加快農村義務教育發展的財政政策思考

摘要:隨著改革開放的進一步深化，中國的義務教育財政政策進行了重大調整，從而使農村義務教育取得了較好的成就，并積累了一定的經驗，但仍存在學校間差距仍然較大、代課人員難以清退、義務教育債務化解難度較大等問題。應實行統籌城鄉發展的義務教育財政體制，采取照顧代課人員的考錄及補償政策，中央財政建立激勵機制對地方化解債務給予適當支持，促進義務教育的均衡發展。

關鍵詞:農村;義務教育;財政政策;對策

中圖分類號:G641文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0290-03

進入新世紀以來，中國的義務教育財政政策發生了重大變化，大幅調整了支持義務教育經費投入政策，出臺了一系列有力措施，尤其是努力加大對農村義務教育的經費扶持力度，使義務教育發展走上了快速健康發展的快車道。這次改革及其影響是深遠的，但實施過程中也遇到了不少新問題，需要從理論上進行總結和分析，不斷改進和完善，以促進農村義務教育事業取得更大的進步。

一、現行義務教育財政體制的基本特點

(一)由社會辦教育轉變為政府辦教育

西方國家的公共產品理論認為，公共產品是具有非競爭性、非排他性、不可分割性的產品，而且外部正效應很強，義務教育就屬于這一類。因此，從公共產品角度來說，政府應該負責提供義務教育這種公共產品，而受教育者無須為此負擔經費。基于這一認識，政府發展義務教育的指導思想由社會辦教育轉變為政府辦教育，把義務教育作為公共產品來提供。

從公平角度講，義務教育是每個人都擁有的平等接受基礎教育的基本權利。但1986年中國頒布《義務教育法》之后的二十年間并沒有實現真正意義上的義務教育，適齡少年兒童入學仍然要交納學費。1986年頒布的義務教育法曾規定，國家對接受義務教育的學生免收學費，但由于政府投入不足，小學生、初中生仍需繳納一定的雜費。直到2006年，新修訂的義務教育法將不收學費雜費作為一條重要原則予以確立，同時確立國家建立義務教育經費保障機制(以下簡稱“新機制”)保證義務教育制度實施。2006年春季開學，新機制從西部地區率先實行。2007年這項改革全國推開，農村義務教育階段的學雜費全部免除。2008年改革普及到城市，全國才實現真正的義務教育。

(二)財政經費投入數量及政府級次大為提高

1978年全國預算內教育支出僅為75億元，到2008年中央和地方各級政府預算內教育撥款為9 685.56億元，比2007年的7 654.91億元增長26.53%。其中，中央財政教育支出1 603.71億元，按同口徑比較，比上年增長49.00%，高于中央財政經常性收入約17.50%的增長幅度 [1] 。農村稅費改革之前，中國農村義務教育經費主要由農民承擔。農村義務教育經費保障新機制建立后，農民的負擔大大減輕，農村社會穩定局面得到鞏固。近幾年來，財政教育投入增長較快，2003年農村義務教育投入總額1 365億元，2007年達到了2 992億元，年均增長21.7%。同期，全國教育經費總投入年均增長率為18.3%。2003年農村義務教育財政性經費投入總額1 143億元，2007年增長到2 839億元，年均增長25.5% [2] 。實施農村稅費改革后，取消了兩項教育經費(即農村教育費附加和農民捐集資)，造成農村義務教育經費存在很大缺口。為此，國務院頒布《關于教育與發展的決定》，形成了“國務院領導下，由地方政府負責分級管理，以縣為主”的管理體制，政府投資主體從原來的鄉提升到了縣，并加大了中央財政對農村義務教育的扶持力度。

(三)通過法律和政策規定使教育經費保障制度化

1993年《中國教育改革與發展綱要》明確“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長”的“三個增長”原則，并寫入1995年頒布的《教育法》。

2001年國務院確定對農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制。2003年國務院進一步明確保障農村義務教育投入是各級政府的責任，中央、省和地市要加大轉移支付力度，縣級政府要將農村義務教育經費全額納入財政預算。2005年國務院印發《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，決定實施農村義務教育經費保障機制改革，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。2006年新修訂了《義務教育法》，明確了義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制，并將省級統籌寫入法律，為實現教育公平提供了經費上的制度保障。

(四)建立和完善義務教育經費轉移支付制度

通過專項轉移支付使經費投入向困難地區傾斜，幫助貧困地區提高教育服務水平。2005年教育部頒發《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，明確要求有效遏制城鄉之間、地區之間和學校之間教育差距擴大的勢頭，積極改善農村學校和城鎮薄弱學校的辦學條件，推進縣(市、區)域內義務教育均衡發展。中央財政的義務教育轉移支付資金向中西部地區傾斜，各省又向尚未實現普九的縣份傾斜，各縣市區又主要向農村薄弱學校傾斜，極大地改善了薄弱學校的辦學條件，為提高農村地區義務教育水平奠定了良好基礎。

