參與式預算在我國地方政府層面現實應用性芻議

[摘 要]參與式預算應該是深化改革的良機。參與式公共預算改革不僅給廣大公眾包括老百姓和人大代表提供了參與預算的機會，使得預算透明化，而且對地方政府可以帶來幾個方面的好處，具有現實應用性。

[關鍵詞]政治改革 參與式預算 地方政府 應用性

公共預算是指國家的財政收支預算是一個民主決策的公共過程，包括公眾參與、民主決策、預算公開透明，民眾有參與分配預算的權利。西方社會的很多發展，都是通過老百姓參與，使危機成為改革社會的起點，形成一個長遠而穩定的制度。 改革開放30周年后，要實現財稅體制的公共化目標，促進我國政治、經濟、文化和社會建設協調發展，參與式預算應該是深化改革的良機。

一、參與式公共預算改革的發展脈絡

“參與式預算” (Participatory Budgeting)是公民個人和不同群體、不同利益的代表直接參與地方和社區公共財政的開支和投資決策的一種方式。直接參與預算并不是公民通過選舉政治代理人來參與預算的決策，而是公民面對面的直接參與預算的制定過程，這是民主參與的最主要形式。這種試驗的成功在一定程度上證明了這樣一個事實，即公民的參與對預算的結果有重要的影響。

從借鑒十幾年前巴西榆港市等地參與式預算改革經驗;到2007年浙江溫嶺新河鎮采用民主懇談和參與式預算的形式，在人大對政府預算進行監督審議的過程中引入百姓參與機制;再到中國發展研究基金會選擇無錫市的濱湖區和北塘區、哈爾濱市的道里區和阿城區作為試點，推進“參與式預算”改革試驗，在政府制定預算的過程中讓民眾介入，使得政府的預算制定能夠更符合百姓需要，也使預算制定更加透明。

參與式公共預算改革在中國逐漸發展，值得期待。2007年初，率先進行公共預算改革嘗試的浙江溫嶺市新河鎮發生了人事變動，曾經面臨著“人走政息”的可能。但是最終新河鎮并沒有放棄而是堅持進行了公共預算的改革，將參與式公共預算在地方制度化。在新河鎮改革的基礎上，溫嶺市于2008年將參與式公共預算改革推進到溫嶺市進行，也就是在縣一級推動參與式公共預算的改革。因此，在溫嶺出現的情況是單個的改革實驗在進行了一段時間之后形成一個制度化的改革措施。這在中國的地方政府制度的改革中是一個很重要的發展。

二、參與式公共預算改革局限性

參與式預算無論是哪一種模式，在國內持續時間都還不長，還未形成推廣和普及的態勢，并且從已有的試點看，還有一定的局限性:一是目前參與式預算試點，涉及縣級政府財政預算的試點較少，主要在鄉鎮和街道一級展開。二是已有的參與式預算試點，只有個別試點涉及政府的全部預算，絕大多數試點只是涉及公共建設項目(全部或部分)預算。三是在參與式預算試點中，選擇參與的“代表”和參與方式，既有體制內的選擇，也有體制外的選擇，優劣各現。四式對預算涉及的公共建設項目，在綜合評估時引入公眾參與機制，不僅需要科學的評估指標、評估體系、需要專家的支持甚至介入，還需要確定罰則和進一步的討論機制。五是參與式預算的一系列試點，都是由政府推動和主導的，較少有非政府組織參與。

各地“參與式預算”改革試驗實際上已經指出了中國地方治理變化的方向——民主治理，但這種變化也受到多種因素的制約，主要在于制度創新來自于基層，它勢必受制于整個國家的體制，受制于其上級政府，受制于地方官員的政治理念，受制于各行為主體對利益的估計，受制于當地民眾民主的“習性”。

三、參與式公共預算改革的發展空間

但是，無論是參與式的公共預算改革，還是項目選擇式的公共財政改革，在中國的基層政府都會有一個很廣闊的發展空間，也很有可能成為將來一段時間內中國基層民主發展的主要內容之一。

隨著中國地方政府財政的增加，尤其是在東南沿海發達的地區，地方政府的財政發展得很快，一些鄉鎮地方政府已經擁有上億或者更多的財政收入，還不包括數額龐大的非稅收入;而同時這些沿海地區公民社會的發展也很快，公眾對于這些錢如何使用，特別是這些錢是否使用到老百姓所關心的民生項目上更是關注，這無疑給地方政府增加了很大的政治壓力。是拿這些錢買汽車蓋豪華辦公樓還是給老百姓謀福利，改善環境呢?任何一個決策都有可能引起公眾的不同反應和廣泛的注意，而政府的決策就必須讓公眾滿意。因此，地方政府治理的難度也隨之增大了，在這種情況下，公共預算改革和公共財政改革的出現就是一種必然的現象，這種改革要求公眾要對政府用老百姓納稅的錢所做的預算和財政加以監督，要知道它們用在什么地方以及是如何使用的。因此，公共預算改革和公共財政改革在沿海發達地區先行出現是理所當然的。

但是，并不是說吃飯財政、財力不強的地方就不可以搞公共預算和公共財政的改革。公共預算改革很重要的一個方面就是要把預算公開，讓公眾知道每年的政府預算是如何開銷的，財政上的錢都花在什么地方，通過信息公開，對行政成本進行社會監督，只有這樣，才可以避免地方政府的腐敗和使政府的治理透明和公開。此前中央黨校主辦的《學習時報》曾透露國內“三公”消費高達9000億元的文章，揭示國內財政資源使用上的極度低效，近1/6的財政用于吃、玩和坐車。 因此，從這種意義上講，內地和中西部貧困地區也同樣應該開展地方政府公共預算和公共財政的改革。

四、參與式公共預算改革在地方政府層面的現實應用性

從以上試點可以看出，參與式公共預算改革不僅給廣大公眾包括老百姓和人大代表提供了參與預算的機會，使得預算透明化，而且對地方政府可以帶來幾個方面的好處:第一，為政府減壓。由于預算由政府和人大共同修訂，也有公眾的意見參與，因此在整個預算過程中，特別是在預算的執行過程中，政府的責任有所降低，壓力有所減少;第二，為政府正名。由于預算全部公開，透明度加大了，人大代表和老百姓可以清楚地知道預算的構成，甚至細節，因此，可以避免過去預算不公開的時候老百姓對預算不了解而指責地方政府貪污腐敗的情況;第三，為政府抗擾。以前在預算的執行過程中，各部門和一些領導人要求政府變更財政開支的隨意性很大，但是經過共同制定預算以后，這種情況已經較少發生，就為政府的工作減少了許多不必要的干擾。

以上這些政府感覺到的公共預算改革帶來的好處實際上就是參與式公共預算改革給地方政府帶來的現實應用性，許多地方的政府不愿意進行公共預算改革，主要擔心政府花錢的權力會由于預算改革而受到限制，但是他們不了解預算改革可以減輕政府的負擔，也避免了政府腐敗的可能，并且可以推進政府治理水平的發展。鞏固現有改革成果，使其可持續發展，簡單說還有四方面的工作需要繼續努力:一是要落實取信于民;二是要將“參與式預算”等形式制度化，包括技術上如何完善等問題;三是民眾要提高素質，學會如何參與;四是要將這些指向民主治理的改革措施變為人們包括地方官員與民眾的習慣。

參考文獻:

[1]馬蔡琛:案例分析課程閱讀材料.構建中的參與式預算“溫嶺模式”——親歷溫嶺參與式預算改革二三事.2009

[2] 高培勇:公共管理導論.經濟科學出版社，2003

[3] 陳振明:政府工具導論.北京大學出版社，2009