創建普惠基金 服務城鄉發展

農村金融是國家和社會各界都非常關心的焦點問題，也是難點問題和重點問題。中國農業銀行作為農村金融的骨干和支柱，應該說長期以來致力于為“三農”提供優質的金融服務，特別是2007年農業銀行新一屆黨委成立以后。我們秉持面向“三農”的市場定位和服務的理念，堅持以縣域的規模化融資和中小企業服務為基礎，以農戶為重點，以惠農卡為載體，以農戶小額貸款為驅動，以三農金融事業部為組織保障。在座很多老師和同學都知道農行組織改革成立三農事業部，事業部從成立到2010年4月以來，已經為4000多萬農戶提供了金融服務。按照每家人口4.5#12316;5口人計算，我們在一年半以內為農民金融服務覆蓋面已經達到1.6#12316;2億人。在這種情況下，我們繼續努力探索一種服務到位、風險可控、發展可持續、具有農行特色的服務“三農”的新模式。

我們在實踐中感覺到，做好農村金融服務離不開正確的理論指導，很多實踐中的經驗、做法和體會也應該給予及時的歸納、總結和提煉，以上升到理論層面，使之更具有可復制性和推廣性。所以，我們和中國人民大學開展合作，希望把高校的理論優勢和農行的實踐優勢結合起來。剛才紀寶成校長談到我們人大經濟管理和金融是在國家32個重點學科里面兩個重點研究學科之一。今天我們農業銀行與人民大學共建的兩個研究機構正式掛牌，也標志著我們的合作進入了一個全新的階段，今后我們雙方將優勢互補，進一步加強對農村金融領域重大問題的深入研究，形成理論指導和實踐。

下面，我想圍繞著統籌城鄉發展與普惠農村金融體系建設這個主題談一點個人看法。城鄉發展失衡，差距日趨擴大是當前我國統籌城鄉發展進程中存在的突出矛盾。國家統計局去年有一個統計，2009年我國城鎮居民人均可支配收入是17175元，農村居民人均純收入是5153元，城鄉收入比高達3.33。城鄉收入的絕對差距是12022元，達到1978年以來的最高水平。當然，城鄉差距的表現是多方面的，不僅有收入水平之間的差距，還有教育、醫療、社會保障等社會發展方面的差距。如果將這些方面的因素都折算成收入考慮進來，城鄉之間的差距恐怕還要大得多。

城鄉發展不平衡是各國工業化進程中一種共有的現象，不僅僅是中國這種發展中國家才有，所有的國家在工業化進程過程當中這種現象是普遍存在的。按照經濟理論，城鄉差距發展趨勢是倒U字型，即先有所擴大再逐步縮小，而且這個過程是比較長的。美國花70年時間使工農收入走向平衡，日本花100年的時間使農民收入基本超過了非農民家庭收入。因此，我們中國要解決城鄉協調發展問題，也存在一個較為長期的過程，我覺得對這個問題我們應該也一個清醒的認識，不是一年、兩年、十年、八年，或者一蹴而就的。

或許正是看到了城鄉發展由不均衡、不協調到均衡協調發展的長期性，很多專家學者都寄希望于政府之手加大干預的力度，通過一些特殊的政策安排，來縮短城鄉差距彌合的周期。然而，城鄉協調發展有著其內部的客觀規律，外部的干預雖然能夠影響其進程，但根本上還需要農村經濟社會發展本身達到一定的階段。具備與城市經濟社會體系相互融合、相互促進的能力，最終才能成為一個統一協調、健康的有機體。因此，攻其一點而不計其余的想法和做法，既不符合經濟社會發展規律，也不符合我國實際情況。

首先，消除城鄉差距不可能完全依靠大規模的城市化。農村居民的收入水平低，一是由于農村就業空間相對較小，就業率不充分。二是由于農村勞動生產率相對較低，勞動力報酬不高。因此工業化、城鎮化能夠為農村剩余勞動力提供附加值較高的就業崗位、改善生活水平，這也是改革開放以來，我國城市化進程中發生的事實。我們算了一下，即使到2030年，就是20年以后，中國城市化率提高到60%的時候，在農村生活的農民還有將近6億人。為了這6億人有更好的生活生產條件，我們必須進行社會主義新農村建設。

