以國際經(jīng)驗(yàn)為鑒,積極改進(jìn)中國機(jī)場收費(fèi)模式

摘要:機(jī)場收費(fèi)是一個(gè)涉及到多方利益的復(fù)雜問題，也是目前中國政府正在積極探索的一個(gè)難題。為此，通過對具有代表性的國內(nèi)外機(jī)場收費(fèi)模型的比較及相關(guān)視角的分析，進(jìn)而提出中國機(jī)場收費(fèi)的幾點(diǎn)改進(jìn)性建議，即建立以系統(tǒng)性收費(fèi)為主、價(jià)格上限為輔的收費(fèi)模式，確立以服務(wù)為導(dǎo)向的定價(jià)體系，大力發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)。

關(guān)鍵詞:機(jī)場;航空;收費(fèi)模式

中圖分類號:F12文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0189-03

機(jī)場收費(fèi)主要是指機(jī)場通過對航空公司和旅客等提供服務(wù)而收取的費(fèi)用 。由于中國機(jī)場大多正逐漸轉(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營，國家財(cái)政不再予以補(bǔ)貼，因而機(jī)場收費(fèi)的多少關(guān)系到機(jī)場的經(jīng)濟(jì)收益及生存、發(fā)展的可能。但機(jī)場收益的高低又直接或間接影響到航空公司和旅客的利益，甚至涉及到相關(guān)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，因而機(jī)場收費(fèi)成為社會各方關(guān)注的焦點(diǎn)，科學(xué)合理地構(gòu)建中國機(jī)場收費(fèi)模式就成為中國機(jī)場改革、發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

一、中外機(jī)場幾種代表性的收費(fèi)模式及特點(diǎn)

機(jī)場收費(fèi)是一普遍存在的世界性問題。多年來，眾多國家從自己的實(shí)際出發(fā)，紛紛探索合理、科學(xué)的機(jī)場收費(fèi)方式，其中已有一些國家取得了積極的進(jìn)展，形成了不同的收費(fèi)模式。

(一)瑞典的機(jī)場收費(fèi)模式

在瑞典，國家民航局負(fù)責(zé)對機(jī)場的收費(fèi)進(jìn)行管理。政府根據(jù)國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)通貨膨脹率來制定機(jī)場收費(fèi)的價(jià)格上限。如果有必要，民航局可以提高機(jī)場運(yùn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但上漲幅度不得超過1993年以來瑞典國內(nèi)凈價(jià)格指數(shù)的80%。具體說，瑞典民航局制定收費(fèi)原則，每個(gè)機(jī)場自己制定具體的收費(fèi)方法。另外，瑞典民航局對其所管轄的機(jī)場實(shí)行交叉補(bǔ)貼政策，即某個(gè)機(jī)場的虧損可由其管轄的其他機(jī)場的盈余來彌補(bǔ)。

(二)英國的機(jī)場收費(fèi)模式

英國的機(jī)場改革是以1986年的《機(jī)場法》為依據(jù)。主要內(nèi)容是對年收入超過100萬英鎊的大機(jī)場實(shí)行價(jià)格上限管制政策。其價(jià)格上限是由英國民航局(CAA)在參考競爭委員會的評估(一個(gè)五年的評估)后而設(shè)定，但競爭委員會要對做出的價(jià)格上限進(jìn)行質(zhì)詢并向CAA提出建議，CAA在考慮相關(guān)建議的前提下又進(jìn)行自己的評估，并且會在做出最后決定之前公布方案草案并征求意見。英國機(jī)場收費(fèi)價(jià)格上限每五年修訂一次。對于其他沒有被指定為價(jià)格管制的機(jī)場，如果CAA認(rèn)為他們?yōu)E用了市場勢力，就要對他們進(jìn)行管制。

(三)澳大利亞的機(jī)場收費(fèi)模式

2002年澳大利亞對聯(lián)邦政府所有經(jīng)營的機(jī)場進(jìn)行私有化改革，澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(ACCC)主要對機(jī)場的航空性業(yè)務(wù)進(jìn)行管制。2002年7月，澳大利亞機(jī)場收費(fèi)的價(jià)格監(jiān)測機(jī)制取代了價(jià)格上限管制方式。ACCC的新職能是對機(jī)場的價(jià)格、成本、利潤以及航空性收費(fèi)和與航空性收費(fèi)相關(guān)的費(fèi)用的檢測。總的來說，澳大利亞機(jī)場擁有自主定價(jià)的權(quán)力，政府不參與定價(jià)，也沒有設(shè)定價(jià)格上限，機(jī)場可以與航空公司在合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，使航空業(yè)的發(fā)展更具有靈活性，有利于提高航空公司和機(jī)場的收入，但是如果政府發(fā)現(xiàn)機(jī)場濫用市場勢力而損害了消費(fèi)者的利益，政府有權(quán)力對任何機(jī)場的定價(jià)進(jìn)行審查并重新對其實(shí)行價(jià)格控制。

