試論監督行政的有效性思考

摘要:隨著經濟社會的全面發展，行政權的膨脹已經成為一種普遍現象，只有對行政權力科學監督，才能符合公共利益和公民、法人的合法利益。中國在監督行政體系構建上初步形成，有國家機關、政黨及社會等多個監督主體，但在監督行政的實踐中有效性不高，行政權優先還是比較突出。著重對中國現行監督行政不力的原因進行了思考，對如何強化監督行政有效性作了論述。

關鍵詞:監督;行政權力;有效性

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0219-02

監督行政，就是有關主體對行政的監督。具體地說，是指有關國家機關、政黨組織以及其他社會主體依法對行政主體及其公務員行為的監督。在所有國家權力中，行政權是最活躍，最容易造成對公民、法人或其他組織的侵害 [1] 。正如英國思想史學家阿克頓勛爵所說:“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”人們對權力的崇尚由來已久，而權力是容易被濫用的東西，行政權力更是如此。隨著經濟社會的快速發展，行政權力呈現快速擴張之勢，幾乎滲透到社會的各個角落，對行政權力進行監督與制約成為大家共識。黨的十一屆三中全會以來，隨著社會主義民主與法制的不斷發展，中國初步形成了由執政黨監督、國家權力機關監督、國家司法機關監督、人民政協及民主黨派監督、群眾團體及公民個人監督、新聞輿論監督以及政府內部監督構成的多元化行政法制監督體系，對于保證國家行政機關行為合理、合法和防止權力腐敗發揮了積極的作用，但是現行體系還存在一些問題，很大程度上影響著監督行政的有效性。

一、造成監督行政有效性不高的主要原因

在監督行政的具體實踐中，造成監督有效性不高主要可以從以下幾個方面尋找原因。

1.從監督主體方面看。一是主體過多，缺乏合力。中國現行的監督主體，包括政黨監督、權力機關監督、行政機關監督、司法機關監督和人民群眾的監督等，監督機構有政治的、經濟的、法律的、社會的，從形式上看比較全面，但由于職責權限界定不清，加上缺乏必要的溝通和協調，沒有形成監督合力，造成有的問題大家一起上，被監督對象應接不暇，而有的復雜問題又互相推諉，從而出現監督真空。既浪費了監督主體的資源，又影響了監督的整體效能。二是主體受制過多，缺乏權威。監督機構必須保持相對的獨立，其地位應當高于監督客體或者至少與監督客體平等，這是實施有效監督的最基本的前提條件。然而，目前中國的監督行政主體的領導體制、人員編制、經費開支等，也都掌握在同級行政機關的手里，監督顯得軟弱無力。權力機關的監督僅能靠人大會議及人大常委會的事后監督，對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠。雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法機，但實際上司法獨立未真正實現，司法機關的人、財、物沒有獨立于政府，造成了司法機關行政化傾向。專門監督機關體制上隸屬于行政系統內部，讓下級監督上級難以實現。在社會監督中的新聞監督的作用不能真正發揮，多數新聞媒體都作為行政的喉舌，更談不上監督。三是監督手段單一。許多監督做表面文章的多，深入到內部的少;在查閱手段、控制手段上，未能采取先進科學手段，采用軟性監督的多，采用硬性手段的少;在監督方式上，采用定期監督的多，采用專項監督、全程監督、臨時監督等方式的少;此外，監督主體在通訊設備、調查取樣工具、強制執行手段等方面相對比較落后，也造成監督難以真正實施到位。

2.從監督客體方面看。一是自覺接受監督的意識淡薄。中國經歷了兩千多年的封建專制，封建主義思想的殘余比較嚴重，官本位思想在人們心中尤其時行政人員心中扎根，一些政府工作人員沒有弄清權力的真正來源，在工作中只對上級領導負責，而不愿意接受人民群眾的監督。對于群眾來信來訪反映的問題，相互扯皮推諉，使問題長期得不到解決，甚至打擊報復監督者的事情也時有發生。二是政務公開的力度還不夠。實行公開原則，是監督制約活動富有成效的前提條件，信息不靈，影響監督制約活動的及時性和準確性。在現實政治生活中，由于國家機密的范圍過寬，很多應當讓人民知道的情況沒有公開，再加上一些單位和個人以保密為借口限制政務公開，拒絕接受廣大人民群眾的監督，這就給人民參與政治監督、制約行政權力造成了一定的困難，嚴重影響了其威力和效能的充分發揮。三是監督范圍狹窄。司法監督只是對具體行政行為，行政復議的內部監督經修改后雖增加了部分抽象行政行為，但只包括行政法規、規章以外的行政規范性文件。根據中國有關法律規定，只有人大對同級及下級人民政府和上級行政機關的抽象行為具有監督權，確定了備案制度，賦予其改變或撤銷權，況且在實踐中這種權力很少行使。監督對象還缺乏均衡性，往往監督行政工作人員多，監督行政工作機關少;監督一般公務員多，監督中高級領導干部少，尤其“第一把手”的監督幾乎出現“漏監”;監督濫用權力者多，監督失職不作為者少;自上而下監督多，自下而上監督少;內部監督多，外部監督少。

