國家法團主義:當代中國半官方社團的浮現(xiàn)

摘要:隨著1978年中國改革開放政策的啟動，市場力量得到空前釋放。與此相適應，國家權力的謹慎轉移為民間組織的發(fā)育提供了合法性空間。行政機構改革伴生了一批半官方性質(zhì)的社團。借助國家法團主義理論對K省建材行業(yè)協(xié)會進行實證分析，試圖展示當代中國半官方社團的生存困境與演變路徑。

關鍵詞:國家法團主義;半官方社團;行業(yè)協(xié)會

中圖分類號:C23文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0225-03

一

1978年以來自上而下的改革運動，為中國市場力量的充分釋放提供了空前的機會。與新的經(jīng)濟政策相適應，中國的政治體制開始了以改變?nèi)苤髁x行政機構組合方式為中心任務的自覺調(diào)整，從而保證交易行為不受國家權力的過渡干預的自主地位，并試圖剔除舊體制中政府尋租與滋生腐敗的可能。在這一背景中伴生的半官方行業(yè)協(xié)會的興起便得益于國家權力的謹慎轉移為民間組織的發(fā)育提供的規(guī)模適度的合法性空間。除了歷史性地扮演了“蓄水池”的角色外，它們的生存狀態(tài)和行動邏輯在市場轉型、國家治理和公民社會發(fā)育等領域成為無法回避的重要變量。特別是在后金融危機時代的來臨的今天，中國面臨著大規(guī)模產(chǎn)業(yè)結構的重新轉型，半官方行業(yè)協(xié)會如何在資源集中與市場引導方面繼續(xù)體現(xiàn)其傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時提高其代表性與獨立性，最終為行業(yè)發(fā)展企業(yè)與政府的重要中介作用已經(jīng)迫在眉睫。

作為一種政治理論，法團主義最早由斯密特于20世紀70年代總結并梳理。他指出，“法團主義，作為一個利益代表系統(tǒng)，是一個特指的觀念、模式或制度安排，它的作用是將公民社會種的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結構中。”法團主義理論的興起是針對多元主義價值觀支配下西方自由經(jīng)濟在當代社會遭遇困境的主動響應。它本質(zhì)是區(qū)別于多元主義對國家與社會或民間組織關系的一種重新認識，主張將多元主義理論“國家—社會”對抗模式轉變?yōu)閲遗c社會的合作互動關系。他認為，分散的利益集團難以準確而有效率地將差異化的需求輸入到國家政策系統(tǒng)當中。另外，強勢集團與弱勢集團過分懸殊的力量對比往往使邊緣群體利益輕易地被排斥在議事日程之外甚至遭受合法侵害，從而看似自由競爭的市場秩序事實上卻掩蓋著話語權的嚴重失衡，不可避免地潛伏下日后弱勢者對政權的沖擊和社會震蕩的可能。法團主義建議通過整合與協(xié)調(diào)的利益組織化手段，在利益單位中樹立必要的權威，將存在分歧的利益訴求通過協(xié)商對話實現(xiàn)一致的同意，達成基本共識，進一步由利益代表機構借助于同國家建立的常規(guī)聯(lián)系與政府進行妥協(xié)與談判，最終實現(xiàn)有效率的表達傳遞，以期保護邊緣利益群體不會受到政策偏好的忽視，最終在利益增長的前提下也維護了國家的穩(wěn)定與社會秩序的良好運行。

根據(jù)權威來源路徑的不同，斯密特進一步將法團主義劃分為“國家(權威)法團主義”和“社會(自由)法團主義”。前者所描述的是在國家主動干預下自上而下生成的社會團體，它們的特殊地位與合法性來自國家意志的行使，而周邊的競爭性社團則難以被國家納入影響政策的隊列之中。后者則描述了在社會競爭淘汰中自下而上獲取影響地位的社會團體，法理上國家對各個社會團體的利益表達愿望給予足夠的開放空間，但能夠博得國家信任與支持的組織卻依然能夠保持方便接近決策的能力。斯密特指出，“社會法團主義一般與這樣的政治體制相聯(lián)系，它是相對自治的，有多個地方單位的，有開放的，競爭的選舉過程和政黨，有多種變化的意識形態(tài)。有著主動的政治文化傳統(tǒng);國家法團主義則同中央科層的協(xié)調(diào)政治體系相聯(lián)系，它通常有取得支配地位的政黨，行政權威有意識形態(tài)統(tǒng)一的傳統(tǒng)，它通過特別渠道招募成員，其政治文化是階級成員或種族，并伴隨有地方主義的嚴厲抑制。”

