省以下垂直管理地方稅務(wù)不宜執(zhí)行“增人不增經(jīng)費(fèi)”

摘要:1994年，省各級(jí)地方稅務(wù)局組建成立后，地方稅務(wù)系統(tǒng)“增人不增經(jīng)費(fèi)、減人不減經(jīng)費(fèi)”的經(jīng)費(fèi)管理模式一直延續(xù)至今。隨著稅收征管改革的不斷深化和稅收信息化建設(shè)的突飛猛進(jìn)，地稅系統(tǒng)面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，“增人不增經(jīng)費(fèi)”這一經(jīng)費(fèi)管理模式已明顯不符合當(dāng)今地稅事業(yè)發(fā)展的客觀需要，應(yīng)盡快建立和完善省各級(jí)地方稅務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，促進(jìn)地稅事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定、健康有序、科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:地方稅務(wù);經(jīng)費(fèi)管理;問題

中圖分類號(hào):F810文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)30-0011-02

1994年，中國實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，省各級(jí)國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局組建成立后，地方政府為穩(wěn)定地稅隊(duì)伍和控制人員增長，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，出臺(tái)了地稅系統(tǒng)“增人不增經(jīng)費(fèi)、減人不減經(jīng)費(fèi)”這樣一個(gè)經(jīng)費(fèi)劃撥規(guī)定，并且一直延續(xù)至今。隨著稅收征管改革的不斷深化和稅收信息化建設(shè)的突飛猛進(jìn)，地稅系統(tǒng)面對(duì)征管的稅種多稅額小且點(diǎn)多面廣、零星分散、稅收成本高的情況以及面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求等等，“增人不增經(jīng)費(fèi)”這一地方稅務(wù)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定已明顯不符合當(dāng)今地稅事業(yè)發(fā)展的客觀需要。

十五年來，省各級(jí)國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)(本文以貴州為例，下同)，在稅務(wù)經(jīng)費(fèi)方面，干部年人頭工作經(jīng)費(fèi)劃撥的差異是較為明顯的。當(dāng)前，國稅系統(tǒng)干部職工的年人頭工作經(jīng)費(fèi)已由分設(shè)時(shí)的1.5萬元逐步增加到現(xiàn)在的3萬余元，而地稅系統(tǒng)干部職工年人頭工作經(jīng)費(fèi)仍由分設(shè)時(shí)的0.8萬元一直延續(xù)至今(上述人頭工作經(jīng)費(fèi)不含國家歷次統(tǒng)一調(diào)資時(shí)中央財(cái)政增補(bǔ)的增資額部分)。在辦公樓建設(shè)、征管車輛裝備和電腦等信息化建設(shè)所需電子設(shè)備等設(shè)備投資方面，國稅系統(tǒng)自機(jī)構(gòu)分設(shè)以來自下而上按需逐級(jí)上報(bào)審批劃撥經(jīng)費(fèi)或上級(jí)局統(tǒng)一配備，而地稅系統(tǒng)則是各級(jí)量入而出、自行解決。導(dǎo)致了基層地稅機(jī)關(guān)稅收征管車輛配備參差不齊，在人員編制少、征管壓力大的情況下，一定程度上制約了對(duì)稅收“偷、逃、抗、騙”的打擊力度。在干部教育培訓(xùn)方面，國稅系統(tǒng)為上級(jí)撥款或統(tǒng)籌，并依托“金稅工程”一二期建設(shè)，有計(jì)劃地組織全體干部職工脫產(chǎn)到全國各類大專院校接受培訓(xùn)，培訓(xùn)期在半年至一年左右，并基本實(shí)現(xiàn)了全員培訓(xùn)、人人過關(guān)。而地稅系統(tǒng)除千方百計(jì)保運(yùn)轉(zhuǎn)外，沒有專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，人才隊(duì)伍建設(shè)受到了制約。1998年，地稅系統(tǒng)實(shí)行省以下垂直管理及2001年進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，各地地稅部門即便零星組織開展一些內(nèi)部非脫產(chǎn)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，有條件的地區(qū)組織到省外有關(guān)大專院校進(jìn)行短期(一般為一周、半月或一個(gè)月)培訓(xùn)，但也是經(jīng)費(fèi)自理。因此，多年來受經(jīng)費(fèi)的制約，地稅系統(tǒng)未能組織干部職工進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)或更新知識(shí)培訓(xùn)，絕大部分干部職工的業(yè)務(wù)素質(zhì)、理論水平特別是信息化建設(shè)(“金稅工程”三期)所需知識(shí)沒有得到提升或掌握甚少，操作運(yùn)用能力差，執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)技能仍然比較低，難以適應(yīng)新形勢(shì)稅收征管模式的需要，很大程度上制約了地稅事業(yè)的健康發(fā)展。

