NGO與政治民主的關(guān)系探析

摘要:作為一種政治領(lǐng)域之外的獨(dú)立存在，NGO對民主的作用主要體現(xiàn)為其在政治領(lǐng)域之內(nèi)進(jìn)行利益表達(dá)，進(jìn)而促進(jìn)民主決策，NGO與政治民主有明顯的正相關(guān)關(guān)系。但是，NGO表達(dá)的利益不一定真實(shí)可靠，利益表達(dá)最終也不一定帶來民主決策，甚至還有可能因?yàn)閰⑴c過度導(dǎo)致社會的動蕩和混亂，這些失敗并不能否定NGO與民主在本質(zhì)上的正相關(guān)關(guān)系，而更適合說明政治民主的實(shí)現(xiàn)需要條件。認(rèn)為，健康的成長空間和一個(gè)強(qiáng)有力的政府配合是NGO發(fā)揮民主作用不可缺少的條件。

關(guān)鍵詞:NGO;政治民主;利益訴求

中圖分類號:D0文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0223-02

現(xiàn)代NGO是在國家—社會二元分離背景下產(chǎn)生的，它的存在本身可以被視為一種民主的象征，因?yàn)樗砹瞬皇苷姓?quán)力支配，人們自主管理的社會空間。但是，我們在談?wù)揘GO與民主關(guān)系的時(shí)候，關(guān)注更多的是NGO在政府行政權(quán)力領(lǐng)域之內(nèi)，對本屬于政府行為的政策制定發(fā)揮影響，從而促進(jìn)民主決策，確保公共利益。從這一意義上講，NGO的利益表達(dá)功能對于政府民主決策有促進(jìn)作用，二者的正相關(guān)關(guān)系十分明顯。但是，民主如此復(fù)雜，就NGO而言，雖然其利益表達(dá)于民主有益，但并不一定帶來最終的民主結(jié)果，因此，理論界對NGO與民主的正相關(guān)關(guān)系一直存在質(zhì)疑。下面我們將結(jié)合這些質(zhì)疑對NGO與民主的關(guān)系進(jìn)行進(jìn)一步探索。

一

雖然NGO與民主的正相關(guān)關(guān)系十分明顯，但即使有NGO參與，政治民主也不一定最終實(shí)現(xiàn)，這成為人們質(zhì)疑NGO與民主關(guān)系的主要依據(jù)，并進(jìn)一步影響到人們對NGO的基本判斷，NGO是促進(jìn)民主還是阻礙民主，由此人們對NGO是應(yīng)該鼓勵(lì)支持還是孤立壓制?為辯明事實(shí)，我們有必要對各種質(zhì)疑進(jìn)行分析。綜合起來，在NGO是否能促進(jìn)民主這一問題上，主要有以下三種質(zhì)疑存在:

1.NGO的代表性。每一個(gè)NGO都是有利益訴求的，但NGO究竟代表了誰的利益，是否真正代表了它所宣稱的它所代表的社會群體，換句話說，其代表性是真實(shí)可信還是僅僅屬于自我授權(quán)、自我標(biāo)榜甚至是刻意的欺騙公眾?對于會員制的NGO，由于其內(nèi)在的治理結(jié)構(gòu)，我們比較容易相信其代表了會員的利益訴求，但對于大量由少數(shù)人組成且宣稱代表了較大范圍的公眾利益的時(shí)候，質(zhì)疑是有道理的。畢竟，沒有經(jīng)過任何選舉，沒有明確的委托—代理關(guān)系存在，代表性從何而來?這些NGO是在什么地方、以怎樣的方式、通過什么樣的程序和模式向它們所代表的人群咨詢的?NGO真的能代表他們嗎?這點(diǎn)在一些國際NGO與主權(quán)國家的沖突之中體現(xiàn)得最為明顯，國際NGO宣稱它代表了公共利益，試圖影響主權(quán)國家的政策，阿富汗的一位部長就針對國際NGO提出了這樣的問題:“國際非政府組織有什么權(quán)力決定對阿富汗人來說什么是最好的選擇?我們才是人民真正選出的代表。”[1]在中國，也有學(xué)者認(rèn)為NGO在與普通公民溝通方面做得不夠，代表性顯得不足 [2]。如果NGO根本不像它們自己所宣稱的那樣代表了某一人群的利益，其表達(dá)出的利益與實(shí)際的利益訴求就有差異，那這種利益表達(dá)對民主決策就沒有起到應(yīng)有的作用，甚至還有可能對政策制定產(chǎn)生誤導(dǎo)。從上述分析來看，NGO的利益表達(dá)并不一定有助于民主決策。

