省以下垂直管理地方稅務不宜執行“增人不增經費”

摘要:1994年，省各級地方稅務局組建成立后，地方稅務系統“增人不增經費、減人不減經費”的經費管理模式一直延續至今。隨著稅收征管改革的不斷深化和稅收信息化建設的突飛猛進，地稅系統面對新形勢、新任務、新要求，“增人不增經費”這一經費管理模式已明顯不符合當今地稅事業發展的客觀需要，應盡快建立和完善省各級地方稅務經費保障機制，促進地稅事業持續穩定、健康有序、科學發展。

關鍵詞:地方稅務;經費管理;問題

中圖分類號:F810文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)30-0011-02

1994年，中國實施分稅制財政體制改革，省各級國家稅務局和地方稅務局組建成立后，地方政府為穩定地稅隊伍和控制人員增長，減輕財政負擔，出臺了地稅系統“增人不增經費、減人不減經費”這樣一個經費劃撥規定，并且一直延續至今。隨著稅收征管改革的不斷深化和稅收信息化建設的突飛猛進，地稅系統面對征管的稅種多稅額小且點多面廣、零星分散、稅收成本高的情況以及面臨的新形勢、新任務、新要求等等，“增人不增經費”這一地方稅務經費管理規定已明顯不符合當今地稅事業發展的客觀需要。

十五年來，省各級國稅系統和地稅系統(本文以貴州為例，下同)，在稅務經費方面，干部年人頭工作經費劃撥的差異是較為明顯的。當前，國稅系統干部職工的年人頭工作經費已由分設時的1.5萬元逐步增加到現在的3萬余元，而地稅系統干部職工年人頭工作經費仍由分設時的0.8萬元一直延續至今(上述人頭工作經費不含國家歷次統一調資時中央財政增補的增資額部分)。在辦公樓建設、征管車輛裝備和電腦等信息化建設所需電子設備等設備投資方面，國稅系統自機構分設以來自下而上按需逐級上報審批劃撥經費或上級局統一配備，而地稅系統則是各級量入而出、自行解決。導致了基層地稅機關稅收征管車輛配備參差不齊，在人員編制少、征管壓力大的情況下，一定程度上制約了對稅收“偷、逃、抗、騙”的打擊力度。在干部教育培訓方面，國稅系統為上級撥款或統籌，并依托“金稅工程”一二期建設，有計劃地組織全體干部職工脫產到全國各類大專院校接受培訓，培訓期在半年至一年左右，并基本實現了全員培訓、人人過關。而地稅系統除千方百計保運轉外，沒有專項培訓經費，人才隊伍建設受到了制約。1998年，地稅系統實行省以下垂直管理及2001年進行機構改革，各地地稅部門即便零星組織開展一些內部非脫產學習培訓，有條件的地區組織到省外有關大專院校進行短期(一般為一周、半月或一個月)培訓，但也是經費自理。因此，多年來受經費的制約，地稅系統未能組織干部職工進行系統的專業知識或更新知識培訓，絕大部分干部職工的業務素質、理論水平特別是信息化建設(“金稅工程”三期)所需知識沒有得到提升或掌握甚少，操作運用能力差，執法水平和業務技能仍然比較低，難以適應新形勢稅收征管模式的需要，很大程度上制約了地稅事業的健康發展。

國、地稅機構組建時，《國務院辦公廳轉發國家稅務總局關于組建在各地的直屬稅務機構和地方稅務局實施意見的通知》(國辦發[1993] 87號)文件規定，“省各級國家稅務局與地方稅務局機關，實行國家公務員制度。省各級地方稅務經費列入同級財政預算，由各級財政供給，保證地方稅務局人員的福利待遇與國家稅務局的待遇基本相同。”而國、地稅兩個稅務機構組建成立十五年來的實踐告訴我們，國稅系統在人員編制、經費保障、辦公設備等裝備及干部培訓等方面與地稅系統是有天壤之別的……。

其實，1993年財稅體制改革以來，地方稅制的設計并沒有很好地解決地方政府的財源問題。一是現行的地方稅制內容不齊全，且長期未得到修訂，導致稅基過窄、結構不合理，嚴重制約了地方稅收規模的擴大，且征管難度大、征收成本高。二是分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅(省、州、縣)共享稅三級。由于受地區差異影響，經濟發展區位和優勢不同，其稅種收入也不平衡，按中國現行稅種劃分，造成了各級地方政府收入分配不平衡，發達地區財力雄厚，欠發達地區財力困難，于是，靠中央財政補貼(轉移支付)來維持政府的正常運轉。鑒于此，地稅部門在爭取地方政府經費支持時，這十五年來實際上已處于討價還價色彩濃重的“經費與地方稅本級收入任務掛鉤”的狀態，致使地稅部門常常面臨經費短缺的壓力，甚至有時由于缺乏必須的經費而使得一些日常的征管工作不得不擱淺下來，2001年地稅進行機構改革前尤為明顯，不少貧困縣局有時連干部職工的正常工資都不能按時發放。十多年來，地稅部門為了得到地方政府的經費支撐，維持機構運轉和保障干部職工的福利待遇，有的地方很多時候不得不按地方“父母”官的意圖行事。稅法本是國家公權，在上述客觀環境下，不少地方把他變成了地方權、部門權，把權力變成地方和部門的利益鏈，公權變成私權。因此，在稅收征管過程中，隨之改變稅種征收、混級入庫及囤積稅款(積壓或跨月、季、年度征收)等現象由此產生。長此以往，一方面，稅收征管工作就很難做到真正意義上的依法治稅，乃至在一定程度上迫使稅務部門只能放棄依法治稅。另一方面，地方政府為了保收入基數或地稅部門為了完成州、縣政府層層追加的稅收任務，在沒有稅源的情況下，利用行政措施協調企業預繳稅款，寅吃卯糧，加重了企業的負擔，制約了企業的后續發展。再一方面，培植了腐敗現象的土壤，加大了稅務行政執法風險，釀就了不少腐敗現象的發生……。