其次，消除城鄉差距不可能完全依靠大規模的農民外出打工來解決。改革開放以來，農民來自打工等途徑的工資性收入占比穩步提高，到2008年的時候已經達到了38.9%。對農民增收的作用確實很大，但是不可否認的是家庭經濟收入仍然是廣大農民的首要收入來源，2008年的比重是51.2%。而且越是在經濟落后的省份，農民越是依靠家庭經營收入，這一趨勢在一定時期內都難以發生根本改變。我們還必須為農民家庭經營創造更好的外部環境。

第三，消除城鄉差距不可能完全依靠大規模的財政輸血。近年來，各級財政認真貫徹落實中央關于“三農”的各項大政方針要求，積極調整財政支出結構，不斷增加“三農”投入。從2003年到2009年，中央財政“三農”投入年均增長超過20%，總額將近3萬億元，地方各級財政也積極安排資金投入“三農”。2008年財政支農資金占農業總產值比重達到17.5%。財政大幅度加大支農力度的空間畢竟有限，我們做了統計，1996#12316;2000年，發達國家對農業支持總量占當年農業總產值比重是30%#12316;50%，像巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家，大概是10#12316;20%。而且從本質上來講，財政投入只是一種輸血。要有效緩解城鄉差距過大的矛盾，我們必須高度重視和培育農村的內生增長能力。

因此，消除城鄉差距，實現城鄉協調發展是一項長期、龐大的系統工程，涉及到政治、經濟、社會、文化等多個層面。作為現代經濟核心的金融行業，在縮小城鄉差距，構建和諧社會的過程中，不僅有現實的存在價值，還有很大的發展空間，也有很大的責任和義務。農村金融應該發揮好現代農村經濟的核心作用。

2004年以來，中央連續七個一號文件，我們陳錫文主任是主要的執筆者和指導者，都對農村金融建設提出了明確要求。這些年來，中央也采取了很多措施加快推動農村金融體系改革和發展。從2003年開始，農村信用社改革試點逐步推開，農村合作金融機構的經營已經明顯增強。2004年，中國農業發展銀行調整經營范圍，支農能力加強。2005年，小額貸款公司開始局部試點，從山西平遙開始。2006年，郵政儲蓄銀行成立，農村資金供給再增主體。到2007年我們農業銀行確立了面向“三農”的市場定位，它標志著國有大型商業銀行重新回到縣域市場。此外，農村保險、擔保、增新、農產品期貨等農村金融配套建設也在穩步推薦，農村金融產品和服務方式不斷創新，金融覆蓋面有所擴大，農村金融對農村經濟的發展發揮了積極的作用。但是，與農村經濟社會發展的要求相比，當前的農村金融體系仍然存在諸多問題。

第一，農村金融機構脫農傾向比較明顯，資金外流嚴重。據中國人民銀行統計，2007年全國縣域信貸資金凈流入1.2萬億。銀監會統計表明，2008年縣域銀行業金融機構存貸比是53.6%，城市地區存貸比是65.2%。

第二，農村地區發展不平衡，部分地區金融服務供給嚴重不足。到去年年底全國有2792個金融空白鄉鎮，其中大西南，就是云貴川三個省占到45%。在沒有金融機構網點的鄉鎮，農民往往需要翻山越嶺幾十公里到其他鄉鎮辦理金融業務。2010年3月，我去了四川涼山彝族自治州，詢問一個縣屬鄉的60多歲老農民是否需要幫他辦惠農卡，給他5000#12316;20000塊錢貸款。他說這個卡我不想要了，我說為什么?他說我來回騎馬要七天才能到縣城，在縣城住一晚上要多少錢，再加上吃飯，這個成本太高了，我寧愿不要貸款了。說得我很震動，給他送貸款，他說不要，因為貸款成本太高，這就是現在農村的現實問題。

第三，農村金融帶有明顯的扶強特性，對中低收入農戶支持不足。農村金融機構貸大戶的現象有所抬頭，中等收入農戶在貸款獲取上存在諸多障礙和困難。據調查，全國目前只有27%的農戶能夠獲得正規渠道貸款。在有金融需求的農戶中仍然有40%以上不能獲得正規信貸支持。

