論人大會(huì)議制度改革制約瓶頸及疏通機(jī)制研究

摘要人大會(huì)議制度建設(shè)之于人大制度功能的充分發(fā)揮具有十分重要的意義，是人大各項(xiàng)基本制度建設(shè)中具有“重中之重”地位的制度。目前人大會(huì)議制度主要存在重視程度不夠、會(huì)期短、辯論不足、公開性缺乏等問題，筆者對(duì)此提出了自己的改革建議:加強(qiáng)人大會(huì)議制度建設(shè)的理論研究和實(shí)踐探索;與代表人數(shù)、代表非專職化、非精英化問題聯(lián)系起來合理確定人大會(huì)議的會(huì)期，漸進(jìn)地延長會(huì)期;采用分層規(guī)則設(shè)計(jì)人大會(huì)議發(fā)言、辯論制度;從人民而非代表作為人大制度終極主體的高度要求人大會(huì)議向人民充分公開。

關(guān)鍵詞人大會(huì)議制度建設(shè) 會(huì)議辯論

中圖分類號(hào):D622文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是我國人民當(dāng)家作主、參與國家管理的最根本和最重要的途徑。新中國的第一部憲法——1954年《憲法》——即明確規(guī)定了這一制度。這一制度自建立以來，雖然曾有一段短暫的時(shí)間基本上處于失效狀態(tài)，但是隨著我國改革開放的不斷深入、社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷現(xiàn)代化，尤其是我國政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷向縱深推進(jìn)，其越來越成為名副其實(shí)的社會(huì)主義社會(huì)人民當(dāng)家作主的制度。①特別是隨著《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)成常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(2006年8月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過) 于2007年1月1日起的生效施行，我國人民代表大會(huì)制度的建設(shè)和發(fā)展更是進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。但是制度上和實(shí)踐中的問題仍然很多，會(huì)議制度問題即為諸多問題中較為重要的之一。筆者擬就此提出一些自己的完善建議。

1 完善的會(huì)議制度之于充分發(fā)揮人大制度功能的重要性

筆者認(rèn)為人大基本制度建設(shè)可以分為三個(gè)方面:與代表選舉有關(guān)的制度建設(shè);與會(huì)議制度有關(guān)的制度建設(shè);與人大決議執(zhí)行有關(guān)的制度建設(shè)(這其中包括了人大監(jiān)督行政、司法的方面)。在這三個(gè)方面中，人大會(huì)議制度建設(shè)可謂具有重中之重的地位。這不僅僅是因?yàn)槲覈舜蟠頂?shù)目相對(duì)任何其他國家都多，從而使得會(huì)議制度建設(shè)必須面臨和考慮特殊的困難。事實(shí)上，在所有國家中，包括議會(huì)制度已經(jīng)非常完善的英美發(fā)達(dá)國家，會(huì)議制度建設(shè)也都具有重要的地位。這是由會(huì)議制度所具有的本質(zhì)決定的。