分稅制財政體制改革，國、地稅兩套機構分設后，從長遠來看應逐步發展和壯大地稅隊伍。但實際上在地稅系統實行省以下垂直管理前，各級地方政府在人員編制不擴編、不增編和“增人不增經費”的情況下，向地稅系統輸入了大量的非專業人員，使地系統在機構分設還不到四年人員總量就幾乎翻了一番，從而引發和加劇了基層特別是欠發達的老、少、窮、邊區及少數民族地區基層地稅機關的經費困難。1998年，根據國務院《關于地方稅務機構管理體制問題的通知》(國發[1997]34號)文件精神，地方稅務系統實行省以下垂直管理后，地(州、市)、縣(市、區)級財政向省地方稅務局上劃經費并由省地方稅務局垂直管理。即便如此，但由于各地財力不同、地方政府認識不同，上劃經費的比例也不同。經費實行省地方稅務局垂直管理后，在省級財政不增補經費的情況下，省地方稅務局只能按各地上劃的經費“將水燜飯”式地向下核撥經費。而各地地方財政向省地方稅務局上劃經費時，大多基于地方政府財力利益的自我保護，故上劃比例標準不一，造成了各級地方稅務系統經費的嚴重失衡。比如機構成立時，在同一地區有的上劃比例為百分之十或十幾、二十，而有的地方上劃比例卻還不到百分之一。十五年來，一方面，要不是地方政府的理解與支持，貧困地區的地稅機關面對“增人不增經費”的經費壓力，就很難保機構的正常運轉，更談不上辦公設備、車輛裝備及辦公樓建設等基層建設開支。另一方面，在獲得地方政府經費支持的背后，各級地方稅務局及其全體干部職工付出了巨大的艱辛和汗水，甚至冒著沉重的執法風險。

自地方稅務系統成立之初至實行省以下垂直管理以來，省各級地方稅務執行“增人不增經費”的經費管理在很大程度上造成了:一是地稅機關稅收征管工作壓力難度很大，執法風險高的境況。二是地方政府有時為了增加財政收入或緩減財政支出壓力，以經費支持和獎勵刺激或要求稅務部門按地方政府的規定辦事，憑借地方權力去征稅，失去了稅法的嚴肅性。三是縣(市、區)地方稅務局過于依賴地方政府的經費支撐以及地方政府采取經費支持和獎勵刺激方式，不但嚴重加大了稅務行政執法風險，而且易使地方政府自覺或不自覺地輕中央和省級稅收，重本級稅收收入，成為中央、省與州縣級稅收收入“瓶頸”式發展的推手。

為此，筆者認為，為更好地推動“金稅三期工程”在地稅系統的順利實施，促進地方稅務系統健康發展和正確履行“聚財為國、執法為民”的宗旨。首先，國家應盡快建立和實施一套更加規范和完善的分稅分級財政體制改革，在合理劃分事權的前提下有合理的中央與地方特別是縣一級政府財權分割和稅基配置，并逐步修訂地方稅，調整和完善共享稅，在統一稅政前提下賦予地方適當的稅政管理權;進一步優化(簡化)地方政府財政層級，提高財政分配率，有利于政府之間事權與財權的合理配置，有效緩減地方特別是縣級財政困難，促進地方政府科學地制定年度財政收入計劃、合法理財和依法治稅。其次，我們應當看到，一是有的地方政府以促進本級稅收收入的稅種來量化考核地稅部門，這樣的考核是不科學也是不符合實際的。各級地稅部門及全體地稅干部必須遵從稅收法律法規的規定來行使國家賦予的征稅權。二是州、縣兩級政府往往“以支定收”來制定年度財政收入計劃，甚至年內幾次追加任務。面對這一客觀情況，地稅部門往往基于依靠政府經費支撐(每年有近2/3的經費來源于縣市區級財政)來確保機構運轉，因而只有按政府的計劃任務(包括歷次追加的所謂“目標數”、“力爭數”)完成，而稅務部門在完成或超額完成任務的背后，其執法壓力和風險實際上是難辭其咎的。要從根本上解決好以上問題，首先是地稅機關和地稅干部要充分發揚艱苦奮斗的作風，正視目前利益與長遠利益，堅持依法治稅。同時，地方稅務實行省以下垂直管理后，經費管理上要改變各級財政供給的方式，實行全省各級地方稅務經費統一列入省級財政預算，并全額逐級劃撥，保證各級地方稅務局人員的福利待遇與國家稅務局的待遇基本相同。最后，由于地區間、縣市區間差異較大，稅收征管經費劃撥不宜采取同一模式，而應區別對待，對欠發達地區、縣(市、區)局的稅收征管經費補助力度應適當加大。因此，地方稅務經費管理問題必須引起上級有關部門和領導的高度重視，切實糾正對地稅系統執行“一刀切”的“增人不增經費”的經費管理和劃撥規定，建立和完善省各級地稅系統經費保障機制。只有這樣，各級地稅機關及地稅人員才能夠真正做到依法治稅，才能夠履行好“聚財為國、執法為民”的宗旨，才能更加有效地促進地稅事業和地方經濟持續穩定、健康有序、科學發展。