以國際經(jīng)驗為鑒,積極改進(jìn)中國機場收費模式

摘要:機場收費是一個涉及到多方利益的復(fù)雜問題，也是目前中國政府正在積極探索的一個難題。為此，通過對具有代表性的國內(nèi)外機場收費模型的比較及相關(guān)視角的分析，進(jìn)而提出中國機場收費的幾點改進(jìn)性建議，即建立以系統(tǒng)性收費為主、價格上限為輔的收費模式，確立以服務(wù)為導(dǎo)向的定價體系，大力發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)。

關(guān)鍵詞:機場;航空;收費模式

中圖分類號:F12文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0189-03

機場收費主要是指機場通過對航空公司和旅客等提供服務(wù)而收取的費用 。由于中國機場大多正逐漸轉(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營，國家財政不再予以補貼，因而機場收費的多少關(guān)系到機場的經(jīng)濟收益及生存、發(fā)展的可能。但機場收益的高低又直接或間接影響到航空公司和旅客的利益，甚至涉及到相關(guān)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，因而機場收費成為社會各方關(guān)注的焦點，科學(xué)合理地構(gòu)建中國機場收費模式就成為中國機場改革、發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

一、中外機場幾種代表性的收費模式及特點

機場收費是一普遍存在的世界性問題。多年來，眾多國家從自己的實際出發(fā)，紛紛探索合理、科學(xué)的機場收費方式，其中已有一些國家取得了積極的進(jìn)展，形成了不同的收費模式。

(一)瑞典的機場收費模式

在瑞典，國家民航局負(fù)責(zé)對機場的收費進(jìn)行管理。政府根據(jù)國內(nèi)的經(jīng)濟通貨膨脹率來制定機場收費的價格上限。如果有必要，民航局可以提高機場運行收費標(biāo)準(zhǔn)，但上漲幅度不得超過1993年以來瑞典國內(nèi)凈價格指數(shù)的80%。具體說，瑞典民航局制定收費原則，每個機場自己制定具體的收費方法。另外，瑞典民航局對其所管轄的機場實行交叉補貼政策，即某個機場的虧損可由其管轄的其他機場的盈余來彌補。

(二)英國的機場收費模式

英國的機場改革是以1986年的《機場法》為依據(jù)。主要內(nèi)容是對年收入超過100萬英鎊的大機場實行價格上限管制政策。其價格上限是由英國民航局(CAA)在參考競爭委員會的評估(一個五年的評估)后而設(shè)定，但競爭委員會要對做出的價格上限進(jìn)行質(zhì)詢并向CAA提出建議，CAA在考慮相關(guān)建議的前提下又進(jìn)行自己的評估，并且會在做出最后決定之前公布方案草案并征求意見。英國機場收費價格上限每五年修訂一次。對于其他沒有被指定為價格管制的機場，如果CAA認(rèn)為他們?yōu)E用了市場勢力，就要對他們進(jìn)行管制。

(三)澳大利亞的機場收費模式

2002年澳大利亞對聯(lián)邦政府所有經(jīng)營的機場進(jìn)行私有化改革，澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)主要對機場的航空性業(yè)務(wù)進(jìn)行管制。2002年7月，澳大利亞機場收費的價格監(jiān)測機制取代了價格上限管制方式。ACCC的新職能是對機場的價格、成本、利潤以及航空性收費和與航空性收費相關(guān)的費用的檢測。總的來說，澳大利亞機場擁有自主定價的權(quán)力，政府不參與定價，也沒有設(shè)定價格上限，機場可以與航空公司在合作的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，使航空業(yè)的發(fā)展更具有靈活性，有利于提高航空公司和機場的收入，但是如果政府發(fā)現(xiàn)機場濫用市場勢力而損害了消費者的利益，政府有權(quán)力對任何機場的定價進(jìn)行審查并重新對其實行價格控制。