國、地稅機(jī)構(gòu)組建時(shí)，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局實(shí)施意見的通知》(國辦發(fā)[1993] 87號(hào))文件規(guī)定，“省各級(jí)國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局機(jī)關(guān)，實(shí)行國家公務(wù)員制度。省各級(jí)地方稅務(wù)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政供給，保證地方稅務(wù)局人員的福利待遇與國家稅務(wù)局的待遇基本相同。”而國、地稅兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)組建成立十五年來的實(shí)踐告訴我們，國稅系統(tǒng)在人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、辦公設(shè)備等裝備及干部培訓(xùn)等方面與地稅系統(tǒng)是有天壤之別的……。

其實(shí)，1993年財(cái)稅體制改革以來，地方稅制的設(shè)計(jì)并沒有很好地解決地方政府的財(cái)源問題。一是現(xiàn)行的地方稅制內(nèi)容不齊全，且長期未得到修訂，導(dǎo)致稅基過窄、結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重制約了地方稅收規(guī)模的擴(kuò)大，且征管難度大、征收成本高。二是分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅(省、州、縣)共享稅三級(jí)。由于受地區(qū)差異影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)位和優(yōu)勢(shì)不同，其稅種收入也不平衡，按中國現(xiàn)行稅種劃分，造成了各級(jí)地方政府收入分配不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力雄厚，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力困難，于是，靠中央財(cái)政補(bǔ)貼(轉(zhuǎn)移支付)來維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鑒于此，地稅部門在爭(zhēng)取地方政府經(jīng)費(fèi)支持時(shí)，這十五年來實(shí)際上已處于討價(jià)還價(jià)色彩濃重的“經(jīng)費(fèi)與地方稅本級(jí)收入任務(wù)掛鉤”的狀態(tài)，致使地稅部門常常面臨經(jīng)費(fèi)短缺的壓力，甚至有時(shí)由于缺乏必須的經(jīng)費(fèi)而使得一些日常的征管工作不得不擱淺下來，2001年地稅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革前尤為明顯，不少貧困縣局有時(shí)連干部職工的正常工資都不能按時(shí)發(fā)放。十多年來，地稅部門為了得到地方政府的經(jīng)費(fèi)支撐，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和保障干部職工的福利待遇，有的地方很多時(shí)候不得不按地方“父母”官的意圖行事。稅法本是國家公權(quán)，在上述客觀環(huán)境下，不少地方把他變成了地方權(quán)、部門權(quán)，把權(quán)力變成地方和部門的利益鏈，公權(quán)變成私權(quán)。因此，在稅收征管過程中，隨之改變稅種征收、混級(jí)入庫及囤積稅款(積壓或跨月、季、年度征收)等現(xiàn)象由此產(chǎn)生。長此以往，一方面，稅收征管工作就很難做到真正意義上的依法治稅，乃至在一定程度上迫使稅務(wù)部門只能放棄依法治稅。另一方面，地方政府為了保收入基數(shù)或地稅部門為了完成州、縣政府層層追加的稅收任務(wù)，在沒有稅源的情況下，利用行政措施協(xié)調(diào)企業(yè)預(yù)繳稅款，寅吃卯糧，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，制約了企業(yè)的后續(xù)發(fā)展。再一方面，培植了腐敗現(xiàn)象的土壤，加大了稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，釀就了不少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生……。

