基礎教育城鄉發展不均衡的成因探討

摘要:基礎教育對國家的長遠發展和整個民族素質的提高都具有重大的意義和深遠的影響。然而，中國的基礎教育在城鄉間的發展極其不均衡。原因究竟何在，通過梳理發現，主要存在于以下三個方面:城鄉兩元結構的存在及其再生產，“應試教育”下的“精英取向”對基礎教育的誤導，基礎教育投入不足以及中央與地方政府權責不對稱。

關鍵詞:基礎教育;城鄉;發展不均衡;成因

中圖分類號:G52文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0282-02

教育、尤其是基礎教育的重要性，于任何國家任何民族而言都是不證自明的。宏觀上，它擔負著提升整個民族文化素養的重任:即一個國家的基礎教育越普及越發達，其國民的整體素質就越高，社會發展的基礎就越深厚，經濟水平和綜合國力的提升也就越指日可待。微觀上，它奠定著每一個個體成長的基石。基礎教育階段的大約7～14歲，是一個人人生觀、世界觀、價值觀以及人格、性情等形成的重要時期，而依據當代人格心理學的研究表明，這些內在的價值觀念、思想操行等一旦定型，則幾乎終生不變。因此，可見基礎教育在塑造一個完備之個人、進而塑造一個卓越之民族的過程中所承擔的重要責任。然而，中國基礎教育的發展在城鄉間是極其不均衡的，究其原因，主要存在于以下方面:

一、城鄉兩元結構的存在及其再生產

自改革開放以來，中國教育政策的主要特點是效率優先，城市優先，非均衡發展，并提倡教育為城鄉各自經濟服務。1980年5月初，中央書記處兩次討論教育工作方面問題時也表達了這一思想:“在一定時期內，要下決心承認不平衡，條件好的地區要把教育搞好，落后地區就不能要求很高。大城市和小城市不同;城市和農村不同;沿海地區和內地不同;先進地區和落后地區不同。要把重點抓好。教育經費的投資和師資要集中，把先進地區先搞上去。平均要求，什么都搞不上去。今后增加的錢究竟加在哪里，很值得研究。我的意見是，哪個地區基礎好，出人才快，就加到哪個地區。” [1] 在這一政策思想的指導下，國家將基礎教育的資源，資金、師資、榮譽等，大部分都傾斜性地投向了城市，使城市的基礎教育短時期內不管在數量上還是在質量上都取得了長足的發展。而農村的基礎教育，由于先天的落后再加之國家政策層面的歧視性對待，其發展舉步維艱，長期停滯;橫向上是與城市基礎教育突飛猛進的差距越來越大，縱向上卻是與前一時段相比也鮮有大觀改善的尷尬。如此一來，久而久之，城市教育與農村教育之間的非均衡狀態就會越來越擴張、越來越明顯，城市與農村之間的差距也會越來越大。

同時，該時期還有一個基本的指導思想，即教育為本地經濟服務:對于廣大的農村學生來說，政府特別鼓勵他們參與當地的農業發展和農村建設，很少或幾乎不鼓勵農村學生向城市流動，而城市的優越性又決定了城市學生不愿去農村。這一政策雖然能夠較好地與當地經濟結合起來，促進教育與經濟的良性循環，但同時也產生了一個嚴重的后果:形成了城市、農村兩個封閉的循環圈;由于城市總是代表著先進文化和生產力，城市的教育總是優越于農村，因此這實質上又是兩個不等質的循環圈:農村劣勢循環圈和城市優勢循環圈。就像一個幾何的角度一樣，城市是那條N°斜向上的射線，農村是那條0°直向右的水平線，二者之間的差距會越來越大，越來越不可彌合。如此，原本就存在的城鄉教育與經濟社會總體狀況之間差距的進一步擴大，又再生了城鄉二元社會結構。“城市的學校像歐洲，農村的學校像非洲”，這句話形象地指出了城鄉教育的差距。中國是一個60%的人口為農業人口的農業大國，但農村教育資源不足、師資力量不強、教育質量不高卻是一個令人無可回避的現實，入學率低、留級率高、輟學率高、學習年限低等也成為農村基礎教育中的普遍現象，因而農村學生接受高等教育的可能性就相對更小，參與現代城市文明的競爭力也更為薄弱。

二、“應試教育”下的“精英取向”對基礎教育的誤導

1977年恢復的高考制度在助推中國經濟高速發展的同時，也將中國的教育全盤化地納入了“應試”的軌道;而基礎教育作為受教育生涯的起始階段，更是追求“精英化”的培養模式和發展取向。望子成龍、金榜題名是中國家長一貫的期盼，為了讓子女在應試中能掌握更大的主動性、取得更好的成績而設法讓他們接受到更優質的教育、特別是家長可決定性更強的基礎教育也就無可厚非了。所以，目前中國的大部分地區、特別是經濟相對發達的地區，基礎教育呈現出一種“農村轉戰城市”的現象，即農村家長將子女送往城市接受基礎教育，或者是直接到城市讀小學、然后升入初中，或者是讀完小學之后再到城市讀初中，因為好的小學和初中基本上都在城市而非農村。家長個體的理性選擇卻導致了整個教育體制的非理性發展，城市的基礎教育為了適應或者說迎合家長的這種需求，首先會爭取更多的財政撥款增加基礎設施硬件設備以容納不斷膨脹的生源，導致農村基礎教育所能分配到的財政資金的減少;其次會將農村學校的優秀教師吸引、吸收進城市，使農村本來就不富足的師資力量、特別是優秀師資更加匱乏，使其處于一種被架空的狀態。這樣一來，缺少了基金沒有了師資，農村的基礎教育就很難取得大的發展大的突破，長期處于停滯不前的狀態，甚至會日漸走向蕭條與衰敗。