(四)中國的機場收費模式

從20世紀(jì)80年代航空公司與機場分設(shè)至今，中國民航總局多次對機場收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。中國機場總的收費政策是政府作為機場價格制定的主體，制定機場的具體收費標(biāo)準(zhǔn)。2007年12月28日，民航總局和國家發(fā)展和改革委員會共同下發(fā)了民航發(fā)[2007]159號紅頭文件，文件中規(guī)定各機場公司從2008年3月1日起實施《民用機場收費改革實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。《實施方案》中根據(jù)業(yè)務(wù)量將機場劃分為三類:一類一級機場、一類二級機場，二類機場，三類機場。機場收費項目也分為三類:航空性業(yè)務(wù)收費、非航空性業(yè)務(wù)重要收費、非航空性業(yè)務(wù)其他收費，并分別對三類收費項目的具體收費項目和收費的基準(zhǔn)價及浮動幅度作了詳細(xì)說明。另外，《實施方案》對外國及港澳航空公司的航班收費作了比較大的調(diào)整，并承諾從2008—2012年的五年內(nèi)分兩次實行內(nèi)地航空公司國際及港澳航班收費標(biāo)準(zhǔn)與外國及港澳航空公司航班收費標(biāo)準(zhǔn)并軌。

從上述分析可以看出，國外的機場收費制度設(shè)計中大多以機場為主制定收費價格，政府的作用雖各有不同，但基本上以指導(dǎo)和監(jiān)控為主，有的還引入了社會監(jiān)督機制，較好地反映了各方的利益訴求。而中國雖幾經(jīng)改革，但政府在機場收費的確定過程中仍保持強大的主導(dǎo)作用。

二、中外機場收費模式的相關(guān)視角分析

(一)政府介入力度

瑞典機場的收費由瑞典民航總局負(fù)責(zé)，但政府只制定一個系統(tǒng)的收費原則，具體的收費標(biāo)準(zhǔn)則由各機場來制定。英國是最早對大多數(shù)機場實施私有化并同時進(jìn)行價格管制的國家。在英國，并不是所有的機場都被管制，政府是有選擇性地對大機場進(jìn)行管制和監(jiān)控。相對于瑞典機場來說，英國政府對機場的管理要寬松一些。澳大利亞對機場的管制是一個逐步放寬的過程。在最初改革的五年，實行直接價格管制，之后便被價格監(jiān)控體制所取代。

國外機場收費模式的變化實質(zhì)上反映出機場收費制度不斷適應(yīng)市場發(fā)展、變化的要求。中國機場收費模式雖有所調(diào)整，但政府剛性的、不輕易改變的決策特點將會在機場收費模式中長期存在，這與市場經(jīng)濟的要求還有相當(dāng)大的距離，尚不能充分協(xié)調(diào)機場、航空公司、旅客等多方的利益關(guān)系。

(二)機場的收入構(gòu)成

機場的收入是指機場在提供服務(wù)及出讓資產(chǎn)使用權(quán)等日常活動中所形成的經(jīng)濟利益總流入，包括航空性業(yè)務(wù)收入與非航空性業(yè)務(wù)收入。據(jù)有關(guān)調(diào)查，國外機場的盈利主要依靠機場的非航空性收入。英國機場受政府規(guī)定在通貨膨脹率低于4%的時候不許提高起降費，因此機場不得不大力發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)，英國機場集團(tuán)公司(BAA)的非航空性收入達(dá)到總收入的65%左右。目前，國際上先進(jìn)機場的平均非航空性收入占收入的比重能夠達(dá)到60%以上，非航空性業(yè)務(wù)的收益率水平能夠達(dá)到20%～50%;而中國機場平均非航空性收入占總收入的比重為30%～40%，即使經(jīng)營狀況和資產(chǎn)質(zhì)量較好的機場類上市公司非航空業(yè)務(wù)比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際先進(jìn)機場的水平。中國機場還處于依靠航空性業(yè)務(wù)帶來的外延式增長階段，機場的非航空性業(yè)務(wù)收入亟待提升。

