論城管執法的現狀\\問題及對策研究

摘要:據天涯雜談報道，昆明市綜執局五華分局在整治經營秩序時，與西昌路某電動車店內員工發生爭執，導致3名員工頭部、身上不同程度受傷。“23歲的河北小販崔英杰在城管執法現場，用切烤腸的刀刺死了北京市海淀區城管執法監察大隊副隊長李志強”……[1] 。近年來，上述事件經常在中國許多城市上演，且無論從數量或者強度，都呈現出上升的趨勢。在網上搜索一下“城管打人”或者“暴力抗法”等關鍵詞，就能找到上萬條關于這方面的報道，似乎預示著中國陷入了“暴力執法”和“暴力抗法”的怪圈。

關鍵詞:城管執法;現狀;問題;對策研究

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0119-02

一、城管執法的概述

(一)城管執法的概念

所謂城管執法，主要是指在城市管理領域行使相對集中行政處罰權 [2]。“相對集中行政處罰權”一詞來源《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第16條之規定，即“國務院授權的省，自治區，直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使 [3]。其核心就是將行政處罰權從原行政管理機關所擁有的權力中剝離出來，由特定機關統一行使，以求在行政內部形成行政管理權與行政處罰權的分離與制衡，促進行政效率與公平。”

(二)城管執法的作用

自從城市管理相對集中行政處罰權制度全面推行以來，在中國城市管理方面發揮了突出的作用，其地位也日益顯示出其重要性。具體歸納如下:“(1)能夠有效地解決城市管理領域中多頭執法，重復處罰，執法擾民等問題，進一步提高了行政執法水平;(2)相對集中行政處罰權，是對行政管理權，審批權與監督權，處罰權適當分離的積極探索，能夠為改革現行行政管理模式積累經驗;(3)行政處罰權的相對集中，能夠為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構探索新路子。”[5]

二、城管執法存在的主要問題

(一)城管執法依據在理論上的困惑

1.國家在相對集中行政處罰權以前，通過法律規定已經將某方面的行政處罰的職權配置給相應的行政職能部門或直屬機構，依照行政法治原則，這些相應的行政職能部門，必須履行。而出現了行政綜合執法部門以后，這些被法律賦予行使某些方面的行政處罰權的行政職能機關或直屬機構卻不準行使，而由行政綜合執法主體行使，這就導致了有法可依的行政主體不能依法行政，行政綜合執法主體無法可依的局面。

2.行政主體的職權既是不可分的，又是不可以隨意轉讓的，但是城市管理相對集中行政處罰權則是對傳統行政法學原理中職權不可轉讓的一個挑戰。城管行使其他多個行政機關的處罰權，是把其他若干行政機關的行政處罰權進行集合，交由城管進行行使。那么，城管與其他機關則存在著職權轉讓關系。

(二)違反執法程序現象較普遍

“重實體，輕程序”可以說是中國行政執法部門的一個傳統，在行政執法中，程序違法是執法機關最為常見的一種違法，同時，因為程序的違法性，往往在執法效率上達不到要求，浪費行政成本不說，還會使相對人的利益受到損害，這在城市管理相對集中行政處罰權的行政機關也同樣有所體現。而在現實中，城管執法機關在執法過程中不出示證件、暫扣物品不制作單據、不按規定程序履行告知義務、行政相對人依法享有的知情權，申辯權被剝奪、不按規定舉行聽證會以及執法不公正等違反《行政處罰法》所規定的程序已屢見不鮮。城管執法主體在執法過程中將《行政處罰法》束之高閣，必然會產生執法不公，濫用自由裁量權，勢必損害到了相對人的合法權益，那么，就更別談城管執法的效率問題了。 “程序，效率，法治三者是相統一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實現有效率的法治。”[6]

(三)執法隊伍素質及技巧方面的現狀

1.執法隊伍素質的現狀。城管執法的重要地位和作用對執法者的素質提出了很高的要求，它要求執法者不僅具有完備的法律知識和法律意識，豐富的社會經驗以及系統的知識結構。只有如此，才能保證依法治市的順利開展。正因為如此，國辦發[2000]63號文件明確指出:“為了進一步推行行政管理體制的改革，試點城市集中行使行政處罰權的行政機關應當作為本級政府的一個行政機關，不得作為政府一個部門內設機構或下設機構。集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。

2.城管執法技巧的現狀。城市管理是一項復雜的過程，既要使城市整治有序，又要使城市群眾生活方便，需要城管對此進行統籌兼顧。相關法律規定城管只有罰款、暫扣物品等簡單的手段，使城管執法隊員可供執法的手段過于簡單，但城管執法又為了依法辦事，往往對違法行為采取“運動戰”“大兵壓鎮”的方式進行，如此機械地適用法律，往往無法形成長效地得管理機制。在當今法律不完備的情況下，城管執法大隊更應該靈活地采取執法措施。正如“法律不是僵死的教條，法律是有靈魂的，法律的靈魂是法律的目的，原則，精神。”[7] 另外，為了增加執法的威懾力，各地執法局往往采取只罰款不糾正的方式，如此，只能短暫地解決城市問題，沒有從源頭上予以防治，猶如“拔草不拔根，春風吹又生”，是一種治標不治本的辦法，且群眾對此意見較大。

