新時期生態(tài)環(huán)境治理的政策創(chuàng)新

摘要:環(huán)境政策是政府在保護環(huán)境方面所采取的一切對策和行動。合理利用市場機制，完善綜合環(huán)境政策，是當(dāng)前世界各國生態(tài)環(huán)境治理的新趨勢。中國生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理政策，提升政策效能，必須在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，實現(xiàn)對政治、經(jīng)濟、文化、社會等資源的整合，建立健全國家環(huán)境管理與社會環(huán)境管理的良性互動機制，以確保可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，為構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義小康社會提供良好的生態(tài)環(huán)境保障。

關(guān)鍵詞:生態(tài)環(huán)境;治理政策;創(chuàng)新

中圖分類號:F124.5文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0176-02

中國正處于建設(shè)“兩型社會”，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會與社會主義和諧社會的歷史轉(zhuǎn)型新時期。在當(dāng)前經(jīng)濟迅速發(fā)展、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進的過程中，經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變緩慢，重化工業(yè)仍是工業(yè)化的主導(dǎo)形式，各種盲目發(fā)展和低水平發(fā)展的現(xiàn)象泛濫，資源消耗的集中度仍然很高，資源和環(huán)境面臨的壓力依然很大。在“十五”期間，中國各項經(jīng)濟指標都超額完成，但是，環(huán)保指標卻沒有完成;“十一五”前四年，中國經(jīng)濟克服了地震等自然災(zāi)害和國際金融危機等不利因素，仍然取得了令人鼓舞的成就。在生態(tài)環(huán)境保護方面，盡管累計單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降了14.98%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降了9.66%和13.14%。可是，生態(tài)環(huán)境狀況整體變化不大，局部地區(qū)仍在不斷惡化，突發(fā)性環(huán)境事件進入高發(fā)常發(fā)態(tài)勢[1]。 “中國正承受扭曲發(fā)展觀帶來的惡果”，環(huán)境問題成為“已到眼前的危機”。創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理政策，強化生態(tài)建設(shè)與環(huán)境管理工作，迅速扭轉(zhuǎn)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢，確保環(huán)境質(zhì)量不斷提高，為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件，是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會與和諧社會的現(xiàn)實要求。

一、現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境治理政策的主要缺陷

1.側(cè)重于具體事務(wù)與專項目標，缺乏全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國環(huán)境政策起步于計劃經(jīng)濟時代，逐步形成于改革開放的過程中。在以“經(jīng)濟建設(shè)”為中心的思想指導(dǎo)下，制定環(huán)境政策的目的在于解決經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)生的具體環(huán)境問題。環(huán)境政策的重點一直是制定專項環(huán)境管制措施以實現(xiàn)一些具體的環(huán)境管理目標，而較少地關(guān)注如何將生態(tài)環(huán)境綜合治理納入到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略之中以全面預(yù)防和解決環(huán)境問題。因此，生態(tài)環(huán)境政策重污染破壞的事后治理、末端治理，缺乏從全過程上對環(huán)境資源的使用進行有效規(guī)范控制的制度措施;規(guī)制性政策多，經(jīng)濟、技術(shù)政策偏少;實用的政策不夠，政策間缺乏協(xié)調(diào)。

2.配套措施不全，實際操作性不強。環(huán)境政策是組織環(huán)境管理活動，指導(dǎo)社會環(huán)境行為的行動指南。近年來，中國借鑒國際通行做法，加強政策創(chuàng)新，制定了一些環(huán)境治理的新政策，如環(huán)境影響評價政策、生態(tài)補償政策、綠色保險與綠色信貸政策等。為了照顧各地不同的具體情況，適當(dāng)保持政策的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性，不少環(huán)境政策，國家只是作了原則性的規(guī)定，而將執(zhí)行時的具體要求留待實踐后再行詳細制定，致使許多政策不能得到有效的貫徹實施。

3.公眾參與面小，政策的社會基礎(chǔ)薄弱。環(huán)境管理牽涉面廣，工作復(fù)雜，需要社會各方面的支持與配合。但是，中國環(huán)境政策在制定和實施中，公眾參與面較小。政府一直沿用“命令—控制”的方式進行生態(tài)環(huán)境治理方式，通過將環(huán)境管理目標責(zé)任化，行政強制化，并過分地依靠行政處罰來保障管理績效，對個人及企業(yè)參與協(xié)助環(huán)境管理不夠重視 [2]。企業(yè)、個人、非營利性社會組織等參與環(huán)境管理的范圍、程度、效果等還處于起步階段，生態(tài)環(huán)境管理的社會基礎(chǔ)薄弱，直接影響到政策實施的實際效果。