中國機場收入構(gòu)成的現(xiàn)狀表明，機場圍繞主營業(yè)務(wù)大力拓展非航空性服務(wù)的范圍和深度既是機場發(fā)展的必然要求，也是更好地滿足旅客多方需要的客觀要求。但是，如果收費模式不能適應(yīng)機場經(jīng)營發(fā)展的變化，那么中國機場的收入總量及其構(gòu)成狀況仍難于達(dá)到國際先進(jìn)水平，機場的可持續(xù)發(fā)展就會缺乏可靠的制度保障。

(三)機場收費制度的社會差異問題

機場收費問題是涉及到多方利益的復(fù)雜問題，為保證機場收費的公平性、科學(xué)性和透明性，設(shè)立價格監(jiān)督機構(gòu)是非常必要的。英國是通過競爭委員會來評估和監(jiān)督CAA制定的機場價格上限。澳大利亞的價格管制機構(gòu)是競爭和消費者委員會(ACCC)，主要是對機場的價格、成本、利潤以及航空性收費以及與航空性收費相關(guān)的費用進(jìn)行監(jiān)控。中國目前還沒有相關(guān)的機構(gòu)對機場的成本、價格等進(jìn)行評估和監(jiān)督。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求和行政管理體制的改革方向，中國設(shè)立機場價格制定以及約束機制的必要性日顯突出，可以通過采取公眾聽證會和政府監(jiān)督的形式，對民航總局制定的機場收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估和監(jiān)管，確保中國機場價格制定的公正合理性以及各方利益分配的公平性，以促進(jìn)機場的持續(xù)、健康發(fā)展。

三、對中國機場收費模式改進(jìn)、完善的設(shè)想

(一)建立以系統(tǒng)性收費為主，以價格上限為輔的收費模式

鑒于中國機場企業(yè)化經(jīng)營的時間不長，經(jīng)驗不多，加之機場收費問題比較復(fù)雜，因此就要努力調(diào)動機場的積極性，給予機場一定的收費自主權(quán)，同時要保證政府對機場收費的指導(dǎo)、監(jiān)督甚至干預(yù)作用的發(fā)揮，故中國在較長時間內(nèi)機場的航空性收費模式應(yīng)構(gòu)建為以系統(tǒng)性的收費為主，以價格上限限制為輔的收費模式。所謂系統(tǒng)性收費是指民航總局在制定機場的收費原則時對機場進(jìn)行一個通盤的考慮，即考慮到機場與機場，機場與航空公司，機場與政府，機場與旅客等之間的影響，在此基礎(chǔ)上制定出機場的收費原則(包括對浮動幅度的規(guī)定)，然后每個機場在此收費原則的指導(dǎo)下制定各自具體的收費標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過民航總局的審核和價格制定監(jiān)督機制的評估后反饋給機場。另外，也要考慮到對小機場或虧損機場的補貼政策等。2008年3月1日執(zhí)行的《實施方案》中雖然提高了二三線小機場的收費標(biāo)準(zhǔn)，但由于小機場在與航空公司的博弈中處于劣勢地位，因此小機場為了吸引航空公司往往在與航空公司簽訂協(xié)議時給予航空公司各種形式的收費減免或航班補貼，從而抵消了在《實施方案》中所增加的收費傾斜照顧。價格上限是指機場達(dá)到最大浮動幅度的收費價格。浮動幅度一般根據(jù)全國或者機場所在省市區(qū)的通貨膨脹率或CPI指數(shù)來制定。 價格上限原則是國外大多數(shù)機場所采用的一條比較成功的做法，尤其英國在這方面已經(jīng)有17年成功的經(jīng)驗。價格上限原則一方面為政府提供了監(jiān)管機場的有效途徑，另一方面賦予了機場更加靈活的收費體系，可使機場獲得更好的發(fā)展。

