服務型政府內涵探析

摘 要:服務型政府的概念是在1998年的行政改革過程中提出的，至今已有不少專家、學者對服務型政府的基本概念和豐富內涵進行了有益的研究和描述。基于前人的研究，從服務型政府的行政價值、行政功能、行政組織及治理結構、行政規則、行政程序、行政手段等方面對服務型政府的構建進行了多維度的探究和描述。

關鍵詞:服務型政府;價值;功能;組織治理結構;規則

中圖分類號:D630.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0193-02

一、服務型政府的內涵綜述

張康之是最早提出服務型政府的學者之一，他認為，“服務型的政府也就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務。服務是以一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。”[1] 他還對服務型政府進行了原則性的構想:服務型政府應當實現從控制導向向服務導向的轉變;服務型政府應當實現從效率導向向公正導向的轉變;服務型政府應當實現從政府及其行政的工具定位向價值定位的轉變;服務型政府需要確立起一個合作和信任的整合機制;服務型政府需要謀求德治與法制的統一;服務型政府需要用行政程序的靈活性來取代行政程序的合理性;服務型政府需要用前瞻性取代回應性 [2]。

劉熙瑞認為，服務型政府是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”他認為，管制型政府雖然也提供公共服務，但與服務型政府是完全不同的。服務型政府的“服務的實現過程是人民與服務者一種互動的過程，雙方可以交流信息，相互協商，達成一致;這種服務的成立，必須以被服務者的同意為基準;而且被服務者具有對服務內容、類別、服務機構與人員的選擇權。” [3]

吳玉宗認為，“所謂服務型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法中用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便、周到和有效的服務，為民興利、促進社會穩定發展。服務型政府的服務主體是各級政府及其工作人員，服務對象是公民、社會組織和社會，服務的宗旨是為民興利，促進社會的穩定發展，服務的內容是由民意決定，服務的方式是公開透明、簡便靈活的。” [4]

還有一些學者認為，建立服務型政府作為新時期行政改革的一個目標選擇呈現出豐富的內涵。“以人為本”、“執政為民”是服務型政府的治理理念;由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發展目標;“依法行政”是服務型政府的行為準則;“顧客導向”是服務型政府的服務模式;“違法必究”是服務型政府的問責機制 [5]。

王卓君認為，構建服務型政府需從服務型政府的基本品質入手，而服務型政府的基本品質是:服務為主導，“民本位”的治理理念，職能有限的政府，透明行政 [6]。

劉厚金認為，“公共服務型政府就是在以人本理念為核心的科學發展觀的指導下，堅持經濟社會全面發展，科學定位政府角色并切實轉變政府職能，以公共服務為主導，推動市場經濟的完善，致力于提高公共服務績效的全新政府范型。公共服務型政府必然是民主、有限、績效、責任、正義、法治的政府。” [7]

到目前為止，國內的專家、學者對于服務型政府的認識和描述尚未達成一致。有從服務精神、理念和原則方面進行界定和描述的;有從與管制型政府的比較中論述特點的;有從服務主體、服務目的、服務方式等方面進行界定的;有從治理理念、發展目標、行為準則等角度描述內涵的;也有從基本品質入手分析的;還有從法治和市場的角度出發，對職能進行定位的。從這些論述中我們可以看出服務型政府的內涵非常豐富，涉及諸多層面，是一個復雜的邏輯體系。筆者基于前人的研究，嘗試從行政價值、行政功能、行政組織及治理結構、行政規則、行政程序、行政手段等方面對服務型政府的內涵進行了多維度的探究和描述。

二、服務型政府的行政價值

社會契約論認為，政府的合法性是建立在政治契約的基礎上的，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權能委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和諧的社會秩序。所以，服務型政府存在的最根本意義就在于追求公共利益，追求正義和民主。

作為公共服務的提供者，服務型政府又必然以一定的組織形態存在著。為了實現公共服務的目標，使政府組織能夠正常運作，就必須投入一定數量的人力、物力、財力等資源。這就涉及到成本和效率問題，所以服務型政府也應是追求低成本、高效率的。

三、服務型政府的行政功能

服務型政府的行政功能應是有限的，而不是大包大攬、全能的。簡單來說就是根據公民的需求，提供完善的公共服務。

從政治功能來看，政府的權力來源于人民，政府應全心全意為人民服務，要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環境，讓公民參與公共治理，而不是對公民的威權統治。然而，公民參與公共治理是有前提的，這對公民個人提出了更多要求，要求公民具有“一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身命運休戚與共的社群道德契約。”[8] 因此，要建設公民參與公共治理的服務型政府，還需進一步培養公民的參政意識和社會責任感，提升公民的參政能力和道德水平。