我國人大制度之所以存在，是因?yàn)槲覀兿Ｍㄟ^這一制度來實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家的有效管理。代表選舉制度當(dāng)然重要，因?yàn)闆]有代表也就沒有人大制度可言。但客觀地說，要設(shè)計(jì)一套能確保選出適格人大代表的制度并不存在很大的困難。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)條件下，教育已不像古代那樣只是少數(shù)人才能享有的特權(quán)，這就使得一個(gè)共同體中不乏合格的能夠適當(dāng)擔(dān)當(dāng)國家管理職能的人。從某種意義上來說，現(xiàn)代國家設(shè)計(jì)復(fù)雜的代表選舉制度的功能也許僅僅只在于讓選民對(duì)候選人有更多、更深入的了解(如通過對(duì)候選人生活和經(jīng)歷的廣泛和深入的媒體報(bào)道)，以及在最大限度上使候選人建立起自己來自選民的觀念，從而在當(dāng)選后切實(shí)約束自己的行為以符合選民的利益和要求。事實(shí)上，如果我們能夠從對(duì)民主的狂熱中清醒過來理性地思考，我們就會(huì)承認(rèn)代表選舉制度之于真正實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家的有效管理和控制的有限效用，就會(huì)看到相對(duì)代表選舉制度來說，會(huì)議制度實(shí)際上具有更為重要的、決定性的作用。因?yàn)闀?huì)議制度直接指向人民管理國家的真正行為和核心過程，其是否完善直接關(guān)系到代表能否真正地代表人民參與到國家管理的過程中。簡單來說，即使能夠選出優(yōu)秀的代表，但如果會(huì)議制度中有一項(xiàng)規(guī)則是“代表無權(quán)在會(huì)議上發(fā)言”，那么一切都將變得毫無意義。相反，即使選出的代表不是社會(huì)上最優(yōu)秀的人，但是如果會(huì)議制度允許各代表在會(huì)議上暢所欲言(當(dāng)然與“言之無物”有區(qū)別)、集思廣益并最終享有表決權(quán)，那最終產(chǎn)生出好的決議的機(jī)會(huì)也將大大增加。鑒于此，筆者認(rèn)為我國人大制度建設(shè)和改革的重點(diǎn)應(yīng)該適當(dāng)向會(huì)議制度建設(shè)傾斜，而不是一味地糾纏和把幾乎全部的精力都放在監(jiān)督制度和代表選舉制度上。

2 當(dāng)前人大會(huì)議制度建設(shè)存在的問題

筆者在他人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身對(duì)實(shí)踐的觀察認(rèn)為，當(dāng)前人大會(huì)議制度建設(shè)存在的問題主要有以下幾個(gè)方面:

(1)對(duì)會(huì)議制度之于充分發(fā)揮人大制度功能的重要性認(rèn)識(shí)不夠。這在理論和實(shí)踐兩方面均有明顯的表現(xiàn)。理論上表現(xiàn)為學(xué)界很少有人對(duì)此問題進(jìn)行專門研究和提出切實(shí)可行的建議，相關(guān)的文獻(xiàn)資料較之對(duì)人大監(jiān)督制度的研究少之有少。實(shí)踐中表現(xiàn)為人們對(duì)完善會(huì)議制度的呼吁之聲較弱，即使有似乎也只滿足于要求人大會(huì)議充分公開和公民旁聽人大會(huì)議，卻少有人從會(huì)議制度本身所具有的重要性出發(fā)來呼吁對(duì)現(xiàn)行的會(huì)議制度進(jìn)行較大的改革。專家學(xué)者、報(bào)刊雜志、普通公民幾乎都對(duì)直接選舉代表和人大監(jiān)督的問題更有興趣，卻對(duì)作為代表參與國家管理過程之核心的會(huì)議制度建設(shè)視而不見，這不能不說是一種“迷途”，而且還“不知返”。

(2)會(huì)議的本質(zhì)在于就某事項(xiàng)進(jìn)行充分的溝通、交流，在此基礎(chǔ)上就達(dá)成一致意見或作出多數(shù)決議，但我國的人大開會(huì)時(shí)基本上只限于進(jìn)行相關(guān)的人事安排、聽取政府、法院、檢察院的工作報(bào)告，代表們在會(huì)議期間所需要做的幾乎僅僅是舉手表決或?qū)懫倍?。除此之外，幾乎沒有對(duì)任何重大問題展開過實(shí)質(zhì)性的辯論和討論，尤其是在全國人大會(huì)議的層面上。法律雖然規(guī)定了代表有權(quán)要求發(fā)言，但卻同時(shí)也設(shè)置了重重程序障礙:全國人大代表議事規(guī)則規(guī)定代表在全體大會(huì)上可以發(fā)言兩次，第一次不得超過十分鐘，第二次不得超過五分鐘;要求在大會(huì)上發(fā)言的代表，應(yīng)在會(huì)前向秘書處報(bào)告，由大會(huì)執(zhí)行主席安排發(fā)言順序，在大會(huì)臨時(shí)要求發(fā)言的，在得到大會(huì)執(zhí)行主席許可后方可發(fā)言。且不說大多數(shù)代表本身就對(duì)相關(guān)的議題不熟悉，即使個(gè)別代表對(duì)相關(guān)的議題非常熟悉也有想說的話，如此繁瑣的發(fā)言程序恐怕也會(huì)嚇退很大一部分想發(fā)言的代表。這還是保守的估計(jì)，據(jù)蔡定劍所言，“實(shí)際上1979年以來，大會(huì)發(fā)言審議討論議案的方式幾乎沒有實(shí)行過。”②

