監(jiān)督行政的有效性思考

摘要:在所有國家權(quán)力中，行政權(quán)是最活躍的，也最容易對公民、法人或其他組織造成侵害，不受監(jiān)督的權(quán)力必然會產(chǎn)生腐敗，所有權(quán)力都需要監(jiān)督。監(jiān)督制度是現(xiàn)代社會政治的重要實現(xiàn)形式，沒有監(jiān)督，就不存在真正意義上的民主。監(jiān)督行政權(quán)的必要性已毋庸置疑，問題在于怎么加強監(jiān)督行政才更有效。

關(guān)鍵詞:監(jiān)督;行政;有效性

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0217-02

只要有權(quán)力存在的領(lǐng)域，監(jiān)督就是一個永恒的主題。在所有國家權(quán)力中，行政權(quán)是最活躍的，也最容易對公民、法人或其他組織造成侵害，因此監(jiān)督行政權(quán)的必要性已毋庸置疑，問題在于如何增強監(jiān)督行政的有效性。

一、當前監(jiān)督行政的主要渠道

監(jiān)督行政就是通過各種途徑和方法，監(jiān)督行政主體是否履行法定職責，是否嚴格依法實施管理，對違法行為是否及時予以糾正。由于中國社會仍處在轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)了各級行政機關(guān)的改革與職能轉(zhuǎn)變，如何制止腐敗，提高行政效率，降低行政成本，已成為當前監(jiān)督行政面臨的現(xiàn)實問題。

一是國家權(quán)力機關(guān)對行政的監(jiān)督，在中國，各級人民代表大會及其常委會為保證國家憲法、法律的全面實施，維護人民的根本利益，有權(quán)監(jiān)察和督促行政主體依法行政、正當行政以及公務(wù)員規(guī)范行政。二是國家司法機關(guān)對行政的監(jiān)督，這是中國法律監(jiān)督體系中的重要組成部分，在中國司法監(jiān)督職能由法院、檢察院共同行使。三是政黨組織對行政的監(jiān)督，包括共產(chǎn)黨的各級組織對行政機關(guān)及其公務(wù)員遵守國家法律和黨的紀律情況所實施的監(jiān)督，民主黨派的監(jiān)督指的是各民主黨派按照憲法和法律，對行政機關(guān)及其公務(wù)員履行職責、遵守法紀等方面的情況進行監(jiān)督。四是社會監(jiān)督行政，就是指公民、社會組織、社會輿論媒體對行政機關(guān)及其公務(wù)員的行為實施的監(jiān)督，社會監(jiān)督不直接產(chǎn)生法律效力，只有經(jīng)過有關(guān)國家機關(guān)的職權(quán)活動，才能產(chǎn)生法律效力，因而不具有法律強制性。但是當前社會監(jiān)督行政的形式日趨多樣，監(jiān)督效果越來越明顯，比如網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

二、近年來監(jiān)督行政的成效

黨的十六大以來，對權(quán)力運行的監(jiān)督制約工作受到高度重視，既重視自上而下的組織監(jiān)督，又重視自下而上的民主監(jiān)督，既重視黨內(nèi)監(jiān)督，又重視黨外監(jiān)督，初步形成了對權(quán)力運行的全方位、多層次的完整而有效的監(jiān)督制約體系。針對重點環(huán)節(jié)和重點部位，對主要領(lǐng)導干部、重大權(quán)力運行的監(jiān)督措施不斷加強，重點防范權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，監(jiān)督指向“核心權(quán)力”態(tài)勢鮮明。

在人大監(jiān)督方面，各級人大常委會監(jiān)督法正式實施，監(jiān)督法出臺推進了對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，監(jiān)督法既有監(jiān)督權(quán)力的規(guī)定，又有監(jiān)督程序的規(guī)定，確定了聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、執(zhí)法檢查、備案審查、詢問和質(zhì)詢等制度。

