中國“三支柱”養老保險體系的可持續發展及對策

摘要:結合西方經濟學和可持續發展理論，歸納總結了一國養老保險體系可持續發展的含義;分析了目前中國“三支柱”養老保險體系存在的主要問題，并針對主要問題提出了促進中國養老保險體系可持續發展的幾點對策。

關鍵詞:養老保險;“三支柱”;可持續發展

中圖分類號:F840.67文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0072-03

一、概念的明確

(一)養老保險的界定

在國內很多有關養老保險的研究中，大多數學者們或政策制定者會將養老保險(或養老保險制度)與社會養老保險(或社會養老保險制度)的概念替代使用。如，國內比較流行對養老保險的界定是這樣的，“是社會保險五大險種中最重要的險種之一，是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力推出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。”確切地說，這應該是對社會養老保險或是基本養老保險的界定。這種概念的替代使用以偏概全，忽視了商業養老保險的存在及其在養老保險體系中的重要地位和作用，不利于養老保險政策的調整與實施。因此，在研究養老保險體系的可持續發展之前，首先應對養老保險進行界定。

養老保險是指老年人因年齡或疾病等原因喪失勞動能力后，通過預先支付的養老保險費而獲得經濟保障的一種保險制度安排。它具有保險經濟活動的特征，遵從保險運行機理，通過精算確定一定的繳費水平和領取的養老金額，是一種互助互濟、風險分攤機制 [1] 。按照性質劃分，養老保險可分為社會養老保險和商業養老保險，這兩者都可以解決養老問題，只是各自分工和擔任的角色不同。因此，社會養老保險和商業養老保險是一國養老保險體系的兩大組成部分，共同發揮養老保險所具有的三大功能——儲蓄、保險和收入再分配。

(二)“三支柱”養老保險體系

“三支柱”養老保險體系是世界銀行1994年在《防止老齡危機:保護老年人即促進經濟增長》 [2] 報告中提出的，集中體現了新古典經濟學派對于養老保險的一些政策主張。第一支柱，即公共養老保險，由政府主導并強制執行，大部分國家采用現收現付的籌資模式，其目標是有限度的緩解老年貧困，提供各種風險保障。第二支柱，即企業補充養老保險計劃，是一種完全積累制的私人管理的養老金計劃，可以是強制執行也可以是自愿實施，養老基金的運營管理市場化，享有稅收優惠。第三支柱，主要是個人儲蓄性養老計劃，一般由商業保險公司辦理，個人自愿投保，政府給予稅收優惠。目前，大多數國家的第三支柱主要是個人在人壽保險公司購買各種商業養老保險計劃。

歸納起來，第一支柱的公共養老保險體現社會公平，第二、第三支柱的商業養老保險體現效率和個人的自我保障責任。這三大支柱有機的將社會公平與效率、政府與市場、社會保障責任和個人保障責任結合起來，共同完成養老保險的三大功能。可以說，針對全球性人口老齡化所帶來的公共養老金支付危機，“三支柱”養老保險體系對于解決養老問題是一個較為完整的方案設計。

二、養老保險體系可持續發展含義

(一)可持續發展的含義

1987年，挪威首相布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》中從人口、資源、環境、發展等方面比較系統地分析和研究了可持續發展問題的各個方面，第一次明確給出了可持續發展的定義，“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅的發展”，這個定義得到了國際社會一致的認可。

可持續發展在代際公平和代內公平方面是一個綜合的概念 [3] ，它不僅涉及當代的或一國的人口、經濟、資源、自然環境和社會發展的協調，同時還涉及同后代的或其他國家或地區的人口、經濟、資源、自然環境與社會發展之間的矛盾和沖突。可持續發展主要包括三方面:一是自然資源與生態環境的可持續發展;二是經濟的可持續發展;三是社會的可持續發展。它以自然資源的可持續利用和良好的生態環境為基礎，以經濟可持續發展為前提，以謀求社會的全面進步為目標，并包括了六項原則:公平性原則、和諧性原則、可持續性原則、需求性原則、高效性原則和創新性原則。

(二)養老保險體系可持續發展的含義

可持續發展涉及人類生活的方方面面，主要包括生態、經濟、社會這三方面的可持續發展，而養老保險的可持續發展是社會和經濟可持續發展尤為重要的一環。要實現養老保險的可持續發展，必須堅持效率與公平相結合的原則，以可持續性為基本特征，通過制度的不斷創新，在保證社會、經濟可持續發展的基礎上，形成促進養老保險體系可持續發展的一套政策、方法和制度，最大程度地滿足每一代人的生存和發展的需求，實現人與人之間的互利共生、協同發展，不僅要保證當代人的福利增加，還要保證不能使后代人的福利減少，實現代內與代際間的和諧與公平。

