西北民族地區生態環境法制建設研究

摘 要:在中國，西北地區幾乎全部屬于生態脆弱區，但同時西北少數民族地區環保法制建設還較為滯后，構筑相對完整的、獨立的環境保護法律體系關系到經濟的可持續發展，更關系到民族團結、共同繁榮和社會穩定。如何整合現有法律資源，建立相應的法律與政策體系是實現西北地區可持續發展的重要制度性保障。

關鍵詞:西北;生態環境;法制建設

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0099-02

地球是人類目前可探知的唯一的家園，自然界進化的組織使人類演化出了一個能進行創造性符號思維的大腦和能適應各種環境的超群的選擇天賦，因而人類才能不僅被動地適應自然，而且能夠通過能動的活動創造大量體外工具去改造自然。因此，人類自身的相對獨立性不斷增強，對自然生態環境的影響也由小到大、由弱到強。在人類歷史的初期，勞動工具異常簡單，對自然界的探索是有限的，工業文明標志人類的大發展，它為人類造就了空前的物質財富，但具有消極性的惡劣后果的環境問題也日益涌現。人類賴以生存發展的母體——自然環境的體制也就因人類的過度攝取變得越來越貧弱，而環境問題正是因自然環境體質的貧弱而招致的病態反應。

一、西北民族地區生態環境現狀

中國已建立的比較完備的環境資源法律體系，但環境問題依然十分嚴重，具體表現為:大氣污染問題，水環境污染問題，垃圾處理問題，土地荒漠化和沙災問題，水土流失問題，旱災和水災問題，生物多樣性破壞問題，持久性有機污染問題等等;有一些專家認為，目前，中國環境污染已經從常規的點源污染轉向面源與點源結合的復合污染，生態問題日益突出和擴大，已經影響到區域、流域的生態安全和可持續發展。中國產生上述環境問題的主要制度原因表現為因財產權引發的環境問題和保護環境資源的手段引發的環境問題。“市場經濟存在不同所有者之間的沖突，而社會主義市場經濟存在的所有制、所有權的利益沖突更為復雜。中國財產權印發的利益沖突在生態環境問題上尤為劇烈，國家隊生態環境的保護往往引起資源使用者的抵觸，這在自然保護區的設立上表現尤為明顯。” [1]

西北民族地區環境資源問題主要有:土地沙漠化進程加劇，草場退化嚴重，草場質量下降;水資源短缺加劇，天然水域縮小，河道斷流，水資源銳減。中國是水土流失十分嚴重的國家，而西部地區是水土流失最嚴重的地區。中國的西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內蒙古等12個省市和自治區，而在這12個省區中，包括了5個民族自治區，也是中國少數民族最為聚居的地區，其土地面積是538萬平方公里，占國土面積的56%，西部民族地區的水土流失也是不容樂觀的。中國已經成為荒漠化災害最為嚴重的國家之一，主要集中分布在西部地區的寧夏、甘肅、新疆、青海、內蒙古等省區，其中西北及內蒙古6省區是中國沙化最嚴重的地區，總面積達188萬平方公里，占全國沙化面積的71.7%。中國仍有393萬公頃農田，493萬公頃草場，2 000公里鐵路受到沙漠化的直接威脅，其中90%以上都在西北地區。荒沙危害著西部262個縣人民的生產和生活 [2]。西北民族地區環境資源惡化，其主要原因一是人口過度增長導致土地開發和其他經濟開發活動范圍擴大，二是超載放牧和草原墾荒導致草場退化，加速了草原的沙化，三是亂建水庫和盲目打井使水庫下游河段斷流、地下水位下降。為了發展農業，西北各省、區相繼建造了各型水庫，其中一些建在僅能供給生態用水的河流上，把生態用水轉變為農業用水，結果，使水庫下游河流斷水，造成下游地區的干旱和沙化，破壞了這些地區的生態環境，甚至危及到這些地區的生存環境。此外，一些地區盲目打井，抽取地下水進行灌溉，造成地下水位急劇下降，使這些地區抵御災害的能力降低，并且更易遭受旱災的侵襲 [3]。

二、西北民族地區環境資源法律實踐存在的問題

1.西北民族地區環境保護立法意識仍然不夠，民族地區關于環境保護立法相關的變通和補充法規明顯不足，民族生態環境立法步履緩慢。甘肅省自1984年民族區域自治法頒布到2009年年初，共制定自治條例9個，單行條例45個，僅從數量上看是絕對不足的。由于少數民族相關環境立法本身所具有的自治性、高度的綜合性、全面的協調性等內在特征，立法必須在充分理解、把握黨和國家的大政方針、民族政策，在真正吃透本民族、本區域不斷發展變化的新情況的基礎上方能進行，其難度大于一般的地方立法，對其的修訂也難以快速完成，導致了民族生態環境立法步履緩慢 [4]。

2.民族地區立法缺乏針對性，缺乏地方特色;西北民族地區生態環境立法缺乏統一性，效力層次不高，導致該地區生態環境保護法律零散單一，法律沖突時有發生，民族地區之間立法也存在明顯的不平衡。雖然環境保護的規定在各西北少數民族自治地區的自治條例或單行條例中都有所體現，但依然是原則性的規定居多，具體的變通、補充規定卻非常匱乏，立法缺乏針對性。有許多少數民族地區為立法而立法，照搬照抄的內容過多，自己的東西很少，使得法律由于不符合當地的實際情況而極少被適用。