(四)中國的機(jī)場收費(fèi)模式

從20世紀(jì)80年代航空公司與機(jī)場分設(shè)至今，中國民航總局多次對機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。中國機(jī)場總的收費(fèi)政策是政府作為機(jī)場價(jià)格制定的主體，制定機(jī)場的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2007年12月28日，民航總局和國家發(fā)展和改革委員會共同下發(fā)了民航發(fā)[2007]159號紅頭文件，文件中規(guī)定各機(jī)場公司從2008年3月1日起實(shí)施《民用機(jī)場收費(fèi)改革實(shí)施方案》(以下簡稱《實(shí)施方案》)。《實(shí)施方案》中根據(jù)業(yè)務(wù)量將機(jī)場劃分為三類:一類一級機(jī)場、一類二級機(jī)場，二類機(jī)場，三類機(jī)場。機(jī)場收費(fèi)項(xiàng)目也分為三類:航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)、非航空性業(yè)務(wù)重要收費(fèi)、非航空性業(yè)務(wù)其他收費(fèi)，并分別對三類收費(fèi)項(xiàng)目的具體收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)的基準(zhǔn)價(jià)及浮動(dòng)幅度作了詳細(xì)說明。另外，《實(shí)施方案》對外國及港澳航空公司的航班收費(fèi)作了比較大的調(diào)整，并承諾從2008—2012年的五年內(nèi)分兩次實(shí)行內(nèi)地航空公司國際及港澳航班收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與外國及港澳航空公司航班收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并軌。

從上述分析可以看出，國外的機(jī)場收費(fèi)制度設(shè)計(jì)中大多以機(jī)場為主制定收費(fèi)價(jià)格，政府的作用雖各有不同，但基本上以指導(dǎo)和監(jiān)控為主，有的還引入了社會監(jiān)督機(jī)制，較好地反映了各方的利益訴求。而中國雖幾經(jīng)改革，但政府在機(jī)場收費(fèi)的確定過程中仍保持強(qiáng)大的主導(dǎo)作用。

二、中外機(jī)場收費(fèi)模式的相關(guān)視角分析

(一)政府介入力度

瑞典機(jī)場的收費(fèi)由瑞典民航總局負(fù)責(zé)，但政府只制定一個(gè)系統(tǒng)的收費(fèi)原則，具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則由各機(jī)場來制定。英國是最早對大多數(shù)機(jī)場實(shí)施私有化并同時(shí)進(jìn)行價(jià)格管制的國家。在英國，并不是所有的機(jī)場都被管制，政府是有選擇性地對大機(jī)場進(jìn)行管制和監(jiān)控。相對于瑞典機(jī)場來說，英國政府對機(jī)場的管理要寬松一些。澳大利亞對機(jī)場的管制是一個(gè)逐步放寬的過程。在最初改革的五年，實(shí)行直接價(jià)格管制，之后便被價(jià)格監(jiān)控體制所取代。

國外機(jī)場收費(fèi)模式的變化實(shí)質(zhì)上反映出機(jī)場收費(fèi)制度不斷適應(yīng)市場發(fā)展、變化的要求。中國機(jī)場收費(fèi)模式雖有所調(diào)整，但政府剛性的、不輕易改變的決策特點(diǎn)將會在機(jī)場收費(fèi)模式中長期存在，這與市場經(jīng)濟(jì)的要求還有相當(dāng)大的距離，尚不能充分協(xié)調(diào)機(jī)場、航空公司、旅客等多方的利益關(guān)系。

(二)機(jī)場的收入構(gòu)成

機(jī)場的收入是指機(jī)場在提供服務(wù)及出讓資產(chǎn)使用權(quán)等日常活動(dòng)中所形成的經(jīng)濟(jì)利益總流入，包括航空性業(yè)務(wù)收入與非航空性業(yè)務(wù)收入。據(jù)有關(guān)調(diào)查，國外機(jī)場的盈利主要依靠機(jī)場的非航空性收入。英國機(jī)場受政府規(guī)定在通貨膨脹率低于4%的時(shí)候不許提高起降費(fèi)，因此機(jī)場不得不大力發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)，英國機(jī)場集團(tuán)公司(BAA)的非航空性收入達(dá)到總收入的65%左右。目前，國際上先進(jìn)機(jī)場的平均非航空性收入占收入的比重能夠達(dá)到60%以上，非航空性業(yè)務(wù)的收益率水平能夠達(dá)到20%～50%;而中國機(jī)場平均非航空性收入占總收入的比重為30%～40%，即使經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量較好的機(jī)場類上市公司非航空業(yè)務(wù)比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際先進(jìn)機(jī)場的水平。中國機(jī)場還處于依靠航空性業(yè)務(wù)帶來的外延式增長階段，機(jī)場的非航空性業(yè)務(wù)收入亟待提升。