分稅制財(cái)政體制改革，國、地稅兩套機(jī)構(gòu)分設(shè)后，從長遠(yuǎn)來看應(yīng)逐步發(fā)展和壯大地稅隊(duì)伍。但實(shí)際上在地稅系統(tǒng)實(shí)行省以下垂直管理前，各級(jí)地方政府在人員編制不擴(kuò)編、不增編和“增人不增經(jīng)費(fèi)”的情況下，向地稅系統(tǒng)輸入了大量的非專業(yè)人員，使地系統(tǒng)在機(jī)構(gòu)分設(shè)還不到四年人員總量就幾乎翻了一番，從而引發(fā)和加劇了基層特別是欠發(fā)達(dá)的老、少、窮、邊區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)基層地稅機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)困難。1998年，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制問題的通知》(國發(fā)[1997]34號(hào))文件精神，地方稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)行省以下垂直管理后，地(州、市)、縣(市、區(qū))級(jí)財(cái)政向省地方稅務(wù)局上劃經(jīng)費(fèi)并由省地方稅務(wù)局垂直管理。即便如此，但由于各地財(cái)力不同、地方政府認(rèn)識(shí)不同，上劃經(jīng)費(fèi)的比例也不同。經(jīng)費(fèi)實(shí)行省地方稅務(wù)局垂直管理后，在省級(jí)財(cái)政不增補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的情況下，省地方稅務(wù)局只能按各地上劃的經(jīng)費(fèi)“將水燜飯”式地向下核撥經(jīng)費(fèi)。而各地地方財(cái)政向省地方稅務(wù)局上劃經(jīng)費(fèi)時(shí)，大多基于地方政府財(cái)力利益的自我保護(hù)，故上劃比例標(biāo)準(zhǔn)不一，造成了各級(jí)地方稅務(wù)系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重失衡。比如機(jī)構(gòu)成立時(shí)，在同一地區(qū)有的上劃比例為百分之十或十幾、二十，而有的地方上劃比例卻還不到百分之一。十五年來，一方面，要不是地方政府的理解與支持，貧困地區(qū)的地稅機(jī)關(guān)面對(duì)“增人不增經(jīng)費(fèi)”的經(jīng)費(fèi)壓力，就很難保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更談不上辦公設(shè)備、車輛裝備及辦公樓建設(shè)等基層建設(shè)開支。另一方面，在獲得地方政府經(jīng)費(fèi)支持的背后，各級(jí)地方稅務(wù)局及其全體干部職工付出了巨大的艱辛和汗水，甚至冒著沉重的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

自地方稅務(wù)系統(tǒng)成立之初至實(shí)行省以下垂直管理以來，省各級(jí)地方稅務(wù)執(zhí)行“增人不增經(jīng)費(fèi)”的經(jīng)費(fèi)管理在很大程度上造成了:一是地稅機(jī)關(guān)稅收征管工作壓力難度很大，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)高的境況。二是地方政府有時(shí)為了增加財(cái)政收入或緩減財(cái)政支出壓力，以經(jīng)費(fèi)支持和獎(jiǎng)勵(lì)刺激或要求稅務(wù)部門按地方政府的規(guī)定辦事，憑借地方權(quán)力去征稅，失去了稅法的嚴(yán)肅性。三是縣(市、區(qū))地方稅務(wù)局過于依賴地方政府的經(jīng)費(fèi)支撐以及地方政府采取經(jīng)費(fèi)支持和獎(jiǎng)勵(lì)刺激方式，不但嚴(yán)重加大了稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，而且易使地方政府自覺或不自覺地輕中央和省級(jí)稅收，重本級(jí)稅收收入，成為中央、省與州縣級(jí)稅收收入“瓶頸”式發(fā)展的推手。