2.NGO的利益表達(dá)并不一定導(dǎo)致民主的決策結(jié)果。按照多元主義者的觀點(diǎn)，政治是不同利益集團(tuán)之間的斗爭，所以人們都應(yīng)該找到自己的利益代表去表達(dá)、去影響公共政策，這樣才有可能實(shí)現(xiàn)民主決策。問題在于利益表達(dá)，各方利益的競爭并不能自動地形成公共利益;由于利益各方的力量有強(qiáng)弱對比，那些力量強(qiáng)大一些的利益方更有可能影響最終政策，而力量弱一些的利益方則容易被政策所忽略。所以，即使有利益表達(dá)環(huán)節(jié)，不平衡的力量對比如果不能被很好地整合，最終的決策仍然會出現(xiàn)特殊利益凌駕于其他利益之上的情況，這顯然不是我們想看到的民主。歷史上的雅各賓主義就認(rèn)為，非政府組織瓦解政治體系，削弱整合結(jié)構(gòu)，從而削弱了民主控制，以狹隘的少數(shù)派控制取代了多數(shù)控制，因此非政府組織是民主的障礙 [3]。

3.NGO過度的利益訴求和政治參與容易導(dǎo)致分裂性和破壞性的后果，最終實(shí)現(xiàn)的不是民主，而是政治體系甚至是全社會的混亂和動蕩。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，我們可以把這些混亂和動蕩稱為民主的代價(jià)，但是這終究會給現(xiàn)實(shí)社會造成極大的傷害。正如學(xué)者俞可平所說的:“民主是個(gè)好東西，不是說民主是無條件的，實(shí)現(xiàn)民主需要具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、文化、政治條件，不顧條件而推行民主，會給國家和人民帶來災(zāi)難性的結(jié)果。” [4] 周平認(rèn)為，過分?jǐn)U張的政治參與一旦超過現(xiàn)有政治體系的吸納能力，就有可能發(fā)展成為政治不穩(wěn)定;某些極端利益要求的參與可能直接威脅著國家政治體系的穩(wěn)定;高頻度的政治參與會對政治體系造成過大壓力，容易造成政治體系的功能無法得到有效發(fā)揮 [5]。在現(xiàn)實(shí)中，一旦一個(gè)國家的NGO總體上均熱衷于利益表達(dá)，積極參與政治，而該國政府的政治參與機(jī)制又不具備相應(yīng)的吸納條件，就很可能出現(xiàn)上述后果。比如在一些東南亞國家，公民社會組織對人民力量的過度動員，對政府頻繁的政治要求，就已經(jīng)對這些國家民主制度的建設(shè)造成了破壞性的影響 [6]。因此，我們可以認(rèn)為，如果沒有相應(yīng)的制度條件，沒有足夠的政治容量，NGO的利益訴求也可能對民主無益，甚至給社會造成混亂和動蕩。

雖然人們對NGO促進(jìn)民主寄予厚望，但我們不得不承認(rèn)，NGO表達(dá)的利益也許并不是真實(shí)的民意，NGO表達(dá)的利益在與各方利益碰撞之后也許仍然不能得到民主的決策結(jié)果，不僅如此，一旦NGO的政治參與超出了現(xiàn)有政治體系的接納能力，整個(gè)社會可能遭到分裂和混亂的傷害，如果這也是民主的代價(jià)，那這種代價(jià)將是巨大的。

二

如上文所述，NGO的確不一定促進(jìn)民主的實(shí)現(xiàn)，但我們也不能因此簡單地判定NGO與民主之間是負(fù)相關(guān)關(guān)系，為了對NGO與民主的關(guān)系有更清晰的認(rèn)識，有必要對各種情形進(jìn)行進(jìn)一步分析，以分清是NGO本身的問題還是其他因素的問題，或者說是各種因素配合的問題。