中國機(jī)場收入構(gòu)成的現(xiàn)狀表明，機(jī)場圍繞主營業(yè)務(wù)大力拓展非航空性服務(wù)的范圍和深度既是機(jī)場發(fā)展的必然要求，也是更好地滿足旅客多方需要的客觀要求。但是，如果收費(fèi)模式不能適應(yīng)機(jī)場經(jīng)營發(fā)展的變化，那么中國機(jī)場的收入總量及其構(gòu)成狀況仍難于達(dá)到國際先進(jìn)水平，機(jī)場的可持續(xù)發(fā)展就會缺乏可靠的制度保障。

(三)機(jī)場收費(fèi)制度的社會差異問題

機(jī)場收費(fèi)問題是涉及到多方利益的復(fù)雜問題，為保證機(jī)場收費(fèi)的公平性、科學(xué)性和透明性，設(shè)立價(jià)格監(jiān)督機(jī)構(gòu)是非常必要的。英國是通過競爭委員會來評估和監(jiān)督CAA制定的機(jī)場價(jià)格上限。澳大利亞的價(jià)格管制機(jī)構(gòu)是競爭和消費(fèi)者委員會(ACCC)，主要是對機(jī)場的價(jià)格、成本、利潤以及航空性收費(fèi)以及與航空性收費(fèi)相關(guān)的費(fèi)用進(jìn)行監(jiān)控。中國目前還沒有相關(guān)的機(jī)構(gòu)對機(jī)場的成本、價(jià)格等進(jìn)行評估和監(jiān)督。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求和行政管理體制的改革方向，中國設(shè)立機(jī)場價(jià)格制定以及約束機(jī)制的必要性日顯突出，可以通過采取公眾聽證會和政府監(jiān)督的形式，對民航總局制定的機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估和監(jiān)管，確保中國機(jī)場價(jià)格制定的公正合理性以及各方利益分配的公平性，以促進(jìn)機(jī)場的持續(xù)、健康發(fā)展。

三、對中國機(jī)場收費(fèi)模式改進(jìn)、完善的設(shè)想

(一)建立以系統(tǒng)性收費(fèi)為主，以價(jià)格上限為輔的收費(fèi)模式

鑒于中國機(jī)場企業(yè)化經(jīng)營的時(shí)間不長，經(jīng)驗(yàn)不多，加之機(jī)場收費(fèi)問題比較復(fù)雜，因此就要努力調(diào)動(dòng)機(jī)場的積極性，給予機(jī)場一定的收費(fèi)自主權(quán)，同時(shí)要保證政府對機(jī)場收費(fèi)的指導(dǎo)、監(jiān)督甚至干預(yù)作用的發(fā)揮，故中國在較長時(shí)間內(nèi)機(jī)場的航空性收費(fèi)模式應(yīng)構(gòu)建為以系統(tǒng)性的收費(fèi)為主，以價(jià)格上限限制為輔的收費(fèi)模式。所謂系統(tǒng)性收費(fèi)是指民航總局在制定機(jī)場的收費(fèi)原則時(shí)對機(jī)場進(jìn)行一個(gè)通盤的考慮，即考慮到機(jī)場與機(jī)場，機(jī)場與航空公司，機(jī)場與政府，機(jī)場與旅客等之間的影響，在此基礎(chǔ)上制定出機(jī)場的收費(fèi)原則(包括對浮動(dòng)幅度的規(guī)定)，然后每個(gè)機(jī)場在此收費(fèi)原則的指導(dǎo)下制定各自具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過民航總局的審核和價(jià)格制定監(jiān)督機(jī)制的評估后反饋給機(jī)場。另外，也要考慮到對小機(jī)場或虧損機(jī)場的補(bǔ)貼政策等。2008年3月1日執(zhí)行的《實(shí)施方案》中雖然提高了二三線小機(jī)場的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但由于小機(jī)場在與航空公司的博弈中處于劣勢地位，因此小機(jī)場為了吸引航空公司往往在與航空公司簽訂協(xié)議時(shí)給予航空公司各種形式的收費(fèi)減免或航班補(bǔ)貼，從而抵消了在《實(shí)施方案》中所增加的收費(fèi)傾斜照顧。價(jià)格上限是指機(jī)場達(dá)到最大浮動(dòng)幅度的收費(fèi)價(jià)格。浮動(dòng)幅度一般根據(jù)全國或者機(jī)場所在省市區(qū)的通貨膨脹率或CPI指數(shù)來制定。 價(jià)格上限原則是國外大多數(shù)機(jī)場所采用的一條比較成功的做法，尤其英國在這方面已經(jīng)有17年成功的經(jīng)驗(yàn)。價(jià)格上限原則一方面為政府提供了監(jiān)管機(jī)場的有效途徑，另一方面賦予了機(jī)場更加靈活的收費(fèi)體系，可使機(jī)場獲得更好的發(fā)展。