從經濟功能來看，政府的存在是為了糾正市場失靈，為社會提供市場不能有效供給的公共物品和服務，對經濟進行宏觀調控，制定公平的經濟規則，加強市場監管，維護市場競爭的有效性。然而中國的市場經濟體系尚未成熟，仍需政府加強對市場的培育，以確保市場有效地發揮資源配置的基礎性作用。特別是在公共物品的供給過程引入市場競爭機制后，更應加強監管，以保障公共利益的實現。

從社會功能來看，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距，打擊違法犯罪，保護環境等，確保社會和諧、健康地發展。同時，政府在提供上述公共服務的過程中，必須確保服務的公正公平、優質高效，以全方位、多樣化的服務滿足公眾不斷變化的公共需求。此外，政府還應培育中國的各類社團、事業單位等非營利組織的快速發展，不斷增強其獨立性和自治能力，以適應民主社會的建設需求，與服務型政府合作共同參與公共治理。

四、服務型政府的行政組織及治理結構

服務型政府的組織應是以人為本的、合理分權的、簡而精的組織。“服務型政府作為以人為本的政府，必須充分考慮到政府與社會公眾之間以及行政人員之間作為人而應具有的信任與合作關系的價值，必須把信任與合作的因素納入到政府整合機制中來。” [2] 合理分權正是基于信任與合作，優化政府結構，完善政府治理的重要手段。從組織的內部來看，中央政府應向地方政府適度放權，行政領導應向基層公務員適度放權，從而調動地方政府和基層公務員的積極性，加快政府的回應性。同時為了提高行政效能，降低行政成本，服務型政府應依據“有限”的職能，建立簡而精的組織規模，形成決策、執行、監督相分離的內部治理結構。從組織的外部來看，政府應向市場主體和社會主體適度分權，以彌補政府失靈的不足，共同向公眾提供多樣化的公共服務，建立起多中心合作的外部治理結構。

五、服務型政府的行政規則

服務型政府的行政規則是依法行政和以德行政。政府權力是公民權利的讓渡，政府只是代表公民行使權力，因此政府必須做到依照法定的權限和程序行使權力，履行職責，接受監督，這樣才能保證公共服務的質量。政府沒有履行或不適當地履行其職責和義務，就是失職，則應依法追究其相應責任。法治是實現政府責任，構建服務型政府的重要保障。但服務型政府并不僅僅追求法治，它是一個具有服務精神的政府，它把“為人民服務”作為自身的價值追求，“它需要提出德治的構想，努力去用德治統攝法治，實現法治與德治的統一。”[2] 這就需要在實踐中嚴格執行并不斷完善現行的問責制度;同時加強公務員的培養和教育，強化其法制觀念和責任意識，樹立起為人民服務的觀念。

六、服務型政府的行政程序

服務型政府的行政程序應是公開、透明的。只有做到行政公開，才能保障公民對政府行為的有效監督，遏制行政腐敗現象的發生;才能保障公民的知情權，滿足公民對政務信息的需求，從而有利于公民有效地參政議政，實現民主決策。目前，中國政府還需進一步擴大行政公開的層次，建立和完善多種行政公開的渠道，推動電子政務的建設進程，為實現行政公開提供技術保障。

七、服務型政府的行政手段

服務型政府應以柔性的、現代化的手段為主要的行政手段。傳統型政府行政的管制和強制色彩非常濃厚，行政命令是其施政的主要手段。而服務型政府將自身定位于服務者，其存在的根本價值在于提供滿足公民需求的公共服務。服務型政府雖然也有管制手段，但隨著市場經濟和民主政治的發展，強制性的行政手段不再是主要的治理手段，而柔性的治理手段如經濟手段、行政指導則成為服務型政府施政的主要手段。作為現代化的服務型政府，電子信息技術則是必不可少的施政技術手段。電子政府的建設，不僅可以使老百姓能夠得到更廣泛、更便捷的公共信息和服務，而且可以大大降低行政成本，提高政府服務的效率，促進行政公開，為公民參政議政、監督政府提供依據和渠道。

參考文獻:

[1]張康之.限制政府規模的理念[J].人文雜志，2001，(3):59.

[2]張康之.關于服務型政府的幾點原則性構想[J].上海城市管理職業技術學院學報，2007，(4):7-10.

[3]劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7):5-7.

[4]吳玉宗.服務型政府:緣起和前景[J].社會科學研究，2004，(3):10.

[5]中國行政管理學會課題組.服務型政府是中國行政改革的目標選擇[J].中國行政管理，2005，(4):5-6.

[6]王卓君.和諧社會與構建服務型政府[J].中國行政管理，2008(1):30-32.

[7]劉厚金.公共服務型政府在法治與市場中的理論內涵與職能定位[J].求實，2009，(2):63.

[8][美]羅伯特·B.登哈特.公共組織理論: 第3版[M].北京:中國人民大學出版社，2003:199.[責任編輯 吳 迪]