改到深處是政府

[摘 要]當前，我國已進入完善社會主義市場經濟體制的改革新階段，政府工作的某些方面正在由改革主體變為改革對象。本文通過不同的角度分析了社會主義市場經濟體制下政府應如何轉變政府職能，從而提高行政效能。

[關鍵詞]行政成本 激勵約束機制

制度是比資本、技術、勞動、土地等更為重要的生產要素，建國以來我國經濟發展正反兩方面的實踐充分證明了這一真理。當前，我國社會主義市場經濟體制已初步建立，但離完善的社會主義市場經濟體制尚有很大差距，制約體制完善的主要因素是政府職能、國企改革、要素市場等深層次問題。總的看，我國體制改革的進展情況可以概括為:容易改的改得多，難度大的改得少，淺層次改得多，深層次改得少。新一輪改革應如何尋求突破?我認為，應把改革的重點明確轉向改革的發動者——政府。這是因為，目前行政體制在某些方面已成為計劃經濟體制的最后堡壘、市場經濟發展的最大桎梏。比如，在“政府-國有銀行-大型國企”這一傳統計劃經濟體制的所謂“鐵三角”關系中，政府是后二者的出資人、利得者，具有決定重大事項的權利，改革滯后顯然肇自于政府。加快行政體制改革，是帶動新一輪改革、推動新一輪發展的關鍵之舉。

行政體制改革的滯后，主要是由于自我改革的困難。推進行政體制改革，不僅要用壯士斷腕的決心和手段，還要有市場經濟的思維和智慧，突破造成體制障礙的思想障礙。過去我們推進行政改革，從生產關系要適應生產力發展方面講得多，從執政為民的黨性方面講得多，對政府自身的改革動因分析得少，很少把政府作為一個有機的社會組織、作為與企業一樣的市場主體去認識。實際上，政府是壟斷地提供公共物品的特殊企業，它有投入問題、產出問題和績效問題，也有“市場”問題、“定價”問題和競爭問題，政府動作與普通企業并無二樣。加快行政改革，應借鑒企業改革經驗，引入市場機制，推進理論創新和制度創新。

一、按照“市場”需求和比較優勢，轉變政府職能

政府和一般企業各有自己的比較優勢，其“勢力范圍”分別是公共物品和私人物品，如果錯位，則會發生政府失靈或市場失靈。凡是通過市場機制能夠解決好的問題，政府就不必插手;而通過市場機制不能解決的問題，政府則必須負起責任。市場或社會對政府的需求是提供優質廉價的廣義公共物品，包括經濟社會環境和規則，這是政府的基本職能。政府不應“種企業的田，荒自己的地”，管許多不該管、管不了也管不好的事。要確立有限政府的理念，在私人物品領域退位，在公共物品領域到位，致力加強經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，在經濟管理領域為市場主體服務，創造良好的發展環境。

二、成本控制，降低行政成本

建設廉價政府是轉變政府職能的應有之舉。雖然近20年來政府機構改革幾乎從未停歇，但目前政府規模仍很龐大，機構臃腫，冗員很多，公務活動不計成本，財政開支和經費浪費較大。為彌補經費不足，又往往導致“三亂”，劣化發展環境。目前，政府機構又面臨著新一輪人員膨脹的壓力。因此，政府也要學習邯鋼經驗，加強內部成本控制。鑒于目前政府仍屬勞動密集型機構，許多成本因人而生，降低行政成本急需進一步精簡機構和人員，實施減員增效，使政府機構人員配置與其職能相適應。

三、引入激勵約束機制，提高行政效能

公共物品的產出數量和質量，如經濟發展水平、財政收入狀況、社會環境優劣等，是衡量行政效能的基本標準。由于政府機構干部人事制度改革滯后，政府機關普通存在著大鍋飯、鐵飯碗、鐵工資、鐵交椅問題，公務員感受不到企業職工下崗失業的壓力，行政不作為現象較多，行政效率低下。許多地方政府內部管理基本是動用行政、法律和思想政治工作手段，經濟手段基本未運用。在沿海發達省份，不僅企業普遍建立了激勵約束機制，在政府機關也加強了激勵約束，機關干部職位能上能下，人員能進能出，收入能多能少。為提高行政效能，要學習先進地區的經驗，引入企業行之有效的工效掛鉤等分配制度，在政府機關建立激勵約束機制，建立預算績效評價體系，充分運用經濟手段，獎勤罰懶，打破機關大鍋飯，提高行政效能。

四、實行優勝劣汰，提高公務員素質

在企業，產品的產量和質量取決于生產者素質;在政府，公共服務的效率和質量當然也取決于公務員的政治業務素質。但目前公務員隊伍的整體素質并不盡如人意。連企業的電工和司機都要持證上崗、嚴格行業準入，而擔負政務工作人員包括領導干部和業務干部，卻幾乎不需要任何上崗條件，往往是組織調入、領導任命就能上崗從政。雖然目前各級政府正在推行凡進必考的進人政策，但單靠增量調整需要幾十年的時間。應借鑒企業做法，對業務類公務員實行持證上崗，對政務類公務員加大民主選舉力度，對確實難以勝任工作的實行下崗分流，從總體上提高公務員隊伍素質。在當前的社會環境和心理承受能力下，對少量公務員實行末位淘汰，不會發生大的社會問題。

五、實行按勞分配，理順公務員分配關系

依筆者拙見，現行公務員薪酬制度設計的出發點是增強干群團結，密切干群關系，以致造成平均主義嚴重。掌管幾十億國有資產的總經理年薪可達幾十萬元，而掌管幾百、幾千億國有資產的市長年薪卻只有二、三萬元。這既不符合按勞分配原則，也沒有體現效率優先兼顧公平的分配原則，更是嚴重的分配不公，直接影響了公務員隊伍素質的提高和工作積極性的發揮，也不利于廉政建設。應該看到，大多數公務員是經濟人或社會人而非革命家，也有自己的利益訴求。應借鑒企業內部分配改革制度的做法，打破分配上的平均主義，理順公務員收入分配關系，調整內部薪酬結構，既要提倡奉獻精神，又要落實分配政策，以充分調動廣大公務員尤其是責任較重、貢獻較多的公務員的積極性。

當前，我國已進入完善社會主義市場經濟體制的改革新階段，政府工作的某些方面正在由改革主體變為改革對象，政府工作人員也面臨著突破思想障礙、不斷適應變革的新挑戰。為進一步推進行政體制改革和創新，政府工作一方面要大膽引入市場機制和企業精神，對計劃經濟體制的核心部分實施攻堅，解決深層次的體制障礙，另一方面在新形勢下推進全面改革、提升區域競爭力是當務之急。