銀行業(yè)“六五”普法創(chuàng)新與目標

多年來的實踐證明，銀行業(yè)深入開展普法工作對于中國金融業(yè)的穩(wěn)健運行具有十分特殊的意義。明晰銀行業(yè)普法工作的特殊性，確立銀行業(yè)科學的“六五”(2011#12316;2015年)普法目標，并在其實施過程中實現(xiàn)普法載體和方法的創(chuàng)新，是中國銀行業(yè)無法回避并且亟需解決的現(xiàn)實問題。

銀行業(yè)普法工作的特殊性

銀行業(yè)的特殊法律地位，決定了中國銀行業(yè)普法工作的特殊性，銀行業(yè)普法具有與政府機構(gòu)、一般企事業(yè)單位不同的特點:

商業(yè)銀行是機構(gòu)眾多的統(tǒng)一法人。《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第二條規(guī)定:商業(yè)銀行是依照《商業(yè)銀行法》和《公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人;該法第二十二條二款規(guī)定:商業(yè)銀行分支機構(gòu)不具有法人資格，在總行授權(quán)范圍內(nèi)依法開展業(yè)務(wù)，其民事責任由總行承擔。商業(yè)銀行的特殊法律地位決定了我國商業(yè)銀行不僅在經(jīng)營范圍、法律屬性上不同于一般企業(yè)，而且其運營管理具有超強的系統(tǒng)性。商業(yè)銀行的統(tǒng)一法人制度也決定了其實施普法工作的特殊性。從“五五”普法實踐上看，國有控股幾大商業(yè)銀行的統(tǒng)一法人制度，有利于普法規(guī)劃的制訂、實施以及考核，有利于促進商業(yè)銀行依法合規(guī)經(jīng)營，更有利于銀行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)實施依法合規(guī)監(jiān)管。

普法專業(yè)性突出并擁有一支法律專業(yè)隊伍。商業(yè)銀行的經(jīng)營范圍決定了銀行業(yè)普法專業(yè)性特點。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和金融法制建設(shè)的加強，與銀行業(yè)有關(guān)的立法越來越多，越來越完備，如《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《擔保法》、《物權(quán)法》，銀行業(yè)普法的專業(yè)性特點十分突出。同時，銀行業(yè)還擁有一支既懂銀行業(yè)務(wù)又精通法律的專業(yè)隊伍。以中國工商銀行為例，全國專門從事法律事務(wù)的工作人員1400多人，具有國家注冊法律顧問證書、法律職業(yè)資格證書700多人。強大的法律專業(yè)隊伍不僅有力保證了銀行內(nèi)部各項業(yè)務(wù)的合規(guī)性，而且也是推動銀行業(yè)普法深入開展的中堅力量。金融法律環(huán)境的特殊性和強大的法律專業(yè)隊伍形成了銀行業(yè)普法特殊的基礎(chǔ)。

外部合規(guī)監(jiān)管要求嚴格。依據(jù)巴塞爾新資本協(xié)議界定，合規(guī)是指使銀行的經(jīng)營活動與法律、規(guī)則和準則相一致。合規(guī)管理是銀行一項核心的風險管理活動。2005年4月29日，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會發(fā)布了《合規(guī)與銀行內(nèi)部合規(guī)部門》文件，提出了合規(guī)管理十項原則，向各國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其監(jiān)管當局推薦有效管理合規(guī)風險的最佳做法。2006年10月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《合規(guī)風險管理指引》，標志著我國銀行業(yè)外部合規(guī)監(jiān)管越來越規(guī)范、嚴格。銀行業(yè)的普法不僅是國家普及法律知識的需要，也是銀行業(yè)合規(guī)監(jiān)管的外部要求。

內(nèi)部控制制度建設(shè)完備。銀行業(yè)在國民經(jīng)濟中具有極其特殊的地位，銀行業(yè)安全性、流動性、效益性的“三性”要求其內(nèi)部必須建立完備的內(nèi)控制度，其不僅能夠有效地防范信用風險、市場風險、操作風險以及其他風險對銀行業(yè)的不良作用，而且能夠促進銀行業(yè)深入開展普法工作。一方面，普法工作成為銀行業(yè)內(nèi)控機制建設(shè)的內(nèi)在要求;另一方面，普法活動又有效地推動銀行內(nèi)控機制的良性發(fā)展，促進銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。

銀行業(yè)的特殊性決定銀行業(yè)開展“六五”普法基本目標:即在鞏固“五五”普法成果的基礎(chǔ)上，建立完備的依法合規(guī)經(jīng)營機制，完善法律風險的識別、評估、控制和化解體系，健全銀行依法維權(quán)和保護客戶合法權(quán)益制度，全面提升銀行業(yè)從業(yè)人員的法律素質(zhì)，推動社會主義金融法制建設(shè)。

銀行業(yè)“六五”普法載體與方法創(chuàng)新

普法載體與方法創(chuàng)新必須為銀行業(yè)“六五”普法目標服務(wù)，并能夠推動銀行業(yè)穩(wěn)健運營。

充分運用銀行業(yè)電子化技術(shù)推動銀行業(yè)“六五”普法創(chuàng)新。“五五”普法以來，銀行業(yè)的電子化進程出現(xiàn)了日新月異的變化，電子化技術(shù)廣泛應用于銀行的表內(nèi)外業(yè)務(wù)和銀行管理各個方面，網(wǎng)上銀行、OA系統(tǒng)、多媒體技術(shù)、各種管理系統(tǒng)等已經(jīng)成為銀行業(yè)獨特的運營基礎(chǔ)。銀行業(yè)“六五”普法應當充分運用銀行業(yè)電子化技術(shù)，改變法規(guī)紙質(zhì)印刷、普法會場宣講、形式單一呆板、與銀行業(yè)務(wù)分離等傳統(tǒng)普法載體和方法，廣泛利用多媒體技術(shù)使普法工作多渠道、多樣化，并努力做到與業(yè)務(wù)處理流程相結(jié)合、與技術(shù)應用水平相適應、與法律風險控制要求相一致，實現(xiàn)銀行業(yè)“六五”普法載體與方法的創(chuàng)新。

