南京國民政府的地方黨政關系探討

摘要 南京國民政府的根本原則是以黨治國。在黨中央實行以黨統政，在地方則實行黨政分開與合作，以黨覽政；然而從全國范圍看，地方黨部與地方政府卻相互分離，互不統屬，形成一種雙重衙門體制。表面上，黨政之間平等制衡、互相監督，但實際上黨政之間為爭權奪勢時起沖突，使得黨治在地方層次幾乎處于一種虛擬狀態。

關鍵詞 國民黨 黨政關系 地方 黨部

1924年，國民黨仿照俄共體制自下而上建立了一套新的黨務組織系統。1928年后，借助政治整合和軍事征戰，在訓政體制下形成了一黨獨掌全國政權的政治架構，在中央黨部之下依次設立省黨部、縣黨部、區黨部和區分部，分別與省、縣、區、鄉等行政系統相對應，形成了黨務組織系統與行政組織系統雙軌并進的雙重衙門體制。在中央一級明確規定一黨治政，國民黨中央明確指出“本黨對于國民政府，系以整個的黨指導監督整個的政府，非橫斷的以各級黨部指導監督各該同級政府”，即“黨權高于一切，乃指中央黨權而言”。

一、地方黨政關系的具體運作

國民黨的一黨治國體制包括國民黨與國家、社會經濟、文化事務等其他政黨與社會團體的關系方面，其中最重要、最核心的是黨政關系，它在很大程度上決定和制約著整個南京國民政府的政治體制。

(一)國民黨政權對地方黨政關系的原則。在國民黨政權的中央權力機構中，國民黨中央對國民政府擁有絕對的控制權，而在地方權力結構中，情形與中央相比卻有較大差異。首先，根據國民黨及國民政府的有關規定，地方黨部與地方政府涇渭有別，職權分工明確。在地方黨部的權限方面，國民黨中央規定地方黨部負責下述事務：培養地方自治的社會基礎；宣傳訓政方針；開導人民進行回權使用的訓練；指導人民完成地方自治所必備的先決條件；促進其他有關地方自治的工作；對地方行政、公務人員進行黨義訓練等，按此規定，地方黨部的主要職能是對地方民眾進行地方自治的宣傳指導及政治訓練，基本上不涉足地方政府的行政事務。國民黨黨章中也規定：國民黨全國代表大會有權“決定對于時事問題應取之政策及策略”，而省縣黨部只能“決定本省黨務方策”和“本縣黨務進行之方策”。前者權限包括黨務和政務，后者則僅限于黨務。其次，地方黨部無權制約地方政府。對于地方黨政關系，國民黨中央規定：各級黨部對于同級政府之用人、行政、司法及其他舉措，有認為不合時，應報告上級黨部，由上級黨部咨請其上級政府處理；各級政府對于同級黨部的舉措認為不滿意時，應報告上級政府咨請其上級黨部處理。國民黨中央認為，各級黨部監督政府是為了使政府施政方針切合其政綱政策而非取而代之，因為“黨部與政府系統各別，行使此項職權，自有其分際”，由此各級政府的施政方針無須經黨部核準。按照上述規定和認識，國民黨黨部與地方政府的關系是一種平行的相互監督關系，“黨政機關處于平等對待之地位”。因此在地方政權中，地方政府是權力主體，黨部處于次要地位。