(二)確立以服務(wù)為導(dǎo)向的定價體系

機場的定位不同，機場的定價方法也不同。澳大利亞機場私有化以后定價方法是在效率成本和適當(dāng)?shù)幕貓舐驶A(chǔ)上對機場的收費項目進(jìn)行定價，從商業(yè)的角度刺激旅客人數(shù)和非航空性業(yè)務(wù)收入的增加。美國機場定位為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，所以美國的航空性收費以回收成本為限，并規(guī)定盈利只能用于改善機場的設(shè)施和服務(wù)水平。中國機場屬于事業(yè)化單位企業(yè)化經(jīng)營，但定價是依據(jù)社會平均成本來確定，這樣不能體現(xiàn)出同等級機場服務(wù)水平的差異和機場管理當(dāng)局為提高機場服務(wù)質(zhì)量所付出的努力，同時也不符合“服務(wù)成本—服務(wù)效用—服務(wù)價格”的定價機制和客戶效用導(dǎo)向原則，并且制定收費標(biāo)準(zhǔn)時所依據(jù)的社會平均成本的合理性、科學(xué)性也往往難以保證。因而建議機場結(jié)合客戶的反饋意見將服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)、服務(wù)效用指標(biāo)等與服務(wù)相關(guān)的主要指標(biāo)納入到價格形成體系中，在價格的形成中體現(xiàn)出機場服務(wù)質(zhì)量的差異，有利于引導(dǎo)機場管理當(dāng)局形成服務(wù)利潤鏈的概念，不僅可以提高機場的服務(wù)質(zhì)量，還可以為機場創(chuàng)造新的利潤空間。

(三)大力發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)

從全球主要機場的發(fā)展趨勢看，非航空性收入已經(jīng)達(dá)到甚至超越航空性收入，成為機場最重要的盈利來源。中國機場的非航空性業(yè)務(wù)雖起步較晚，但隨著整體經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，非航空性收入發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｒ允锥紮C場為例，通過餐飲、零售和廣告的特許經(jīng)營，截至2007年6月底，機場非航空性業(yè)務(wù)凈收入增加26%。從國內(nèi)來看，首都機場和上海機場的非航空性業(yè)務(wù)發(fā)展顯然是走在前列的，但同國外相比，仍然有很大的差距。首都機場單位旅客非航空性收入僅為法蘭克福機場的1/10，巴黎機場的1/5，香港機場的1/4。為改變中國機場非航空性收入落后的狀況，必須以改革的方式促進(jìn)機場收費制度的改進(jìn)。《實施方案》將機場收費項目分為航空性業(yè)務(wù)收費和非航空性業(yè)務(wù)重要收費以及非航空性業(yè)務(wù)其他收費，其中前兩類收費由政府設(shè)立收費標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)價，一般不作上浮，下浮幅度由機場管理機構(gòu)根據(jù)其提供設(shè)施和服務(wù)水平的差異程度與用戶協(xié)商確定，第三類收費原則上以市場調(diào)節(jié)價為主。國外非航空性收費一般實行市場定價。商業(yè)化的運作使得國外機場的零售業(yè)市場非常繁榮，英國希斯羅機場擁有長達(dá)4公里的購物街，阿姆斯特丹的史基普(Schipol)機場的購物中心“See Buy Fly”吸引的不僅是旅客，還有許多阿姆斯特丹居民驅(qū)車前來購物。這些都為機場的利潤實現(xiàn)作出了重大的貢獻(xiàn)。據(jù)國家民航總局政策研究處介紹，2006年全球機場零售市場總值達(dá)240億美元，而中國總的市場規(guī)模只在30億左右，這也意味著中國機場零售業(yè)潛力十分巨大。所以，無論是政府還是機場都應(yīng)該認(rèn)識到發(fā)展非航空性業(yè)務(wù)的重要性，積極探索非航空性業(yè)務(wù)的發(fā)展模式，從而改變中國機場的收入結(jié)構(gòu)和盈利模式。

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[責(zé)任編輯 吳迪]