二

由朱镕基主導的以變革高度集權的中央計劃經(jīng)濟體制為目標的行政機構改革里，重要的一個動作便是將國家工業(yè)部門改制成為半官方的行業(yè)協(xié)會或者工業(yè)聯(lián)合會。這其中包括了原國家經(jīng)貿(mào)委所屬的國家內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機械局、石化局、有色局、煤炭局等九個國家局停止職能。被撤銷的國家局工作職能被并入國家經(jīng)貿(mào)委有關司局。國家為了繼續(xù)對這些行業(yè)進行監(jiān)控，經(jīng)貿(mào)委成立了相對應的十大行業(yè)協(xié)會，并將部門政府職能轉移到行業(yè)協(xié)會之中。原國家建材局被改制為中國建材工業(yè)聯(lián)合會。當改革深入地方時，省級的工業(yè)局終于復制了中央部門的變革套路，陸續(xù)浮現(xiàn)了一批行業(yè)協(xié)會與工業(yè)協(xié)會。由于中央直屬的建材企業(yè)不多，絕大部分建材企業(yè)分布在省市(區(qū))這個層面內(nèi)，全國建材行業(yè)的方針政策、辦法措施要通過省市這個層面來貫徹落實。因而，省級建材行業(yè)協(xié)會有承上啟下的重任、探討省級建材行業(yè)協(xié)會的改革與發(fā)展問題有重要的意義。

K省建材行業(yè)協(xié)會(以下直接簡稱“協(xié)會”)，于2004年K省行政機構調(diào)整中在原K省建材局暨K省建材協(xié)會(設置在原省經(jīng)貿(mào)委，于20世紀90年代成立)的基礎成立。與建材局一齊轉型的包括其他五個工業(yè)局，它們是機械、冶金、石化、輕工、紡織部門，他們被改制成為行業(yè)協(xié)會或者工業(yè)聯(lián)合會。協(xié)會設會長1人，駐會副會長3人，企業(yè)家副會長20人。秘書長、副秘書長各1人。單位會員409家。協(xié)會有著完整的科層結構，設有綜合部、行業(yè)部、黨務部、專家委員會、職業(yè)技能鑒定站、硅酸鹽學會。專家委員會內(nèi)設有若干專業(yè)委員會，包括彩鋼、外加劑、混凝土、陶瓷、玻璃等專業(yè)分會。需要指出的是，由于水泥是K省建材行業(yè)的主導產(chǎn)品(409家會員單位其中350多家是水泥企業(yè))，為了開展工作的方便，2001年在舊的建材協(xié)會基礎上成立了K省水泥協(xié)會，它如今與協(xié)會實際上是一套班子兩塊牌子。協(xié)會地理位置依然是原建材局所在地的一座辦公樓。

協(xié)會的產(chǎn)生是為了順應國家為保障市場經(jīng)濟獨立運行而作出的政治反應，而協(xié)會的成立的整個過程完全在上級組織的強力干預支配下進行的。它脫胎于舊的行政組織，從一開始就深深地打上了國家的烙印。“改革就是對利益關系的重新調(diào)整”，改革必然導致一部分既得利益的削弱。在計劃經(jīng)濟年代，工業(yè)官僚部門擁有著龐大的權力，尤其是以地方企業(yè)為主的建材行業(yè)，省級的建材工業(yè)局常常可以自主地決定生產(chǎn)指標的分配、物資的調(diào)劑以及廠長的任命。這種國家主義模式在建國之初起到了迅速集中資源從而貫徹國家意志的效果。但隨著市場化對政府行為邊界限制的天然要求被提上日程，意味著工業(yè)官僚部門權力的大規(guī)模流散，而被后人評價為“路子走得過急”的那個階段的行政機構改革則選擇了直接撤銷工業(yè)局的建制的做法。這種略顯激進的政治安排必然危及工業(yè)官僚的既得利益。或許是為以平穩(wěn)地推進改革，最后一任建材局局長晉升至K省政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任的職位，這種明升暗降的策略多多少少起到了減輕協(xié)會從體制內(nèi)分離的阻力。