1.關(guān)于對NGO代表性的質(zhì)疑，NGO表達(dá)的利益不一定是真正的民意，這一點(diǎn)對于民主決策無益。暫且不論NGO偽造民意的可能性，我們認(rèn)為，NGO在此處的缺陷分兩種情況:一是NGO傳遞了根本不存在或者錯(cuò)誤的民意訴求;二是NGO將相對較少人群的民意放大為較多人群的民意進(jìn)行表達(dá)，以期影響公共政策。在東南亞一些國家，公民社會組織起來的力量足以推翻政府，但是這一次次的人民力量運(yùn)動代表的并不一定是整個(gè)社會的意志，更多情況下只是少數(shù)被動員起來的利益群體的利益;[7] 在動員機(jī)制、媒體宣傳等多種因素影響下，NGO放大民意覆蓋面的意圖很容易成功。我們認(rèn)為，利益表達(dá)，即使相對狹隘的利益也有表達(dá)的權(quán)利，但是NGO如果偽造民意來誤導(dǎo)公眾、誤導(dǎo)政府，顯然應(yīng)該對民主決策的失敗承擔(dān)責(zé)任;我們只能說這類組織已經(jīng)淪為爭奪政治利益的工具，而不再是追求公益的NGO。

2.由于利益表達(dá)不一定帶來民主決策，有種傾向就判定NGO是民主的阻礙，意即NGO的利益表達(dá)帶來了多元利益的紛爭，從而造成利益整合的困難，導(dǎo)致最終民主決策無法實(shí)現(xiàn)。在這里，我們認(rèn)為把責(zé)任完全歸結(jié)到NGO身上是不恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)椋裰鳑Q策不僅需要利益表達(dá)，也需要利益整合，將各種相互沖突的利益整合為可管理的公共利益。NGO也許可以很好地履行前者即利益表達(dá)，但卻沒有手段履行后者。利益整合主要是政府的責(zé)任，利益整合不好導(dǎo)致民主決策的失敗應(yīng)該考慮政府在其中的責(zé)任，而不能責(zé)怪NGO之利益表達(dá)。在這點(diǎn)上，與其說是NGO對民主的阻礙，不如說是政府能力的欠缺造成的遺憾。

3.對于NGO過度的政治參與有可能引起的動蕩和混亂，我們認(rèn)為從單方面來講，NGO的政治參與是沒有錯(cuò)的，問題是需要適度參與，而過度或適度都需要一個(gè)參照物，即現(xiàn)有政治系統(tǒng)的承受能力和吸納能力。如果發(fā)生上述動蕩與混亂，只能說是政治系統(tǒng)還不具備接納NGO參與的容量，相關(guān)的制度條件都還不成熟，在這種情況下，僅僅宣稱是NGO的錯(cuò)有失偏頗。解決的方向一是從實(shí)際情況出發(fā)對NGO的政治參與進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)，使之不至于突破現(xiàn)有的政治框架進(jìn)而引起混亂;方向之二是政府順應(yīng)社會發(fā)展的要求，不斷深化改革，為政治參與創(chuàng)造更大的空間。

綜合以上幾種情況，NGO之于民主，之所以不一定帶來真正的民主結(jié)果，其原因除了NGO本身喪失立場，為達(dá)成目的而偽造民意以外，其他原因并不全在NGO本身，更多的要和政府行為結(jié)合起來考察。譬如需要政府有較強(qiáng)的利益整合能力，需要政府對NGO進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，并不斷地改革以增加對政治參與的承載能力。簡而言之，NGO對民主的促進(jìn)作用能否充分發(fā)揮不僅取決于NGO本身是否恰當(dāng)?shù)匦惺沽死姹磉_(dá)功能，還取決于是否有一個(gè)強(qiáng)有力的政府進(jìn)行配合;NGO民主功能的完美實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是NGO和政府良好配合的結(jié)果。

三

NGO作為現(xiàn)代社會民主的一種象征，除了代表一種政府之外的自主管理空間之外，其在政治領(lǐng)域之內(nèi)進(jìn)行政策倡導(dǎo)，也是進(jìn)行利益表達(dá)，促進(jìn)民主決策的重要表現(xiàn)。雖然在實(shí)踐中，NGO對政治民主的促進(jìn)作用存在種種質(zhì)疑，但我們更宜將其理解為實(shí)然狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)民主的種種條件不成熟，尤其是缺乏一個(gè)強(qiáng)有力政府配合的結(jié)果，而不宜簡單地給出NGO阻礙民主的結(jié)論。在一個(gè)適宜NGO生長的社會，有強(qiáng)有力的政府對NGO的利益表達(dá)進(jìn)行引導(dǎo)并從全局進(jìn)行利益整合，NGO對民主的作用才會充分發(fā)揮出來。

參考文獻(xiàn):

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[5]周平.政治學(xué)導(dǎo)論[M].昆明:云南大學(xué)出版社，2007:249.

[6]高奇琦.公民社會與民主鞏固:東亞政治實(shí)踐對西方經(jīng)典理論的檢驗(yàn)[J].晉陽學(xué)刊，2009，(2).[責(zé)任編輯 郭偉]