二、生態(tài)環(huán)境治理政策創(chuàng)新是新時期加強生態(tài)環(huán)境管理工作的現(xiàn)實要求

1.發(fā)揮市場作用，實行綜合治理是當(dāng)前國際環(huán)境政策的新特點。廣泛利用市場機制的調(diào)節(jié)作用，制定綜合環(huán)境政策，是當(dāng)前環(huán)境管理績效好的國家的共同點。在環(huán)境管理機制較為完善的國家，都允許污染許可證和資源配額的交易，征收污染稅、原料稅、產(chǎn)品稅、資源稅、排污費、使用費、補償費等，提供財政補貼、優(yōu)惠貸款和環(huán)境基金，實行押金—退款制度，建立環(huán)境資源損害賠償責(zé)任等。利用市場機制解決環(huán)境問題是一種低成本的有效途徑，采用經(jīng)濟手段對個人和企業(yè)有激勵作用，可以較好地鼓勵公眾協(xié)助、參與環(huán)境管理。以美國為例，在經(jīng)過農(nóng)業(yè)大開發(fā)、獨立戰(zhàn)爭、南北戰(zhàn)爭和工業(yè)化建設(shè)后，美國也出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境問題。但是，通過一系列行之有效的生態(tài)環(huán)境管理政策和措施，環(huán)境治理效果顯著，恢復(fù)良好。其中最為突出的是“泡泡政策”，即污染權(quán)交易制度。由國家或地區(qū)對污染總量實行控制，逐步下降。然后將污染排放額度分解交易給企業(yè)。企業(yè)有權(quán)對獲得的污染排放額度進行交易。這樣，政府控制總量，企業(yè)如果新成立、擴產(chǎn)等，需要增加排污的，必須到具有排污額度的企業(yè)購買。通過市場調(diào)節(jié)，達到控制污染排放的目的。這一政策的實施效果很好，使美國空氣污染物總量得到了較好的控制，并已在水污染物等方面推廣。

2.創(chuàng)新環(huán)境政策，轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式是新發(fā)展階段的現(xiàn)實要求。面對生態(tài)環(huán)境面臨的巨大壓力，環(huán)境管理改革卻遠遠滯后，管理績效低下，環(huán)境污染沒有得到有效控制，生態(tài)破壞仍在繼續(xù)，有的地方還愈演愈烈。在經(jīng)濟、社會發(fā)展的新形勢下，經(jīng)濟體制變革正在引導(dǎo)著社會利益關(guān)系的調(diào)整和重組。經(jīng)濟高速增長對資源、環(huán)境的嚴重挑戰(zhàn)還剛開始，環(huán)境管理面臨的形勢可能會更加嚴峻。

三、新形勢下生態(tài)環(huán)境治理政策的創(chuàng)新

1.充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，促進政府環(huán)境治理措施的落實。借鑒美國成功的排污權(quán)交易機制和中國甘肅省張掖市水權(quán)交易的探索，合理引入市場機制，通過對現(xiàn)有環(huán)境資源的交易機制進行改革，建立健全生態(tài)環(huán)境資源權(quán)益交易的市場機制 [3]。首先，根據(jù)市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，在對所有生態(tài)環(huán)境資源(包括環(huán)境容量，以排污量來體現(xiàn))進行綜合評估的基礎(chǔ)上，將符合市場交易特征的生態(tài)環(huán)境資源的全部或部分權(quán)益確定為可以進入市場交易的品種。其次，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)規(guī)律合理確定供應(yīng)總量的限度，科學(xué)合理地確定交易品種的基準價格。最后，通過市場獨特的價格形成機制，使環(huán)境資源的景觀價值、生態(tài)價值和存在價值內(nèi)化為環(huán)境資源的交易價格，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的外部經(jīng)濟性。這樣，可以充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，促進生態(tài)環(huán)境管理政策與措施的落實。

2.改革環(huán)境財稅政策，確保環(huán)境投入。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項公益事業(yè)，投入需求多，社會效益大，直接的經(jīng)濟效益卻不是很明顯。近年來，中國加大了生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的投入，對于加強環(huán)境管理、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境起到了十分重要的作用。但是，目前生態(tài)環(huán)境投入的主要來源是中央，地方環(huán)境投入十分有限。由于資金預(yù)算安排的確定性不強，資金渠道與管理使用分離，導(dǎo)致資金投入方向混向，資金使用效益不高。為了保證生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的資金持續(xù)投入，充分發(fā)揮資金的使用效益，有必要改革環(huán)境財稅政策。一是借鑒國際上成功的環(huán)境經(jīng)濟政策，建立起中國的環(huán)境稅收政策，并將環(huán)境稅收定為地方稅種，保證地方環(huán)境投入的資金來源。二是完善中央財政的財政補償、轉(zhuǎn)移支付等具體政策，保證中央財政的持續(xù)投入。三是加強財政預(yù)算管理，增加預(yù)算的法定性，保證資金落實并且不受干預(yù)和影響。