“人事即政治”。這個道理鮮明地體現(xiàn)在中國社會生活之中。根據(jù)組織領導人的選擇方式以及領導人的履歷背景，可以輕易地判斷出有關這個這組織接近國家體制的程度，體現(xiàn)出中介組織的獨立性高低。從2004年協(xié)會正式成立至今，總共舉行過一次換屆選舉，是在2008年的7月。選舉采取的是等額方式，會長、副會長(駐會)以及秘書長的候選名單都是先由協(xié)會的業(yè)務主管部門——K省工業(yè)與信息化廳提出，后經(jīng)過協(xié)會理事會2/3以上選舉通過便可得到承認。這次選舉并沒有改變原有的人員構成，而這些人在協(xié)會成立之前都是建材局的核心。此外，同一般的社團類似，協(xié)會擁有兩名顧問和4名名譽會長。這兩名顧問其中一位是K省政協(xié)主席，而另一位則是一家港資企業(yè)的董事長。4名名譽會長分別是建設廳廳長、工信廳副廳長、鐵路局局長、省政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任(原省建材局局長)。通過吸引政府要員擔任協(xié)會虛職，協(xié)會可以較為方便與政府部門維持聯(lián)系，從而順利地博得政府的信任，并爭取來自政府的財政撥款和補貼。依據(jù)國家法團主義理論的看法，民間組織與國家之間是互惠合作的關系。協(xié)會依靠政府獲取了生存和發(fā)展的空間，但3名來自政府的要員絕不將進入?yún)f(xié)會擔任名譽會長僅僅看做是沽名釣譽的事情。稍微熟悉中國建材市場就能發(fā)現(xiàn)，除了政協(xié)組織更多是一種象征力量，而工信廳是協(xié)會的業(yè)務主管部門。其他兩個部門和協(xié)會有著密切的互利關系。建設廳內(nèi)部設有“墻體改造辦公室”。“墻改”關乎百姓的生命財產(chǎn)安全，是一項政治性很強的工作，這意味著國家會投入巨資支持這一國家工程的展開。而它的核心就是要求建材質(zhì)量的普遍提高，這必然刺激了建材企業(yè)的生產(chǎn)積極性，而協(xié)會中介職能的發(fā)揮就影響到建設廳的政績以及建材企業(yè)的效益。鐵路局與協(xié)會的關系更像經(jīng)濟組織與協(xié)會之間的關系，兩者的中心議題常常是企業(yè)運輸成本問題。這是由于鐵路部門在中國是一個“政經(jīng)合一”的機構，它自成一體，以國家的身份介入運輸市場，用行政的手段左右著運輸?shù)膬r格。由協(xié)會出面與鐵路部門談判，可以聚合分散的力量，爭取優(yōu)惠的價格，協(xié)調(diào)有關亂收費的事務。鐵路局曾與協(xié)會雙方深入建材企業(yè)調(diào)研，提出政策措施。制定《關于進一步加強和改進建材鐵路運輸管理，促進鐵路、建材行業(yè)發(fā)展有關政策規(guī)定的通知》的文件。這項政策的實施，將使企業(yè)鐵路運輸費節(jié)省3 000元～4 000萬元，基本杜絕鐵路運輸中的各種不合理收費。使建材產(chǎn)品運輸環(huán)境進一步寬松，建材產(chǎn)品鐵路運量不斷增加。而運量的增加則有助于鐵路部門更好地完成運輸任務，接受上級的考核。

中國的半官方社團常常被稱為“二政府”，主要是因為它承擔了一部分政府職能。協(xié)會的一位副會長尷尬地把協(xié)會比喻成“四不像”:“它保留了政府的職能;有一部分人是公務員編制;有一部分人是事業(yè)編制;但協(xié)會又本應該是社團。”由于中國采取了雙重登記的社團管理體制，任何民間組織的成立必須首先取得一家業(yè)務主管部門的接受。而半官方社團的職能始終脫離不開“婆家”的干預。由于主管建材局的原K省經(jīng)委的職能在最近的行政改革中被部分劃入工信廳，于是工信廳便順理成章地成為協(xié)會新的業(yè)務主管部門。國家法團主義理論主張由具有高度權威性中介組織將錯綜復雜的利益糾葛整合協(xié)調(diào)，達成共識，代表其背后的利益群體向國家表達政策意愿。因而協(xié)會職能的安排與運作狀況關系到會員單位的直接利益，更關系到協(xié)會存在的最終價值。

會員單位對協(xié)會的評價總體上還是不錯的。推進建材行業(yè)技術進步;切實為建材企業(yè)搞好服務;努力做好建材行業(yè)自律，維護建材企業(yè)合法權益;積極協(xié)助企業(yè)開拓市場、擴大需求。企業(yè)能夠真正把協(xié)會視為“行業(yè)之家”。每當遇到困難摩擦時，它們會主動地找上門來，請求協(xié)會的幫助和干預。協(xié)會幫助建材企業(yè)解決生產(chǎn)經(jīng)營中的困難和問題。協(xié)調(diào)有關部門為會員單位及大中型建材企業(yè)解決了運輸、運費、熟料、生產(chǎn)設備、技術改造項目審批、論證等困難和問題。為搞好價格自律、制止企業(yè)低價傾銷的不正當競爭行為，維護企業(yè)利益，制止不正當競爭行為和擾亂市場秩序現(xiàn)象的發(fā)生，協(xié)會常常會主動將有利益沖突的會員召集在一起，耐心教導、陳明利害，努力地做到維護好建材行業(yè)持續(xù)發(fā)展的大局，實現(xiàn)行業(yè)的良性競爭。