(3)人大會(huì)議的公開性、透明性不夠，與人民當(dāng)家作主的原則不符。人大制度的本質(zhì)是人民選舉代表對(duì)國家事務(wù)進(jìn)行管理。在這個(gè)意義上來說，人民始終是人大制度的主體，這一點(diǎn)并不因?yàn)榇淼拇嬖诙腥魏螌?shí)質(zhì)的變化。因此，作為主體的人民對(duì)人大會(huì)議的過程享有廣泛、全面的知情權(quán)是毋庸置疑的。然而，這一點(diǎn)在理論和實(shí)踐中卻常常被人忽略。人們雖然看到了代表參與會(huì)議辯論、討論之于會(huì)議效果的重要性，但卻習(xí)慣性地忽視人大會(huì)議公開的制度建設(shè)，不重視人民所享有的知情權(quán)。以全國人大會(huì)議為例，除了在會(huì)議召開的第一天向人民電視直播會(huì)議開幕式以外，會(huì)議的其它內(nèi)容人民幾乎無法有即時(shí)的了解，即使在會(huì)議后的簡報(bào)和新聞報(bào)道中也只是簡單地介紹會(huì)議召開的基本情形和作出的有關(guān)決議。實(shí)踐中的奇怪現(xiàn)象是，人大會(huì)議的知情權(quán)似乎只是外國人和新聞?dòng)浾叩臋?quán)利，廣大人民卻只能通過記者和媒體獲得二手的細(xì)節(jié)性缺失的信息。這在很大程度上打擊了廣大人民參政議政的熱情和積極性。同時(shí)，由于會(huì)議過程缺乏公開性、透明性，也使得人民監(jiān)督自己選出的代表的權(quán)利成了無源之水、無本之木。這在很大程度上影響到了人大制度整體效用的發(fā)揮。

3 完善人大會(huì)議制度的疏通機(jī)制之展望

上文簡要概括了目前我國人大會(huì)議制度存在的幾個(gè)主要問題，這些問題的存在嚴(yán)重制約了人大制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善，影響了人大制度民主功能的充分發(fā)揮，因而亟待進(jìn)行改進(jìn)。筆者對(duì)此提出以下幾點(diǎn)建議:

(1)要在思想上切實(shí)提高對(duì)人大會(huì)議制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)對(duì)人大會(huì)議制度建設(shè)的理論研究;在政治體制改革實(shí)踐中要有意識(shí)、有目標(biāo)、有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)人大會(huì)議制度建設(shè)，以會(huì)議制度建設(shè)為支撐點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮人大制度作為我國根本政治制度所具有的實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的功能。