二、當前農村義務教育財政體制存在的主要問題及理論分析

在國家現行財政體制改革下，義務教育雖然發生較大的轉變，但是現實情況中仍然存在不少問題。

(一)學校間差距仍然較大，離均衡發展目標還有很大距離

義務教育是培養人才的基礎層次，只有為每一個受教育者提供相對均等的教育機會和條件，并采取科學有效的方法實現其受教育機會的相對均衡，才能實現社會公平，促進和諧社會的構建。但目前學校間辦學條件差距仍然很大，城鄉之間、東中西部地區之間、重點學校與普通學校之間存在明顯差距，“擇校現象”就是有力說明。許多農村學校教學設施非常簡陋，師資不足，而不少城市學校憑借教學資源的優勢收取越來越高的“贊助費”、“擇校費”。農村小孩涌入城區就學的數量劇增，跨城區擇校現象禁而不止，這不僅增加了城區學校及優質學校的壓力，增加了農村孩子的教育成本，也影響教學效率的提高、素質教育的實施，不符合教育公平。從根本上說，學校間差距的存在有著自然、歷史、制度等方面的原因。從自然條件來看，中國國土面積較大，東西跨度大，東、中、西部發展條件相差很大，特別是山區與平原地區交通及經濟發展水平差距甚遠，當東部地區提出普及高中階段教育的時候，西部邊遠山區小學辦學條件還比較落后;從歷史發展看，城市發展快，農村發展較慢，城鄉差別到目前還難以改變，而且城市人口密度大，辦學成本相對較低;從制度上看，以前中國采取城鄉分治，優先發展城市，農村經濟發展水平遠遠落后于城市，沒有足夠的資金投入到教育事業上，而城市優質學校則可以通過收取“贊助費”、“擇校費”，辦興趣班等取得額外收入，兩者的距離越拉越大。

(二)代課人員難以清退

教師是政府提供教育公共產品的中介，從全國來看，教師總量是能夠滿足需要的，但其分布結構還不夠合理，導致代課人員長期存在。代課人員是沒有事業編制的臨時教師，通常稱為代課教師，廣泛分布在西部地區和偏遠農村，為義務教育發展承擔著繁重的教學任務，為農村教育的發展作出了很大貢獻。目前，全國仍有20多萬代課老師，從政策制度上來說，他們身份是不合法的，而且他們的工資待遇十分微薄，長年累月的堅守在教育崗位上，為國家培養出了一批又一批的合格人才。據報道，西部地區代課教師約占教師總數的20%，但是代課教師基本沒有接受過系統培訓，教學水平十分有限，長期任教不利于教學質量和國民素質的提高。當前，一方面，上級政府教育行政主管部門按照教育部的要求不得繼續聘請代課教師和逐步清退已有代課教師;另一方面，縣市級政府及學校又不得不繼續增加聘請代課教師。因此，清退代課教師絕非易事，而且在今后相對較長的一段時間里代課教師仍然存在。代課教師現象是教育發展失衡的產物，歸根結底是地區經濟發展不平衡的問題。從代課教師的分布來看，大多在不發達地區，特別是西部的交通不便、經濟極其落后、教育科技文化極不發達的邊遠山區和少數民族地區。這些地區由于生活條件極為困苦，根本無法吸引人才、留住人才，“外地不愿來，本地往外跑”，造成了教師資源缺乏，學校無法正常辦學。為了解決當地的教育問題，有關部門就只能臨時聘請一些稍有文化的當地人員來暫時教課，代課教師就這樣應運而生了。只要這些地區沒有解決好經濟發展問題，那么這些地區的教育就還離不開代課教師，如果清退，就等于這些地區的教育等于零了，所以他們還將會在相當長的時間存在著。另外，代課教師不屬事業編制，沒有財政保障，同時他們也未享受“三險”待遇(即醫療保險、養老保險、失業保險)，一旦被清退，立刻失去經濟來源，稍有處理不當，均會引發系列問題。因此，如何妥善解決這一群體的去留問題已不僅僅是教師隊伍的質量問題，而且事關社會穩定，事關政府形象，事關教育發展大計。

(三)義務教育債務化解難度不小

20世紀90年代提出要在20世紀末普及九年制義務教育后，教育部制定了涵蓋校舍到生均經費等多方面的“普九”驗收標準和進度表，逐縣檢查驗收。在經費投入不足和達標壓力之下，學校和基層政府不得不舉債搞建設，形成了龐大的債務，即通稱的“普九”債務。經清理核實，全國農村義務教育債務總規模約1 100億元，拖欠對象主要是農村承建商、教職工和學生家長，農村學生家長和教師等個人債務約為473億元，農村承建商債務約為495億元，農村信用合作社等金融機構債務約為132億元 [3] 。債務形式主要是施工隊墊款、銀行貸款以及向教師和社會借款等。目前，全國農村義務教育階段已經全部免除學雜費，2009年農村義務教育階段公用經費補助標準也將有大幅提高。但是，全面免除學雜費后，學校完全喪失資金來源，一些債主討債強烈，“堵學校”、“封大門”的事件時有發生，甚至采取極端措施，嚴重影響到正常的教學秩序。因此，如何有效解決“普九”債務迫在眉睫。雖然義務教育債務化解在一些經濟發達的地方并不十分突出，從全國來看也不算樂觀。首先，由于義務教育屬于公共產品，因此農村“普九”債務是政府債務的一部分，應由財政解決，但在許多地方特別是中西部地區，縣鄉級財政不少是吃飯財政乃至赤字財政，維持正常運轉較為困難。據業內人士分析，目前縣、鄉兩級的財政收入約占中國財政總收入的20%，而財政供養人口卻占全國總數的70%，單靠縣、鄉兩級財政很難化解“普九”債務。其次，一些地方仍存監控不嚴現象，學校間存在相互攀比，置現實不顧，在資金來源未落實的情況下學校建設盲目上規模和檔次，造成舊債未清又舉新債。再次，義務教育債務化解尚無統一做法，均由各地為政，因此，在諸如責任主體、清理核實、資金籌措等方面問題不少。