在黨內(nèi)監(jiān)督方面，中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一批重要法規(guī)，黨內(nèi)監(jiān)督工作進一步制度化、規(guī)范化。同時，以巡視制度為代表的一些重要的監(jiān)督制度發(fā)揮了作用，各級巡視機構(gòu)加強了對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部的監(jiān)督，取得了明顯成效。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”在加強社會監(jiān)督方面，中國也做了一些有益的嘗試，國務(wù)院多次召開黨外人士座談會，請他們獻計獻策，鼓勵黨外人士加強對經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題的調(diào)查研究，及時向政府提出意見和建議。事實上，每一次政府工作報告起草過程中，國務(wù)院領(lǐng)導都要廣泛聽取百姓意見。2007年的政府工作報告起草時，更專門召開了一次基層群眾代表座談會，車間工人、鄉(xiāng)村醫(yī)生、出租車司機、派出所民警、種糧農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)技推廣員、銀行職員和大學研究生都被請進了中南海。

通過上面簡要的敘述，不難看出，中國已經(jīng)逐步建立了相對比較完備的監(jiān)督行政制度，并且監(jiān)督的功能越來越得到人們的關(guān)注、重視。但是不可否認的是，中國憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督形式雖然相對完備，但監(jiān)督效果不盡如人意，權(quán)力監(jiān)督機制尚未充分發(fā)揮作用，在當前建設(shè)社會主義法治國家的大形勢下，監(jiān)督力度薄弱已經(jīng)成為制約建設(shè)社會主義政治文明的重要因素。

三、進一步完善監(jiān)督行政機制

1.理順現(xiàn)有的監(jiān)督行政體制。在現(xiàn)有黨的領(lǐng)導地位框架下，如何處理好黨、人大、政府以及司法權(quán)力之間的關(guān)系極其重要，黨要改善其執(zhí)政方式，探討黨領(lǐng)導監(jiān)督工作的有效途徑，重要的是要保持權(quán)力機關(guān)獨立的監(jiān)督地位，支持權(quán)力機關(guān)依法行使監(jiān)督職權(quán)。同時黨要保持司法權(quán)力的相對獨立，以司法權(quán)力來制約行政權(quán)力。黨同政權(quán)機關(guān)的職能不同，組織形式和工作方法也不同，黨不能代替人大行使國家權(quán)力，不能代替行政機關(guān)行使行政權(quán)，也不能代替司法機關(guān)行使司法權(quán)。要劃定權(quán)力邊界，實現(xiàn)黨權(quán)、人大權(quán)力、行政權(quán)、司法權(quán)的相互制衡，以權(quán)力制約權(quán)力。

對權(quán)力的監(jiān)督要“不留死角”。這些年，國務(wù)院越來越重視履行法定程序，每年都要向全國人大匯報工作，接受來自人大的監(jiān)督。但是地方各級人大對政府的監(jiān)督有弱化的趨勢，好多地方人大主任由相應(yīng)層級黨的書記兼任，這些地方人大缺乏監(jiān)督的獨立性，事實上成為地方政府的“助手”，起不到法律所賦予的監(jiān)督職能。這與我們建立法治國家的精神相違背，因此地方各級政府必須充分認識到人大監(jiān)督的重要性，自覺接受人大的監(jiān)督，主動約束執(zhí)政行為。

2.加強獨立的監(jiān)督行政機關(guān)。完善有關(guān)監(jiān)督法律，盡快制定較為完備并具備較強操作性的監(jiān)督法典，明確規(guī)定人大監(jiān)督的范圍、方式、程序、時效、責任、處置等，使監(jiān)督工作有法可依，使人大監(jiān)督進一步制度化、規(guī)范化、程序化。人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中應(yīng)該是最高層次的監(jiān)督形式，也是最具法律效力、最有力度的監(jiān)督。完善人大監(jiān)督制度，將監(jiān)督的全過程納入法制化軌道，減少監(jiān)督工作的盲目性和隨意性，從而強化人大的監(jiān)督權(quán)威。