3.建立和完善綠色GDP核算制度，促進地方經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。加強對自然資源損耗的監(jiān)測，統(tǒng)計社會生產(chǎn)過程中的自然資源損耗以及由于廢物排放和自然資源使用造成的生態(tài)破壞與環(huán)境污染損失，在此基礎(chǔ)上，對其價值量進行核算;并對預(yù)防和減少環(huán)境污染和恢復(fù)環(huán)境而發(fā)生的各種費用、為環(huán)保而設(shè)立環(huán)境管理機構(gòu)發(fā)生的各項費用、降低和改善環(huán)境污染的研究開發(fā)及利于環(huán)保的設(shè)施支出等，也進行核算;同時，對推動社會進步和造成社會無序和發(fā)展倒退的“支出”進行區(qū)別統(tǒng)計。根據(jù)這些核算和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，計算出社會發(fā)展的環(huán)保支出，建立起綠色GDP核算體系。從而，實現(xiàn)將地方經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的生態(tài)環(huán)境成本納入到GDP的核算中，切實衡量社會經(jīng)濟發(fā)展的真實狀態(tài)，促進地方切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

4.建立綠色經(jīng)濟政策，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟的發(fā)展。建立和推行企業(yè)產(chǎn)品環(huán)境成本核算辦法，將產(chǎn)品使用過期后的環(huán)保處理費用納入到產(chǎn)品定價之中，杜絕發(fā)生類似于廉價白色泡沫塑料泛濫而處理成本實際很高的現(xiàn)象。建立起綠色保險、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟制度，促進綠色貿(mào)易，引導(dǎo)企業(yè)積極承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。建立促進清潔生產(chǎn)的激勵機制，大力推進清潔生產(chǎn)，將清潔生產(chǎn)作為企業(yè)減污增效、政府環(huán)境質(zhì)量管理的重點工作，對實施清潔生產(chǎn)的試點企業(yè)、重點污染源防治項目以及對資源綜合利用率高、污染物少的技術(shù)工藝的推廣應(yīng)用給予優(yōu)先資金扶持，對重點污染排放企業(yè)強制實行清潔生產(chǎn)審核，充分調(diào)動企業(yè)實施清潔生產(chǎn)的自覺性和積極性。加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)(包括環(huán)保服務(wù)業(yè))的發(fā)展。

5.促進環(huán)境中介組織發(fā)展，支持和鼓勵公眾參與環(huán)境管理。公眾是環(huán)境質(zhì)量的最終感受者，環(huán)境保護直接關(guān)系到廣大公眾的切身利益，公眾有權(quán)力也有義務(wù)參與環(huán)境管理。大力支持和鼓勵公眾廣泛參與環(huán)境管理，有助于各項環(huán)境管理政策措施得到切實執(zhí)行并發(fā)揮出最大效能。環(huán)境中介組織是公眾參與環(huán)境管理的主要渠道和重要形式。需要制定鼓勵政策，引導(dǎo)環(huán)境中介組織健康發(fā)展，拓寬環(huán)境中介組織在生態(tài)環(huán)境立法、環(huán)境影響評價、環(huán)境糾紛處理、生態(tài)環(huán)境知識宣傳等方面發(fā)揮作用的渠道，將部分政府做不好、做不了的事情轉(zhuǎn)交給各類環(huán)保組織，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，確保政府能夠真正將主要精力用于環(huán)境生態(tài)監(jiān)管。發(fā)達國家就經(jīng)常用“公眾評估”的辦法來核算綠色GDP，也就是由相關(guān)的專業(yè)部門和較獨立的咨詢機構(gòu)在較大范圍內(nèi)進行公眾咨詢，調(diào)查公眾對生態(tài)影響的評估，然后總結(jié)公眾的評估意見，并作為綠色GDP的補充，起到了很好的效果。因此，充分發(fā)揮環(huán)境中介組織在環(huán)境管理中的作用，可以實現(xiàn)政府與民間社團組織的良性互動，提高環(huán)境管理政策的效能。

參考文獻:

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