因此，結合西方經濟學的養老保險理論和可持續發展理論，在人口老齡化背景下，一個國家養老保險體系的可持續發展應該滿足以下要求:在盡可能促進社會和經濟可持續發展的前提下，根據本國國情調整養老保險體系三大支柱的各自比例，完善第二、第三支柱的管理方式、投資政策并給予政府支持，使得體系內各支柱的養老基金收支平衡，三大支柱共同實現養老保險所具有的三大功能——儲蓄、保險和收入再分配。

養老保險體系可持續發展的宗旨是:既要解決當前已退休老人的養老問題，又要考慮在職一代人在未來的養老問題，實現公平原則;既要能夠應付人口老齡化帶來的財務危機，又要能夠滿足不同階層不同消費人群多層次的養老需求，實現效率原則。

三、目前中國“三支柱”體系存在的主要問題

中國在1997年的養老保險改革中提出要建立“三支柱”養老保險體系，并在構建“三支柱”體系方面進行了一些改革和探索，但現行體系仍然是以現收現付的基本養老保險為主的單一支柱體系。從國際經驗來看，這種單一的現收現付的養老保險體系只有同時滿足三個條件才能繼續下去:第一，相對年輕的人口結構;第二，行之有效的稅收體系，第三，養老基金能得到良好的經營和監管。以中國目前的狀況，顯然第二、第三個條件都尚不具備，而第一個條件在日趨嚴重的人口老齡化情況下更是談不上。加之實踐中養老保險體系存在諸多問題，阻礙了整體的可持續發展。

(一)基本養老保險覆蓋范圍有限

現行基本養老保險制度主要覆蓋城鎮地區的國有部門，覆蓋率較低。雖然非國有部門的就業人數在許多地區占一半以上，但基本養老保險在非國有部門的覆蓋范圍參差不齊，城市中相當數量的人群被該制度所忽略。

現行基本養老保險制度參保率低下的原因主要有:第一，制度體系尚不完善，部分城鎮人群的基本養老保險制度或正在探索之中或停留在計劃經濟時代的模式。第二，目前企業的繳費率太高，擴展覆蓋范圍的工作進展艱難，尤其是非國有企業。第三，國有企業的問題也尚未完全解決。因此，有限的覆蓋面限制了勞動力的合理流動，加劇繳費負擔，再加上收支不平衡和繳費率提高的趨勢，很容易形成覆蓋面下降的惡性循環。

(二)個人賬戶“空賬運行”日益嚴重

目前中國基本養老保險在轉軌過程個人賬戶“空賬運行”問題日益嚴重，這其中有客觀原因，也有主觀原因。

第一，客觀原因。首先，人口老齡化的日趨嚴重使得在職職工的贍養率急劇上升，導致當期的養老金支付增加，1992年城鎮基本養老保險制度的贍養率才20%，2009年已經上升為32.7%，這意味著每一個在職職工負擔退休職工的養老負擔加大。其次，基本養老保險的繳費率較高，企業負擔較大，客觀上也刺激了企業拖欠或拒繳保費，導致養老金收入下降。

第二，主觀原因。首先，由于“社會統籌賬戶”和“個人賬戶”混賬管理，當統籌基金不足以支付時，難免會向個人賬戶透支，另一方面也使得個人賬戶并未形成實際的基金積累，基金的保值增值目標無法實現，最終又不得不回到現收現付制上來。其次，政府在制度設計之初期望通過提高基本養老保險繳費率來消化這塊轉軌成本，但由于當期轉軌成本巨大，單靠提高企業的繳費率無疑是杯水車薪，從而導致社會統籌賬戶出現赤字并不斷擴大，加之中國社會統籌賬戶和個人賬戶混賬管理，難免向個人賬戶進行透支，必然會使得個人賬戶“空賬運行”。

由于這些主客觀因素的存在使得中國目前的轉軌成本日益惡化。據有關部門統計，截至2008年12月底，養老保險個人賬戶“空賬”近8 000億元，并將在未來的三十年里以每年凈增1 000億元的速度持續擴大 [4]。

(三)商業養老保險發展滯后

目前，中國第二、第三支柱的商業養老保險也逐步建立起來，但其發展仍然滯后。由于中國基本養老保險的繳費率偏高，不僅給企業增加了經濟負擔、提高了生產成本、降低了競爭力，還擠占了企業參加補充養老保險的繳費能力和空間;繳費率的偏高也意味著個人將對基本養老保險的依賴性過高，從而降低了個人參加商業養老保險的積極性。

據中國保監會統計，2006年中國商業養老保險保費收入為626億元，占GDP比重不足0.5%，人均保費不到50元，而相比之下，發達國家相關費用占GDP的10%以上，人均保費超過5 000美元 [5] 。從國際比較看，中國2007年底人均長期商業壽險保單持有量為0.1件，遠低于發達國家1.5件的平均水平。中國保險行業協會原會長王憲章在2008年表示，中國人均商業養老保險保費大約是431元，僅為國際平均水平的1/10，為美國的1/70。從中國整個養老保險體系來看，根據國家規劃，商業養老保險應占到個人養老保險的10%～20%。而在養老保險成熟的國家中三支柱各占總養老金的比例是:基本養老保險約占養老金總數的30%，企業年金占比為30%，而個人儲蓄性養老金計劃，包括保險、基金、股票、銀行儲蓄、債券、房地產等，約占養老金總數的40%。在歐美國家，養老保險占歐美人壽保險收入已達60%以上。