強化司法監(jiān)督的獨立性。從司法與行政的關(guān)系上看，司法與行政應(yīng)該是分立的權(quán)力，司法權(quán)是獨立的權(quán)力。但在中國，由于各級法院轄區(qū)與相應(yīng)行政轄區(qū)重合且各級法院都實施行政化管理，更重要的是司法所需的經(jīng)濟資源完全由相應(yīng)行政部門供給，使得司法不僅在管理上、經(jīng)濟上都受制于行政，從而中國的司法權(quán)具有濃厚的行政化特征。在中國加快建立法治社會的今天，任何有悖于法治精神的制度似乎都難逃被摒棄的命運，這是法治的要求，也是法治的必然。

3.進一步強化社會監(jiān)督機制。推行政務(wù)公開，進一步提高國家行政機關(guān)行為的公開性和透明度。政務(wù)公開可以最大限度地杜絕各種幕后交易，防止權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等不規(guī)范行為的發(fā)生。要盡快采用法律形式健全公開辦事制度，使社會各界的群眾積極參與監(jiān)督行政活動，通過不同的渠道直接監(jiān)督政府行為，督促依法行政，幫助政府糾正工作失誤，并從根本上杜絕腐敗行為的發(fā)生。

可喜的是，中國政務(wù)公開已邁出了堅實的一步，2007年1月17日，國務(wù)院審議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》。這是一部具有歷史意義的條例，首次從法律上對政府信息公開做出了明確規(guī)定，以公開為原則，不公開為例外，使廣大群眾對行政機關(guān)的職責權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等信息能夠一目了然，以便更加有效地對政府行為進行監(jiān)督。

4.建立有效的責任追究制度。“權(quán)力就是責任，有權(quán)必須盡責。” 近幾年，“引咎辭職”、“問責制”逐漸為人們所熟悉。從非典事件、重慶開縣天然氣井噴事故，到吉林市中百商廈特大火災(zāi)，再到松花江污染事故，以及幾起重特大煤礦事故，負有責任的領(lǐng)導干部有的被免職、有的引咎辭職。一些地方政府部門亂占耕地、違規(guī)上項目，有關(guān)負責人也受到了黨紀、政紀處理。以前大家認為，“當多大官就有多大權(quán)”;現(xiàn)在則越來越認識到，“當多大官就要負多大責任”。

加大追究懲戒力度，建立有效的責任追究制度。行政權(quán)力用到哪里，監(jiān)督就到哪里;財政性資金支出到哪里，審計就到哪里;公共服務(wù)提供到哪里，績效評估就到哪里。按照這一理念，將監(jiān)督行政擴展到政府效能領(lǐng)域，加強對效能投訴的處理;認真開展績效審計，及時發(fā)現(xiàn)、整改財政資金和公共資源管理與使用中存在的不合理、不規(guī)范、效益低下等問題，確保責任追究落實到每一層次、每一崗位。

5.培養(yǎng)公民監(jiān)督行政意識。針對目前普遍存在的公民主動監(jiān)督意識淡薄、客體接受監(jiān)督意識不強的現(xiàn)狀，必須樹立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的、民主的、高效的監(jiān)督觀。要強化人民主權(quán)的理念、法律至上的理念、權(quán)力制約的理念，明確國家的一切權(quán)力屬于人民，決不允許任何個人凌駕于憲法法律之上，任何權(quán)力必須受到監(jiān)督制約。要將市場經(jīng)濟發(fā)展所要求的民主、平等的價值觀轉(zhuǎn)化為監(jiān)督的具體過程，應(yīng)從國體與政體的高度認識公民監(jiān)督的作用、功能及其在社會發(fā)展中的地位，使公民監(jiān)督成為一個國家政治體制運作的基礎(chǔ)與出發(fā)點。

監(jiān)督行政，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，涉及到經(jīng)濟體制和政治體制的諸多方面，這不是一個一蹴而就的工作，而是一個涉及各個方面的艱巨復雜的系統(tǒng)工程，隨著中國法治化進程的加快，人民群眾的監(jiān)督意識進一步增強，中國的各項監(jiān)督行政制度日趨完善，這是建設(shè)中國特色社會主義的民主政治的要求，也是歷史發(fā)展的必然。

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