(2)要結(jié)合我國人大制度所面臨的特殊狀況延長現(xiàn)行的會(huì)期，確定合理的會(huì)期。筆者在此并不欲給出確定的期限。會(huì)期的確定是一個(gè)具有全局性、綜合性的復(fù)雜問題，涉及到諸多方面。特別是我國人大制度代表人數(shù)眾多(尤其是在全國人大層面上)、代表非專職化、非精英化的現(xiàn)實(shí)，既決定了現(xiàn)行的會(huì)議制度存在一定的合理性，也使得進(jìn)一步的改革面臨重重困難和矛盾。因此，必須認(rèn)真謹(jǐn)慎地對(duì)待會(huì)期問題，處理好延長會(huì)期所帶來的各種復(fù)雜矛盾。如延長會(huì)期與減少代表人數(shù)的問題。延長會(huì)期本是為了使代表有更充分的時(shí)間來討論國是，增進(jìn)代表的代表性，但如果因此必須減少代表人數(shù)，并使得代表的代表性由此削弱，則與延長會(huì)期的初衷背道而馳了。因此，必須合理減少代表人數(shù)，絕不可單純?yōu)榱藭?huì)議舉行的方便而隨意行之。再如延長會(huì)期與代表非專職化、非精英化的問題。代表非專職化、非精英化的現(xiàn)狀在短期內(nèi)不可能有很大的改變，這就決定了會(huì)期的延長必須是一個(gè)漸進(jìn)的過程，必須與代表制度改革相適應(yīng)。延長會(huì)期的同時(shí)，各項(xiàng)代表權(quán)益保障制度也必須相應(yīng)配套。否則，非專職化的代表只會(huì)“心在曹營心在漢”，身在人大，卻想著自己的本職工作。與其如此，倒不如仍實(shí)行現(xiàn)在的會(huì)期制度?？偟膩碚f，代表人數(shù)、代表專職化、精英化、會(huì)期是一個(gè)相互聯(lián)系的問題:只有代表人數(shù)縮減到一定的合理規(guī)模，代表的專職化才有可能(代表人數(shù)眾多則財(cái)政壓力大，無法實(shí)行專職化、精英化)，會(huì)期的延長才會(huì)有實(shí)際意義。

(3)改革和充實(shí)會(huì)議發(fā)言制度，使人大會(huì)議真正成為代表們各抒己見、共商國是的場所。會(huì)議的本質(zhì)在于辯論、討論，只有如此，有效的溝通和交流才能實(shí)現(xiàn)，良好的決策才能得以實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上可以這樣說，我國的人大會(huì)議之所以被人們描述為“走過場”、“政治秀”，其原因正在于會(huì)議中缺乏人們期待的充分、有效的辯論和討論。要改變?nèi)舜笾贫鹊倪@種尷尬處境，就必須從會(huì)議發(fā)言、辯論、討論制度上下功夫。筆者認(rèn)為，原則上應(yīng)當(dāng)給予代表不受限制的、充分的會(huì)議發(fā)言權(quán)，在此基礎(chǔ)上，出于便利和效率的考慮，可以適當(dāng)限制代表的發(fā)言時(shí)間。如可以規(guī)定每位代表在大會(huì)上有兩次發(fā)言機(jī)會(huì);代表在大會(huì)上發(fā)言預(yù)計(jì)時(shí)間將超過三十分鐘的，應(yīng)在會(huì)前以特定的方式向大會(huì)秘書處提交報(bào)告;代表第二次發(fā)言不得超過五分鐘;每次大會(huì)可以有一定數(shù)目的代表就相關(guān)議題發(fā)言時(shí)間超過三十分鐘;發(fā)言代表的人數(shù)達(dá)到一定數(shù)目時(shí)，此后發(fā)言的代表時(shí)間不得超過五分鐘。這樣的發(fā)言規(guī)則既能確保相關(guān)議題得到充分的討論和辯論，又不會(huì)使會(huì)議變得無效率。一些人所抱有的“如果代表全部要求發(fā)言，會(huì)議將變得毫無效率可言”的擔(dān)憂只是杞人憂天，因?yàn)閺娜舜髸?huì)議代表發(fā)言的現(xiàn)狀來看，這樣的情況根本不會(huì)出現(xiàn)。即使是在將來發(fā)言制度很完善，以致對(duì)代表積極發(fā)言形成了有效的激勵(lì)，十分之一的代表發(fā)言都幾乎是可遇而不可求的。另外，不僅要完善大會(huì)發(fā)言制度，而且要對(duì)主席團(tuán)會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、小組會(huì)議等會(huì)議上的發(fā)言制度建設(shè)充分重視，因?yàn)檫@些會(huì)議形式在目前和將來都將承擔(dān)起很大一部分人大決策辯論和討論的職能。

注釋

①高立恒.人大改革的可能性選擇[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2004.24.4.

②蔡定劍著.中國人民代表大會(huì)制度[M].2003.6:435.