不難看出，中國商業養老保險的作用還遠未充分發揮出來，三支柱養老保險體系僅僅成為名義上的，作為第一支柱的基本養老保險負擔過重，這種格局嚴重阻礙了養老保險體系的可持續性發展。因此，要使得中國養老保險體系能夠可持續發展，如何推動商業養老保險的發展以使其發揮在整個養老保險體系中的社會管理和保障職能，并不斷完善“三支柱”體系，是現今最為關鍵的 [6]。

四、中國“三支柱”養老保險體系可持續發展之對策

針對上述中國養老保險體系存在的主要問題，要使得體系能夠可持續發展，其對策主要有以下幾點 [7]:

(一)加快發展商業養老保險以完善“三支柱”養老保險體系

商業養老保險作為“三支柱”的重要構成部分，在建設小康社會、和諧社會的過程中承擔著重要的責任，可以在不增加政府財政負擔的情況下，借助商業養老保險的社會互助機制，擴大社會養老保險的覆蓋面，促進養老保險體系的可持續發展。因此，要加快發展企業年金和個人商業養老保險，并給予稅收優惠政策的支持。從國際經驗來看，工業化國家企業年金計劃和儲蓄性養老計劃的迅速發展，與這些國家采取和實行程度不同的稅收制度安排政策密切相關。

(二)進一步完善基本養老保險

作為第一支柱的基本養老保險，是整個“三支柱”體系的基礎部分，其目標就是為社會大部分人提供最基本的保障。因此，養老保險體系能夠持續發展，應進一步完善基本養老保險，具體包括:提高基本養老保險的統籌層次、擴大覆蓋面，明確政府在轉軌成本解決過程中應承擔的主體責任，正確定位政府職責;合理的、多渠道的籌集社會養老保險基金，同時要逐步穩妥的解決轉軌成本并作實“個人賬戶”;實現“社會統籌賬戶”和“個人賬戶”分賬管理，逐步實行個人賬戶市場化運作，將競爭機制引入基本養老保險基金的管理中，提高個人賬戶基金投資的收益率，確保養老基金的保值增值。

(三)加快資本市場的發展與完善，為養老保險基金提供良好的投資環境

一國的投資結構和效果在很大程度上取決于該國資本市場的效率結構，要實現養老保險基金投資的健康良性發展并能獲得穩定較好的投資收益率，必須要有一個健全完善的資本市場。但由于中國經濟發展尚處于轉型期，政策法規滯后，與發達國家成熟的資本市場相比，中國市場基礎不堅實、機構不合理，市場機制發育不充分等情況將在較長時期內不同程度的存在，這是導致養老保險基金投資收益率過低的重要原因。因此，要實現養老保險基金的保值增值，促進養老保險的可持續發展，必須在科學發展觀的指導下，建立并完善相關法律法規體系、發揮證券監管部門的監管作用及改善資本市場的外部環境并進行相應改革，扎實穩妥地發展和完善資本市場。

(四)加強養老保險法律法規體系的建設

有法可依是推進養老保險體系可持續發展的強大動力和根本保證，但中國到目前為止還沒有一部綜合性的養老保險法規，養老保險的改革和制度構建主要依靠行政機關的政策文件指導，缺乏法律的權威性、統一性、穩定性和完整性。此外，對于企業年金和個人商業養老保險的重要作用，相關部門并沒有給予足夠的重視，所以在這兩個層次的立法更是少之又少，直接影響了商業養老保險的發展步伐，進而阻礙了其在養老保險體系中應發揮的積極作用。因此，應加強養老保險法律法規體系的建設，具體包括:通過立法建立并完善“三支柱”養老保險體系、通過立法建立健全養老保險的監管體系以及通過立法建立養老保險基金的安全投資機制。

參考文獻:

[1]王治超.人壽保險、養老保險與資本市場——理論分析與實證研究[D].成都:西南財經大學碩士論文，2007.

[2]世界銀行.防止老齡危機[M].北京:中國財政經濟出版社，1996.

[3]姜學民，周升起，等.均衡與效率[M].北京:人民出版社，2007.

[4]鄧英.英國養老保障體制改革及對中國的啟示[D].成都:西南財經大學碩士論文，2007.

[5]中國養老金網，http://www.cnpension.net.

[6]藍霞，王偉.積極發展商業養老保險，完善中國現行“三支柱”養老保障體系[J].經濟研究導刊，2010，(7).

[7]藍霞.中國城鎮養老保險可持續發展及制度構建研究[D].青島:青島大學碩士論文，2010.