3.有法不依，執法不嚴的現象嚴重，制裁方式以行政制裁為主;少數民族生態文化與法律規定存在矛盾，如果不能很好的體現法對當地文化的吸收、融合及轉變，當地少數民族同胞就很難做到對法律的遵守 [5]，由于環保執法力量薄弱，尤其在西北邊遠地區，環保機構不健全，環保專業知識缺乏，執法裝備普遍落后。目前，這些地方所采用的環境資源管理的手段中，命令控制型行政手段的運用比例大大高于經濟手段，采用行政處罰的方式規定的十分頻繁，西北少數民族地區生態環境法治宣傳力度不足，也是導致當地生態環境法律保護難以落實的原因之一。

三、西北民族地區生態環境保護法制建設完善的思考

1.重視西北少數民族地區生態環境習慣法與地方環境立法的互動，加強西北民族地區環境法制建設。西北各少數民族都有許多成文的或不成文的制度、規定和風俗習慣，在這些制度、規定和習慣中，包含著大量關于生態環境方面的內容:西北少數民族特有的宗教信仰、環境理念、生產生活方式、風俗習慣往往對民族地區的環境保護具有現實、深遠的意義，其中有不少的環境習慣法規范和制度，經過改造，在少數民族地區正在發揮積極作用，在西部民族地區生態環境立法中要在堅持國家法制統一原則的前提下，把少數民族環境習慣法文化中傳承的優良部分吸收到民族地方環境立法中去。

2.規范和完善西部民族地區生態環境的執法，完善自然資源保護監督管理力度完善的立法必須得到有效的執行。依法確立領導負責制和責任追究制，理順執法部門的權限，實行統管與分管相結合的多層次管理體制。必須通過教育和宣傳強化公民法治意識，通過了解相關的法律規范自身的開發行為，通過提高廣大群眾對在本地區進行的生態環境保護行為的關注程度和知情率，使廣大群眾真正成為監督和制止自然資源開發中違法行為的社會力量;同時要提高執法能力加強執法隊伍建設，提高執法隊伍素質，建立比較完整的執法監督體系，同時加強執法力度，加大經濟處罰力度，增強威懾力。要加強責任體系，要將破壞環境的責任具體化、明確化，使法律的安排最終具有可操作性。

3.建立西北少數民族地區群眾對生態環境法律保護的公眾參與機制。加強少數民族地區生態法制意識的培育，加大對生態環境法規的宣傳教育力度，使群眾更廣泛地參與到完善生態環境立法和執法實踐中來。由于歷史的原因，西北少數民族地區受中國專制傳統的影響，公民法治意識更為淡薄，要實施有效的生態環境保護法治，必然面臨公民法制意識不足和可持續發展實施力度不夠的困難，這無疑制約著該地區法律的實施力度和結果。公眾參與是民族生態環境保護立法的基本原則之一其價值在于促進國家生態環境管理民主化，提高西北少數民族環境意識及保障西北少數民族公民環境權的實現 [6]。一方面，必須通過教育和宣傳強化公民法治意識，通過了解相關的法律規范自身的開發行為;另一方面，通過提高廣大群眾對在本地區進行的生態環境保護行為的關注程度和知情率，使廣大群眾真正成為監督和制止自然資源開發中違法行為的社會力量，為實現生態環境法治化提供強大的精神資源。

4.加強環保法律法規的宣傳力度，將環保法律規范內化為西部民族地區主體的素質公民法律意識的培養。必須在西部民族地區樹立良好的生態環境保護和建設的法制觀念，進一步提高法律意識，為可持續發展營造良好的法制環境。要充分利用西部民族地區豐富的環境法律文化資源提高公眾的法律意識，西部少數民族在長期與自然的對話過程中，形成了一些人與自然和諧相處的樸素觀念，形成了很多關于保護生態環境的習慣和規約，其中很多習慣和規約對西部少數民族地區的生態保護有著非常積極的意義。因此，在不違背社會主義法治統一原則的基礎上，借鑒這些資源，在經濟和文化總體發展水平不高、法律意識不強的西部民族地區，充分利用西部民族地區豐富的環境法律性文化資源提高公眾的法律意識不失為明智的選擇。

參考文獻:

[1]周珂.中國生態環境法制建設分析[J].中國人民大學學報，2000，(6).

[2]蔡守秋.可持續發展與環境資源法制建設[M].北京:中國法制出版社，2003.

[3]胡曉紅.西北民族地區環境資源法律制度創新研究[M].北京:民族出版社，2006:4.

[3]趙遵國.淺議我省民族自治地方自治條例的修訂工作[J].人大研究，2008，(8).

[5]袁國友.中國少數民族生態文化的創新、轉換與發展[J].云南社會科學，2001，(1).

[6]史玉成.論環境保護公眾參與的價值目標與制度構建[J].法學家，2005，(1).

[責任編輯 劉嬌嬌]