三、關于完善城管相對集中處罰權的建議

(一)明確城管法律授權以此消除理論困惑

完善相對集中行政處罰權，必須先在法律上下工夫。但到目前為止，不僅全國人民代表大會及其常委會都沒有關于城管相對集中行政處罰權的一個比較細致的規定，而且各地也基本上沒有出臺相應的地方性法規，對這制度的調整規則多是政策性文件，比如國務院法制辦發布的有關復函。全國人大關于城管相對集中行政處罰權的專門法律或者法律解釋應當重點針對城管相對集中行政處罰權涉及到的不同層面的法律法規，并對其效力問題作出明確規定。只有明確了城管相對集中行政處罰機關的法律依據，消除了法律依據在理論上的困惑，那么，相對集中行政處罰權的改革才能得到進一步的推廣。

(二)限制城管的職責和防止權力的任意擴張

“所有權力都必須通過法律賦予，否則行政機關不得享有和行使任何權力，與此同時，任何權力都必須通過法來制約和控制。”[8]因此，有必要建立健全監督機制，通過法律使每一位城管執法人員的工作任務和目標確定下來。做到任務到崗，責任到人。同時實行城管執法公開制度，使社會公眾參與到城管執法的監督當中，正所謂“陽光是最好的消毒劑”，城管執法公開可以增加執法過程的透明度，一方面有利于相對人產生一種眼見為實的信任感，另一方面使相對人了解整個運作過程后，有利于事后權利遭到侵害時能及時地采取措施維護自己的權利。

(三)改善執法隊伍素質以及提高提法技巧

1.民以吏為師，身不正而令不從。城管執法隊員是城市的管理者，體現著城市文明形象，因此必須嚴格隊伍建設，加強執法隊伍的思想政治和作風建設，教育和引導執法人員牢固樹立責任意識，奉獻意識，法制意識，服務意識，保證執法隊伍適應不斷變化的新情況，適應多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明執法。

2.執法隊員的執法技巧、態度直接影響到城管在人民群眾心中的地位和形象，作為城管執法機關是一個與人民群眾的日常生產與生活都有著密切相關的部門，其執法態度與技巧起著不可忽視的作用。城管執法技巧是指城管人員在不同的場合，針對不同的執法對象，有效地進行執法活動的能力體現，是城管執法實踐經驗的總結。那么城管執法隊員在具體執法過程中應當做到如下:一是言談舉止文明。城管執法隊員與被執法對象的第一接觸是語言接觸，當然也包括肢體語言了。其語言技巧在整個執法過程中起至關重要的作用。俗話說:一句話惹人笑，一句話惹人惱。因此，城管執法隊員在口頭表述中一定要文明規范，肢體語言表達要謙和穩健。在執法活動中切忌以“喂”、“老頭子”等不文明用語相稱，切忌講話時用手指向當事人，這樣容易引起沖突，同時也影響城管本身的形象。二是心平氣和對待他人。“只有尊重了他人，他人才會尊重你”，城管執法隊員切莫以為與當事人是管理與被管理的關系，從而居高臨下，指手畫腳，那么很容易引起反感。只有對自己的位置進行準確地定位，才能以平常心參與到執法過程當中，才能得到群眾的肯定與認可。三是公平公正辦案。一次不公正的執法對社會所產生的影響力遠遠超過十次公正執法對社會所帶來的影響力。因此在執法過程中，一定要嚴格依法辦事，對違法行為敢于糾正并且一視同仁，做到重過重罰，輕過輕罰，罰過相當。切忌搞人情關系，導致處罰嚴重失公，不利于城管進一步開展工作。四是處罰與教育相結合。《行政處罰法》第5條規定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民，法人和其他組織自覺守法。這就要求城管執法隊員始終堅持“教育為主，處罰為輔”的原則，對當事人進行宣傳教育，使當事人認識到自身行為的違法性，令其心服口服。

如此，自然會營造和諧的景象，有效地解決了政府與社會公眾，執法者與相對人之間的矛盾，城管執法自然會得到了公眾輿論的支持，那么，才能樹立起執法權威。正如美國廢奴運動領袖菲力普斯所說的“若沒有公眾輿論的支持，法律是絲毫沒有力量的”。

參考文獻:

[1]欣新.媒體眼中的城管貓鼠大戰[N].中國改革報，2006-10-20(4).

[2]秦甫.城市管理行政執法手冊[K].北京:中國建筑工業出版社，2004:31.

[3]黃賢宏.相對集中行政處罰權效能建設的治本之策[EB/OL].好論文網，www.haopaper.com，2006-12.

[4]王志剛.相對集中行政處罰權手冊[K].北京:中國大地出版社，2003:3.

[5]黃賢宏.行政法與行政程序[J].江漢論壇，1999，(7):19.

[6]姜明安.行政執法的功能與作用[J].湖南社會科學，2004，(1).

[7]張水海.行政處罰實務指導[M].北京:中國法制出版社，2007:4.[責任編輯 陳鳳雪]