而工信廳則將協(xié)會視為重要的政策輔助工具。建材產(chǎn)業(yè)作為K省十大產(chǎn)業(yè)之一，工信廳有必要繼續(xù)加強對建材行業(yè)的監(jiān)控與領導。但工信廳自身對建材行業(yè)的熟知程度和駕馭程度與協(xié)會的能力相去甚遠，在許多方面工信廳不得不依賴協(xié)會的幫助。協(xié)會為工信廳經(jīng)常做的工作就是追蹤本省建材工業(yè)經(jīng)濟運行情況，撰寫調(diào)研報告。協(xié)會為政府部門可利用的領域集中在以下方面:協(xié)助政府部門積極推進國有企業(yè)改革;配合政府有關部門進一步推進和落實墻體材料改革和發(fā)展散裝水泥的政策;積極落實國家有關建材發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、技術政策，促進建材產(chǎn)品質(zhì)量提高、新標準達標及粉塵排放為重點的環(huán)保標準的進程。除此之外，由于中央空前提高了對生產(chǎn)安全事務的重視，協(xié)會常常需要配合政府各部門進行打擊制售假冒偽劣建材產(chǎn)品的工作。由工信廳牽頭，省質(zhì)量技術監(jiān)督局、工商局、公安廳、建設廳、建材行業(yè)協(xié)會聯(lián)合開展，辦公室設在協(xié)會，工信廳副廳長任小組組長。但除了對會員單位特別有利的工作之外，協(xié)會并不情愿將更多的精力侵蝕在工信廳下派的瑣碎的行政性事務當中，可是協(xié)會嚴重依賴政府的財政撥款，而會費的比重則屈居其后，影響了協(xié)會獨立話語權的表達。

三

三十年的市場轉型本質(zhì)上也是一個不斷為國家和社會厘清邊界的進程。在當代中國，國家與社會關系的模式深受中央集權體制遺留的影響。路徑依賴理論告訴我們，制度變遷往往不能一蹴而就。既得利益集團會義無反顧地對變革進行抗爭，而接受新的觀念和規(guī)則也是一個極其漫長的過程。對于社會來講，自組織能力的改善才是實現(xiàn)社會自治的最重要前提。從改革對利益關系調(diào)整的角度上看，當代中國的半官方社團構成了改革的利益受損方。不用避諱地說，這些社團的領導者至今依然留戀著計劃經(jīng)濟年代權力鼎盛的場景。他們隨時有著一股“行政化歸附”的沖動。但換一個角度分析，政府對半官方社團的態(tài)度不是沒有問題的。他們確實通過行政機構改制實現(xiàn)了暫時的精簡，可是政府似乎并未有意通過還權于行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)上下互動的治理。譬如關于行業(yè)準入權力，K省建材協(xié)會至今沒有任何的影響力度;而有關項目的論證會，協(xié)會也經(jīng)常被排斥在活動之外。如果說與工信廳的“婆媳”關系使得協(xié)會只能逆來順受，那么與同樣為正廳級單位的省質(zhì)量技術監(jiān)督局的沖突則常常被激化，矛盾出現(xiàn)在對于建材質(zhì)量標準的制定和許可證的頒發(fā)權的爭奪上。說到底，行業(yè)協(xié)會實現(xiàn)自身價值的關鍵在于徹底改變政府權力過于集中的現(xiàn)狀，從而將中微觀的市場管理事務實實在在地交給社會中介組織，而政府安心于宏觀層面的規(guī)劃與把握。協(xié)會的財務不能再依賴于財政預算的撥款和補貼，必須通過市場定價，建立政府向協(xié)會購買服務的機制。只有通過有效的激勵機制，才能提高協(xié)會的服務質(zhì)量，同時突破“二政府”的困境。國家法團主義理論是一個解釋中國半官方利益代表組織政治生態(tài)的有力模型，它看到了當代中國在半競爭政治體制下中介組織與政府之間的真實關系。法團主義所重視的是對分散的、原子化的利益群體間零和博弈的制度超越，它追求的是通過遵守規(guī)則完成社會向國家的訴求輸送，實現(xiàn)穩(wěn)定與秩序的價值目標。半官方行業(yè)協(xié)會必須利用自身豐富的資源存量，尋求一切提升服務質(zhì)量的機會。而政府所應深入思考的則是過多的不合理行政事務設置是否帶來了行政成本的居高不下與反應效率的極度遲緩。對于半官方社團態(tài)度的重新調(diào)整也許才是達到國家與社會相互增權從而實現(xiàn)“善治”的正確選擇。

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