把普法工作與銀行的法律風險防范有機結(jié)合起來。銀行業(yè)的專業(yè)性特點也是對“六五”普法目標與任務(wù)的特殊需求，把普法工作與銀行業(yè)的法律風險防范有機結(jié)合起來，賦予銀行業(yè)“六五”普法新的使命。通過專業(yè)的法律隊伍對法律的特色解讀，對業(yè)務(wù)操作的法律指引、對銀行創(chuàng)新業(yè)務(wù)的法律風險提示以及對銀行經(jīng)濟糾紛等案件處理等特色普法，逐步建立起業(yè)務(wù)營銷的初步法律風險識別、法律專業(yè)人士或機構(gòu)法律風險評估與控制、內(nèi)外部法律專業(yè)資源配合化解的“三道防線”，讓銀行業(yè)“六五”普法工作成為防范、化解法律風險機制的重要組成部分，成為銀行業(yè)全面風險管理一個新的支撐點。

把普法與銀行合規(guī)經(jīng)營、客戶權(quán)益保護緊密結(jié)合起來。銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營關(guān)乎銀行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)乎銀行合法權(quán)益和廣大客戶權(quán)利的保護。通過銀行業(yè)“六五”普法，一方面，采取有效措施提升銀行業(yè)從業(yè)人員法律素質(zhì)，有效防范金融違法違規(guī)行為，遏制銀行業(yè)金融犯罪行為。另一方面，把銀行業(yè)務(wù)交易系統(tǒng)作為實現(xiàn)依法合規(guī)經(jīng)營的新平臺，逐步健全銀行業(yè)維權(quán)和保護客戶合法權(quán)益機制，如通過全新合同管理系統(tǒng)的運行，防范合同管理風險、防范格式合同條款損害客戶合法權(quán)益;通過銀行印鑒使用法律風險控制流程的運行，防范內(nèi)外部欺詐風險;通過銀行內(nèi)法律專業(yè)隊伍和機構(gòu)對信貸等業(yè)務(wù)法律審查，防范業(yè)務(wù)發(fā)展合規(guī)風險;通過《物權(quán)法》、《侵權(quán)責任法》等法律的普及，減少銀行業(yè)務(wù)活動中侵犯客戶合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。

把普法與推動金融法制建設(shè)發(fā)展有機結(jié)合起來。“六五”普法不僅能夠促進銀行業(yè)依法維權(quán)和保護客戶合法權(quán)益，而且也能提升銀行業(yè)管理層依法治行水平，完善銀行業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，總結(jié)金融法制建設(shè)的經(jīng)驗，推動法律沖突的解決，促進金融法律法規(guī)的修訂，促進金融立法工作的進一步發(fā)展，促進法律形式鞏固銀行業(yè)發(fā)展的各項成果。

銀行業(yè)“六五”普法創(chuàng)新應注意的幾個問題

把銀行業(yè)高級管理人員作為銀行業(yè)“六五”普法的重點。在公司治理結(jié)構(gòu)形式上銀行業(yè)與一般公司并無二致，但是銀行業(yè)的行業(yè)特點決定了其經(jīng)營決策機制的不同，銀行業(yè)高級管理人員法律素養(yǎng)的高低，直接影響經(jīng)營決策的合規(guī)性以及銀行業(yè)依法合規(guī)整體水平，因此，必須把銀行業(yè)高級管理人員作為普法重點。

充分發(fā)揮銀行業(yè)協(xié)會推動普法和維權(quán)功能。長期以來，銀行業(yè)普法工作缺少明晰的主管機構(gòu)，普法效果缺少有效的考核，普法工作與銀行的業(yè)務(wù)需求相脫節(jié)，其本質(zhì)原因在于普法是外部軟性的被動要求，而不是銀行業(yè)內(nèi)在主動的、剛性需求。銀行業(yè)行業(yè)協(xié)會應從銀行業(yè)實際情況出發(fā)，做好“六五”普法的規(guī)劃制訂、實施、考核等工作，滿足銀行業(yè)內(nèi)在的需求，真正實現(xiàn)“六五”普法工作與法律風險防范、銀行維權(quán)、客戶權(quán)益保護以及推動金融法制建設(shè)的有機結(jié)合。

強化銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對違規(guī)行為的處罰。銀行業(yè)監(jiān)管的核心是銀行機構(gòu)的合規(guī)經(jīng)營，加大對銀行機構(gòu)違規(guī)行為的處罰，維護金融法律尊嚴和正常的金融秩序，能夠有力促進銀行業(yè)普法工作深入開展，有效推動銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。同時，銀行業(yè)機構(gòu)還應加強其高級管理人員任職資格中法律知識的考核，逐步建立系統(tǒng)獨立、嚴格公正、社會公開的高級管理人員任職的管理知識和法律知識雙重資格證書制度，對缺少擔任銀行機構(gòu)高級管理人基本法律素養(yǎng)的人員，實施一證否決制，從行業(yè)監(jiān)管職能發(fā)揮上，促進銀行業(yè)“六五”普法開展和整個行業(yè)管理水平的提高。

(作者系吉林省銀行業(yè)協(xié)會法律顧問)