雖然這是一種民眾自發的、自下而上的社會性選擇，與政府自上而下的政策性強制有本質的區別。但是，政府在教育財政分配上的城市化傾斜、對城市私立學校開辦的支持許可、對農村優秀師資流向城市的視若無睹，卻是在更大的程度上助推了基礎教育階段的學生“農村轉戰城市”的趨向;或者說，在城市與農村基礎教育的質量越來越朝向“優”與“劣”兩個極端發展的大背景下，農村學生要想接受到稍為優質的基礎教育，就必須轉戰城市，因為農村只提供非常劣勢非常薄弱的基礎教育。一定程度上，城鄉基礎教育的質量越來越“啞鈴化”的發展動向，也是對教育公平的一種踐踏，是對農村應受教育者的一種非公正對待。

三、基礎教育投入不足以及中央與地方政府權責不對稱

總體上看，中國對基礎教育經費的投入是嚴重不足的。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中明確規定，國家的財政性教育支出占GDP的比重在20世紀末要達到4%;然而到了2008年，這一比重也才達到3.48%。而在這為數不多的教育投入中，內部分配結構還存在巨大的不平衡性，1997年中國高等、中等、初等三級教育的財政投入比例為32.41∶37.15∶20.32，初等教育經費比例明顯偏低[2]。同時，中國財政性教育經費的支出，還存在著中央與地方權責不對稱的矛盾。全國教育支出與財政支出的比例每年約在15%和16.3%之間，而中央的這一比例在最高的2009年也只達到了4.51%，2010年的預算支出也只有4.63%。“分級辦學分級負責支出”的方式，中央采取轉移支付項目配比方式補助，結果必然是:掌握近60%支出的中央財政，沒有責任也沒有具體的項目支撐，其中用于教育的最高年份也只有不到17%，也就是說，40%的地方財政要承擔83%的教育經費 [3]。

正是由于中央政府在教育投入上總量的不足、分配的不合理，才使得地方對教育、特別是基礎教育的財政性支出顯得尤為重要。而城市和農村先天經濟條件的差異，決定了二者在教育經費投入補給能力方面的差距，也決定了它們在基礎教育的發展方面可利用的各項資源之間的差距。農村由于本身經濟條件的限制，可用作教育投入的經費遠遠少于城市，因而在硬件、師資等各項教育資源上也就失去了與城市同步發展的可能性。日積月累，農村與城市基礎教育上的差距，就會由量變發展為質變，形成兩種完全異化的模式，走向兩個相互封閉的極端:“優”與“劣”。這種“恒強恒弱”的“馬太效應”不可避免地導致了基礎教育在城鄉之間非均衡發展的態勢。

四、小結

義務教育其本質是非競爭性、非排他性的公共資源，亦即義務教育不是精英教育而是國民教育，不是淘汰性教育而是普及性教育，不是選擇性教育而是發展性教育，不是競爭性教育而是保障性教育。基礎教育對一個國家的長遠的發展的意義是不證自明的。然而，城鄉差異化的存在，使得基礎教育呈現出越來越大的差別。因此，如何在具體的施政層面、制度設計層面來保障基礎教育的良性發展，保障基礎教育的充分性和公平性，是擺在國家發展面前的一個非常棘手的問題。

參考文獻:

[1]何東昌.中華人民共和國重要教育文獻[M].海南:海南出版社，1998.

[2]赫克明，等.建設有中國特色的社會主義教育體系的宏觀綱領[M].北京:人民教育出版社，1993.

[3]http://libingzhongvip.blog.sohu.com/145600542.html.

Probe into Causes of Uneven Development about Basic Education between Urban and Rural

ZENG Xiang-li1，JIANG Hua2

(1.Nanjing University ，School of Government，Nanjing 210093，China;

2.Shanghai Jiao Tong University，School of International and Public Affiars， Shanghai 200030，China)

Abstract: Basic Education is of great significance and far-reaching influence for the long-term development of a country and for the improvement of the nations’ quality.There is a long-term existence of uneven development about basic education between urban and rural.And what is root cause is the main concern of this paper，and by analyzing，find that the reason lies in: First，the existence and reproduction of the structure of urban and rural; Second，the misleading of exam-oriented education in the flavor of elite orientation for basic education; last，the shortage of public finance and the asymmetry of delineation of fiscal responsibilities，and the above reasons jointly result in the uneven development about basic education.

Key words: basic education;urban and rural;uneven development;root causes [責任編輯 魏杰]