為此，筆者認(rèn)為，為更好地推動(dòng)“金稅三期工程”在地稅系統(tǒng)的順利實(shí)施，促進(jìn)地方稅務(wù)系統(tǒng)健康發(fā)展和正確履行“聚財(cái)為國、執(zhí)法為民”的宗旨。首先，國家應(yīng)盡快建立和實(shí)施一套更加規(guī)范和完善的分稅分級(jí)財(cái)政體制改革，在合理劃分事權(quán)的前提下有合理的中央與地方特別是縣一級(jí)政府財(cái)權(quán)分割和稅基配置，并逐步修訂地方稅，調(diào)整和完善共享稅，在統(tǒng)一稅政前提下賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán);進(jìn)一步優(yōu)化(簡(jiǎn)化)地方政府財(cái)政層級(jí)，提高財(cái)政分配率，有利于政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理配置，有效緩減地方特別是縣級(jí)財(cái)政困難，促進(jìn)地方政府科學(xué)地制定年度財(cái)政收入計(jì)劃、合法理財(cái)和依法治稅。其次，我們應(yīng)當(dāng)看到，一是有的地方政府以促進(jìn)本級(jí)稅收收入的稅種來量化考核地稅部門，這樣的考核是不科學(xué)也是不符合實(shí)際的。各級(jí)地稅部門及全體地稅干部必須遵從稅收法律法規(guī)的規(guī)定來行使國家賦予的征稅權(quán)。二是州、縣兩級(jí)政府往往“以支定收”來制定年度財(cái)政收入計(jì)劃，甚至年內(nèi)幾次追加任務(wù)。面對(duì)這一客觀情況，地稅部門往往基于依靠政府經(jīng)費(fèi)支撐(每年有近2/3的經(jīng)費(fèi)來源于縣市區(qū)級(jí)財(cái)政)來確保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，因而只有按政府的計(jì)劃任務(wù)(包括歷次追加的所謂“目標(biāo)數(shù)”、“力爭(zhēng)數(shù)”)完成，而稅務(wù)部門在完成或超額完成任務(wù)的背后，其執(zhí)法壓力和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是難辭其咎的。要從根本上解決好以上問題，首先是地稅機(jī)關(guān)和地稅干部要充分發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的作風(fēng)，正視目前利益與長遠(yuǎn)利益，堅(jiān)持依法治稅。同時(shí)，地方稅務(wù)實(shí)行省以下垂直管理后，經(jīng)費(fèi)管理上要改變各級(jí)財(cái)政供給的方式，實(shí)行全省各級(jí)地方稅務(wù)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，并全額逐級(jí)劃撥，保證各級(jí)地方稅務(wù)局人員的福利待遇與國家稅務(wù)局的待遇基本相同。最后，由于地區(qū)間、縣市區(qū)間差異較大，稅收征管經(jīng)費(fèi)劃撥不宜采取同一模式，而應(yīng)區(qū)別對(duì)待，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、縣(市、區(qū))局的稅收征管經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助力度應(yīng)適當(dāng)加大。因此，地方稅務(wù)經(jīng)費(fèi)管理問題必須引起上級(jí)有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，切實(shí)糾正對(duì)地稅系統(tǒng)執(zhí)行“一刀切”的“增人不增經(jīng)費(fèi)”的經(jīng)費(fèi)管理和劃撥規(guī)定，建立和完善省各級(jí)地稅系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。只有這樣，各級(jí)地稅機(jī)關(guān)及地稅人員才能夠真正做到依法治稅，才能夠履行好“聚財(cái)為國、執(zhí)法為民”的宗旨，才能更加有效地促進(jìn)地稅事業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定、健康有序、科學(xué)發(fā)展。