3.從監督程序上看。一是監督法規不完備。以現代法制監督的要求而論，行政法制監督主體對國家行政機關及其公務員的監督行為，必須以系統、完備的監督規則為依據，并通過明晰、具體的監督方式和程序來實施。科學、有效的監督應當是硬性監督，即有明確的監督標準、合理的監督方式、嚴密的監督程序，以法律法規為依據，并處處受法律法規的保障和約束。近年來，中國出臺了諸如《行政訴訟法》、《行政復議條例》、《行政監察條例》等一系列法律、法規，但是，由這些法律、法規所構成的行政法制監督規則還很不完備、很不具體。一些重要的監督規范等未能推出，一些重大的監督活動缺乏法律依據，無所適從;同時，一些現在已經出臺的監督規則缺乏明確的標準和可供操作的細則，使監督主體難以準確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。二是監督機制缺乏雙向性。科學、有效的監督機制運行過程，應當是自上而下的下行監督與自下而上的上行監督、平行監督及多方監督有機統一的運行過程。但從中國政府內部監督機制的運行過程來看，自上而下的下行監督比較易于實施，下行監督一般可以做到有力、有效，而自下而上的上行監督難于進行，上行監督往往成為有名無實的“虛監”和疏而有漏的“失監”，從而使一些本應避免或查糾的違法、不當行政行為得不到及時預防和查糾，以至釀成行政工作的某些重大失誤。另外，在中國行政法制監督的運行過程中，被監督對象所作用的環節過于單一的問題，即把監督的著力點放在事后糾偏上，漠視甚至放棄了前期預防的工作，使監督行政工作僅僅停留在事后的修修補補上 [2]。

二、增強監督行政的有效性的途徑

1.整合監督資源。現階段，中國有多種行政監督主體，它們各有所長，互為補充，整合這些監督力量，凝聚成監督合力，有利于促進監督效率的提升。根據中國憲法，權力機關對行政的監督是根本的監督，應該發揮人民代表大會在監督體制中的領頭羊作用，以人大為中心設立一個專門行使監督職能的監督委員會，統一領導和協調社會各監督主體的工作，負責各監督主體的縱橫聯系和總體協調，統一制定全國性監督規劃與政策，對各監督主體進行明確分工，達到互相銜接，互相補充，消除監督的真空，避免監督資源的無謂浪費。還可以借鑒國外的成功經驗，結合中國的實際情況，設立人大監察專員等制度。

2.擴大監督范圍。將抽象行政行為逐步納入監督范疇，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時，還要多加自由裁量的行政行為的監督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。努力實現監督平衡，加大對行政機關、尤其是對領導干部的監督，建立廣泛的一般行政監督，即加強上下級政府的雙向監督，避免監督過程中的單一性。對行政機關及其工作人員行使行政權力的過程進行有效監督，這也具有促進依法行政與提高監督效果的重大現實意義。

3.完善監督法律法規體系。目前，中國已經出臺一些監督法規條例，但仍然達不到健全整個監督法律體系的目的，必須依據法律的系統性和層次性的要求，健全分支的監督法律法規體系。制定出科學的行政程序，建立并不斷完善從政行為規范，明確職責范圍、辦事程序，形成環環相扣、權責分離的工作機制，對權力運行中自由裁量部分進行制約規范，真正有效避免行政職權的濫用。

4.提高群眾參與度。人民群眾對行政的監督，最主要靠人大監督來實現。而人大監督只有發揮廣大群眾的監督，才能硬起來。但在目前的政治生活中，很多人集政府官員和人大代表的雙重身份于一身，這使得被監督者和監督者的身份發生了重合，既是權力執行者，又是被監督者，很難保證人大代表對監督對象提出公正的建議、評判或意見。為了更好發揮群眾的參與度，可適當減少人大代表中政府官員的比例，多增加來自基層的群眾人數。建立渠道暢通的公民監督方式，完善信訪、舉報、檢舉等制度，使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。

5.推行司法獨立。司法獨立是一項為現代法治國家普遍確立的基本法律準則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現代意義上的法治。柏拉圖認為，“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅;然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。”[3] 司法機關在行使監督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。一方面，要嚴格按照憲法規定獨立行使審判權，按照憲法和黨章的規定堅持黨對司法工作的領導，主要限制在方針政策的領導，而不直接插手干預具體審判工作或對案件的裁判意見做出審批，做到黨委與審判機關各司其職，相互不越位。另一方面，盡可能實現司法機關的垂直管理，司法機關在人事、財政等方面與地方行政相對脫鉤，擺脫地方政府的束縛，建立由中央至地方法院垂直的人事、財政體系，防止地方行政干擾和地方保護主義。同時，可以借鑒法制建設比較發達的國家，打破地域限制跨省、跨地區設置機構，從而更好地實現有效司法監督。

6.發揮輿論監督作用。以傳媒為主要載體的公眾輿論，既是公民監督制約國家公權力、消除權力腐敗現象的“利劍”，又是保障公民私權利不受侵犯的“盾牌”。輿論監督具有主動性、及時性、自主性、真實性、選擇性、導向性、后果嚴厲性、渠道暢通等優點，被譽為獨立于立法、行政、司法的第四種權力，是一種有極大影響力而又靈活的監督力量，輿論監督可以說是公民社會唯一能夠與公權力相抗衡的力量。要讓輿論對行政權的行使進行有效監督，對新聞的真實性和客觀公正性應作監控的同時，進一步淡化新聞媒體的官方色彩，給予新聞媒體一定的獨立空間，同時不斷完善出臺新聞、出版方面等的法律法規，使之真正成為一種制度化和法律化的民主監督機制 [4]。

參考文獻:

[1]沈榮華.現代行政法學[M].天津:天津大學出版社，2006.

[2]依法行政與性質法制監督問題淺議[EB/OL].http://www.studa.net/xingzhengfa/070720/11162379.html.

[3]法學教材編輯部，西方法律思想史編輯組.西方法律思想史資料選編[M].北京:北京大學出版社，1993.

[4]張立榮.中國行政法制監督機制:現狀評析及改革探索[J].政治學研究，2001，(2).[責任編輯 郭偉]