三、完善義務教育財政體制的對策建議

為切實解決義務教育現實問題，加快義務教育的發展，應當進一步改革和完善義務教育的財政體制。

(一) 推進學校均衡發展的財政政策

首先，要實行統籌城鄉發展的義務教育財政體制。城市和農村實行一體化的管理體制是一些發達國家義務教育的共同特征，城鄉一體化有利于教育資源均衡配置，從而促進教育事業整體發展。當前要加大城市反哺農村的力度，改變以往財政撥款向示范性學校即重點學校傾斜的做法。其次，統一制定義務教育階段學校基本教學條件的規定，作為政府合理配置教育資源的依據，以確保每一所學校都能按照這一規定擁有大致均衡的物質條件。同時，還要落實農民工子女進城接受平等義務教育的財政政策，對實施義務教育的民辦學校應同樣提供免費課本及寄宿生生活補助，扶持其達到基本教學條件，提高教育水平。再次，實施引導和鼓勵教師到農村地區任教的財政政策。應對農村地區、邊遠地區、貧困地區初中及小學教師給予專門津貼，建立城鎮中小學教師到鄉村任教服務期制度，適當提高鄉村學校中、高級教師職務崗位比例，安排專項資金解決農村教師住房問題。

(二)解決代課人員的財政政策

應現實看到代課教師曾經發揮的不可替代的作用，適當降低轉正考試難度，對曾經被評為優秀教師、業績突出的代課人員應安排免費考前培訓，適當采取加分或降低錄取分數;對適合在非教學崗位工作的代課教師可轉錄為非教學人員;對辭退的代課人員應給予合理的經濟補償，并由財政出資給工作十年以上或年滿50周歲的代課人員辦理養老保險。對于教師編制空編和聘用代課教師并存、代課教師反彈現象應認真分析原因，對于暫時清退不了的或者需要短時聘用的代課教師，應制定有效政策督促地方政府提高代課教師薪酬待遇，用幾年時間逐步使代課人員報酬達到當地退休人員退休金的平均水平。

(三)創新機制化解義務教育債務

義務教育化債問題是深化農村綜合改革，破解三農難題的核心內容之一，目的是理順政府與農村債權人的分配關系，是解決對農民的歷史欠賬問題，是保持經濟社會平穩較快發展的需要。由于“普九”債務規模較大，沉淀時間長，完全依靠地方解決是有一定困難的。中央財政應建立激勵機制，大力創新體制機制，在財力上對地方給予適當支持，共同解決這個歷史遺留問題。清理化解農村義務教育“普九”債務要在嚴格制止新債的基礎上，按照誰舉債誰負責、先清理后化解、先試點后推開、先化解后獎勵、激勵與約束相結合的原則，逐步化解，還應加緊清理及化解其他教育債務，鞏固義務教育新政的成果。除此之外，要堅持分類分批解決，采取以獎代補的方式，明確獎勵政策，讓地方政府心中有數，積極多渠道籌措資金償還債務，卸下沉重的包袱，輕裝前進。對財政困難的縣份，中央及省級財政應加大轉移支付力度，幫助這些地區化解債務，縮小與發達地區的教育發展距離，為建立健全農村義務教育經費保障機制、促進農村義務教育健康發展創造良好的環境，盡快實現地區間義務教育事業的均衡發展。

參考文獻:

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[8]胡平平，等.農村義務教育投入保障機制及管理體制問題研究[M].北京:科學出版社，2007.

Finance Policy Reflections on Speeding Up the Development of Country Compulsory Education

LI Hai-ning，GU Bing-wei

(Guangxi University of Finance and Economics，Nanning 530003，China)

Abstract: with the reform and open policy further deepening，the finance policy of our compulsory education has made a great adjustment，consequently we get a better achievement and reserved some experiences.But even so there are some troubles we are facing，such as the gap is still wide among the schools’s developing ;Dismissing probation teachers is not so easy; it is very difficut to resolve the debt of compulsory education，and so on.Then we should take fiscal system of compulsory education to balance urban and rural development，and adopt policies to care for ，or compensate probation teachers in tests and records.The central finance should set up incentive mechanism to support resolving the local debts and to promote the compulsory education to balance development.

Key words: country;compulsory education;fiscal policy;counter measure[責任編輯 魏杰]