(二)實際生活中的地方黨政關系。在當時的實際生活中，地方政府與黨部的具體關系極為復雜，是地方政治中諸多矛盾和沖突的緣由。具體可歸結為如下幾點：

1 地方黨部無權代理或干預地方立法行政事務，也無權強制地方政府執行其意志。1930年國民黨中執會秘書處在對湖南省機關呈請解釋“黨務工作可否以理行政事務論”的答復中指出“黨務工作與行政事務殊途，其性質絕對不同，未便相提并論”。這說明國民黨中央堅持黨務與政務的分工，反對黨部涉足地方政務。地方黨部也不能強迫地方政府執行其意志。此外，地方黨部也無權干涉基層自治行政。1929年，江蘇省黨務指導委員會將嘉興縣黨務指導委員會關于修改縣組織法的提案轉呈國民黨中央，國民黨中執會將此案轉交國民政府內政部商議意見。認為國民黨有訓練人民行使回權之責，對此內政部明確指出，上述意見是“將監督與執行混為一談，逾越黨部對政府應有之地位”，因此縣組織法無需修改。2，地方黨部通過監察委員會對同級政府進行監督。國民黨中央規定省市縣政府的施政方針應隨時函政同級黨部的執行委員會轉監察委員會稽核，地方黨部的監察委員會認為同級政府的施政方針與黨綱政策不合時，可提出意見由黨部執行委員會轉請同級政府修改。地方政府每年還須將征集造具報告送交同級國民黨檢查委員會稽核，各級黨部監委會對政績有異議時可以函請政府解釋，必要時可派員調查，如發現有違反黨綱及政策時只能提出彈劾案于執委會轉呈上級執委會請上級政府處理，而無權直接干預。而且，地方黨部對同級政府施政方針與政績的稽核權并不包括全部事務。

二、地方與中央黨政關系的區別

上述內容表明，國民黨的地方黨政關系與中央黨政關系存在明顯區別，中央黨部處于國民黨政權結構的最高點可以直接控制國民政府，二者是上下關系或權力機構與執行機構的關系；地方黨政主要是一種平行關系，黨對于政府只有監督權，無法對政府實際制約，黨對政權只是一種“弱控制”。這是國民黨政權黨政關系形態的特點。值得注意的是，對黨政關系的上述設計不是國民黨迫于形勢的一項被動舉措，而是國民黨內部的主動選擇。即在中央以黨統政，在地方黨政分開。國民政府政治體制的設計師胡漢民多次提出：“黨部斷斷不能干預行政，領導人民。因為干預行政，政府、黨部就變成了雙重衙門。黨部的責任，只在深入民間，去指示人民，以輔助政府之所不及!”國民黨中央曾明確指出：“本黨對于國民政府系以整個黨指導監督整個的政府，非橫斷的以各級黨部指導監督各該同級政府”。

三、國民政府地方黨政關系的簡析

國民黨黨治在地方層次的運作，在形式上是黨政分開、平等制衡、相互監督，似不失為一種理想的地方政制。但在實際運作過程中，黨政之間為爭奪權勢資源相互傾軋，又因國民黨中央傾向于將地方政治交給地方政府，地方黨部被置于次要和無足輕重的地位，黨權在地方政權中無所寄托而日益弱化，從而使黨部無法透過從政黨員貫徹黨的意圖。

黨治在地方層次逐步淪為一種虛擬的狀態的情勢下，南京政府只能將政權的觸角局限于上層和城市，而縣以下農村基礎社會任由土豪劣紳把持，使得政府的政治權威越來越與基層政權相分離。基層政權的支持尤顯重要，而實際上國民黨根本沒有觸動既有的社會和政治權力架構。這種掌握地方政治的模式加大了政權“組織成本”，而對政治資源的控制能力卻顯現了弱化的趨勢，抗日戰爭的爆發和國共軍事紛爭使得這種趨勢有愈演愈烈之勢。

綜上所述，在南京國民政府的黨治體制下，國民黨牢牢控制著國家的最高權力。但是在地方黨政關系方面，過分強調了黨與政的平行，黨對于政府無能為力，導致對地方政治的失控。當時的中國社會動蕩不安，客觀上需要一個強有力的政黨來發揮其社會、社會控制和社會動員功能。保持社會穩定，引導社會發展。但國民黨的地方組織極為渙散，無法有效發揮上述功能。在制度上，地方黨部又無法制約地方政府，導致國民黨在地方政治革新與社會發展中無能為力，造成國民黨政權統治基礎的薄弱。