(二)確立以服務(wù)為導(dǎo)向的定價(jià)體系

機(jī)場的定位不同，機(jī)場的定價(jià)方法也不同。澳大利亞機(jī)場私有化以后定價(jià)方法是在效率成本和適當(dāng)?shù)幕貓?bào)率基礎(chǔ)上對機(jī)場的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行定價(jià)，從商業(yè)的角度刺激旅客人數(shù)和非航空性業(yè)務(wù)收入的增加。美國機(jī)場定位為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，所以美國的航空性收費(fèi)以回收成本為限，并規(guī)定盈利只能用于改善機(jī)場的設(shè)施和服務(wù)水平。中國機(jī)場屬于事業(yè)化單位企業(yè)化經(jīng)營，但定價(jià)是依據(jù)社會平均成本來確定，這樣不能體現(xiàn)出同等級機(jī)場服務(wù)水平的差異和機(jī)場管理當(dāng)局為提高機(jī)場服務(wù)質(zhì)量所付出的努力，同時(shí)也不符合“服務(wù)成本—服務(wù)效用—服務(wù)價(jià)格”的定價(jià)機(jī)制和客戶效用導(dǎo)向原則，并且制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所依據(jù)的社會平均成本的合理性、科學(xué)性也往往難以保證。因而建議機(jī)場結(jié)合客戶的反饋意見將服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)、服務(wù)效用指標(biāo)等與服務(wù)相關(guān)的主要指標(biāo)納入到價(jià)格形成體系中，在價(jià)格的形成中體現(xiàn)出機(jī)場服務(wù)質(zhì)量的差異，有利于引導(dǎo)機(jī)場管理當(dāng)局形成服務(wù)利潤鏈的概念，不僅可以提高機(jī)場的服務(wù)質(zhì)量，還可以為機(jī)場創(chuàng)造新的利潤空間。

(三)大力發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)

從全球主要機(jī)場的發(fā)展趨勢看，非航空性收入已經(jīng)達(dá)到甚至超越航空性收入，成為機(jī)場最重要的盈利來源。中國機(jī)場的非航空性業(yè)務(wù)雖起步較晚，但隨著整體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，非航空性收入發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｒ允锥紮C(jī)場為例，通過餐飲、零售和廣告的特許經(jīng)營，截至2007年6月底，機(jī)場非航空性業(yè)務(wù)凈收入增加26%。從國內(nèi)來看，首都機(jī)場和上海機(jī)場的非航空性業(yè)務(wù)發(fā)展顯然是走在前列的，但同國外相比，仍然有很大的差距。首都機(jī)場單位旅客非航空性收入僅為法蘭克福機(jī)場的1/10，巴黎機(jī)場的1/5，香港機(jī)場的1/4。為改變中國機(jī)場非航空性收入落后的狀況，必須以改革的方式促進(jìn)機(jī)場收費(fèi)制度的改進(jìn)。《實(shí)施方案》將機(jī)場收費(fèi)項(xiàng)目分為航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)和非航空性業(yè)務(wù)重要收費(fèi)以及非航空性業(yè)務(wù)其他收費(fèi)，其中前兩類收費(fèi)由政府設(shè)立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)價(jià)，一般不作上浮，下浮幅度由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)根據(jù)其提供設(shè)施和服務(wù)水平的差異程度與用戶協(xié)商確定，第三類收費(fèi)原則上以市場調(diào)節(jié)價(jià)為主。國外非航空性收費(fèi)一般實(shí)行市場定價(jià)。商業(yè)化的運(yùn)作使得國外機(jī)場的零售業(yè)市場非常繁榮，英國希斯羅機(jī)場擁有長達(dá)4公里的購物街，阿姆斯特丹的史基普(Schipol)機(jī)場的購物中心“See Buy Fly”吸引的不僅是旅客，還有許多阿姆斯特丹居民驅(qū)車前來購物。這些都為機(jī)場的利潤實(shí)現(xiàn)作出了重大的貢獻(xiàn)。據(jù)國家民航總局政策研究處介紹，2006年全球機(jī)場零售市場總值達(dá)240億美元，而中國總的市場規(guī)模只在30億左右，這也意味著中國機(jī)場零售業(yè)潛力十分巨大。所以，無論是政府還是機(jī)場都應(yīng)該認(rèn)識到發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)的重要性，積極探索非航空性業(yè)務(wù)的發(fā)展模式，從而改變中國機(jī)場的收入結(jié)構(gòu)和盈利模式。

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[責(zé)任編輯 吳迪]