第四，農村金融基礎設施建設嚴重滯后，農村金融生態環境很不完善。目前，農村支付結算體系建設比較緩慢，電子化硬件設備投入嚴重不足，征信體系基本缺失，擔保體系很不完善。

構建具有中國特色的普惠的金融體系就是緩解或者根治農村金融突出矛盾的根本之策。至于如何構建普惠的金融體系，大家有比較多的討論，我不詳細闡述了，重點談一下我們建設金融普惠基金的作用。就經驗來看，構建普惠性金融體系提升農村金融服務水平只有兩種辦法，一種是強制性，一種是引導性的。國際上很多國家采取強制辦法，比如印度中央銀行、儲備銀行要求商業銀行在城市開兩到三家銀行必須要到農村設一家分行，就是2∶1。私人銀行必須承諾在農村或者是半城市地區開辦25%以上的分支機構才能獲得設立許可。就是你要辦一家私營銀行，必須有25%的機構設在農村，牌照才給你。巴西規定持有存款牌照的金融機構必須將前半年的活期存款超過25%存入中央銀行用于農業信貸。引導的辦法主要是通過強化企業的社會責任，推動金融機構的主動投身農村金融服務，比如像花旗銀行、匯豐銀行這些大型國際金融機構已經在一些發展中國家開展了各種各樣的微型金融系統。國內在這兩個方向上也有過探索，比如我們有很多通過提出仿效美國社區再投資法，規定金融機構將一定比例的資金投入到縣域。我們農業銀行也主動與中國扶貧基金會合作，為它們提供資金，用于發展小額扶貧貸款項目。但是，無論是強制性的還是引導性的，目前都沒有達到可以大范圍推廣階段，只是杯水車薪。因此，我想我們不妨換一個思路，將這個強制與引導結合起來，設立一個金融普惠服務基金。一方面強制要求所有金融機構都繳納營業收入一定比例作為普惠服務基金的來源，另一方面，通過一定比例補貼引導更多金融機構到貧困地區開展服務，為低收入農民提供支付得起的正規金融服務。說白了，就是全國的所有金融機構按照你的營業收入，就是很少一點的1%的收入就可以，組建2792個網點，建一個網點補貼40#12316;50萬塊錢。再就是安裝ATM機，安裝轉賬電話補貼。

這種金融普惠基金設立有沒有可行性呢?我覺得有。從國外基本經驗來看，這種專項基金源遠流長。在18世紀20年代的時候，愛爾蘭和德國就建立了貸款基金和公共儲蓄基金，就是向貧困的農戶提供無抵押的小額貸款。目前面向農村地區和貧困地區的融資性基金業比較普遍，比如美國有農業信貸基金，歐盟有共同農業政策基金，直接和間接的向農戶提供貸款、保險和其他金融服務。在印度專門成立農村基金設施發展基金，通過向商業銀行融資，為農村基礎設施建設提供信貸支持。另外，國際上的電信、郵政這些行業普遍服務基金的成功經驗，也為金融普惠基金提供了借鑒。而且我們國內也不乏先例，1991年國內批準開征鐵路建設基金，每噸公里貨物加收2.5毛錢;1992年國務院批準設立三峽工程建設基金，每千瓦時電力增收3毛錢，2009年這筆錢停止，改為國家重點水利建設工程基金，南水北調等大型工程就是用這個錢。金融為什么不行呢?1996年到2000年，國家以每千瓦時電力征收2分錢標準征收電力建設基金，另外我們先后設立了公路建設基金、民航基礎建設基金等等，包括城市電話初裝基金。所以，從承受能力來看，設立專項基金對銀行業影響有限，當前銀行業當年營業收入是2萬億元規模，如果按照1%來征收普惠基金，對于銀行業的直接影響是非常有限的。而且我們國家銀行業發展潛力比較大，完全可以通過擴大業務規模來彌補征收基金帶來的利潤損失。

總之，金融普惠服務基金作為一種農村金融制度創新，以我們金融業自身的能量完全可以形成一個可持續的以城補農，以強補弱的制度安排，確立多做多得補貼，不做、少做則掏錢免責任的農村金融服務激勵和約束機制。說白了就是花錢買服務，有錢出錢，有力出力，使更多弱勢群體接受現代金融服務，共享經濟發展的成果。

(本文系項俊波在“中國農村金融發展高層論壇”上的演講摘登)