淺析監(jiān)督行政的必要性及有效性

摘要:在所有國(guó)家權(quán)力中，行政權(quán)是最活躍的，最容易造成對(duì)公民、法人或其他組織的侵害。通過(guò)對(duì)當(dāng)前行政管理中不良現(xiàn)象的分析提出監(jiān)督行政的現(xiàn)實(shí)意義，并簡(jiǎn)要分析了增強(qiáng)監(jiān)督行政有效性的途徑措施。

關(guān)鍵詞:監(jiān)督行政;必要性;有效性

中圖分類(lèi)號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)27-0221-02

胡錦濤同志在十七大報(bào)告中明確指出:“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。”這無(wú)疑抓住了防止權(quán)力違法和濫用的要害。行政權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的最重要的國(guó)家權(quán)力。由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力，要做到行政權(quán)正當(dāng)、有序地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)依法行政，必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力實(shí)行有效的監(jiān)督和控制;要使政府做到高效、廉潔、全心全意為人民服務(wù)，必須加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府的有效監(jiān)督。

一、監(jiān)督行政的內(nèi)涵

監(jiān)督行政，就是有關(guān)主體對(duì)行政的監(jiān)督 [1]。對(duì)此試作如下簡(jiǎn)要分析:(1)與行政(關(guān)系)相對(duì)應(yīng)的互補(bǔ)范疇乃是監(jiān)督行政(關(guān)系)，它們構(gòu)成了行政法的一對(duì)基礎(chǔ)性范疇;(2)監(jiān)督行政的行為實(shí)施者包括行政外部監(jiān)督者和行政內(nèi)部監(jiān)督者，它們完整地構(gòu)成了對(duì)行政的監(jiān)督主體框架;(3)行政內(nèi)部監(jiān)督(即對(duì)行政的內(nèi)部監(jiān)督，或者說(shuō)行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部的監(jiān)督)也常常約定俗成地簡(jiǎn)稱(chēng)行政監(jiān)督，是一種外延較窄的概念，它屬于國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督;行政外部監(jiān)督(即對(duì)行政的外部監(jiān)督，或者說(shuō)外部對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督)是一種外延較寬的概念，它既包括屬于國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督的人大監(jiān)督和司法監(jiān)督，又包括非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督的政黨監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、新聞監(jiān)督、民眾監(jiān)督等等。從現(xiàn)代行政法的實(shí)踐看，非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督也程度不同地逐步走上法治化軌道，許多原先屬于所謂事實(shí)現(xiàn)象的監(jiān)督行為也隨著社會(huì)發(fā)展和法制發(fā)展的進(jìn)程而開(kāi)始演變?yōu)橛蟹梢饬x和法律效果的行為，這可說(shuō)是此類(lèi)監(jiān)督納入現(xiàn)代行政法研究范疇的原因之一 [2]。

二、加強(qiáng)監(jiān)督行政的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前，我們的一些政府公務(wù)人員政治信念弱化，思想退化，甚至變質(zhì);制度不完善，從而造成行政效率低下，損害行政管理相對(duì)人的利益;監(jiān)督行政的力度不夠或不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督等問(wèn)題普遍存在，因此，在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)行政的有效監(jiān)督，完善監(jiān)督的有效機(jī)制，在中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和改革的發(fā)展過(guò)程中，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)促進(jìn)民主制度的完善，提高整個(gè)社會(huì)的法制意識(shí)

當(dāng)前《行政許可法》的出臺(tái)及其貫徹執(zhí)行，使得中國(guó)各級(jí)政府的行政活動(dòng)更加公開(kāi)和透明，進(jìn)一步從法制上完善了對(duì)行政的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)行政的監(jiān)督與約束，防止行政權(quán)的濫用，將會(huì)提高整個(gè)社會(huì)的法制意識(shí)，隨著中國(guó)改革的不斷深入和社會(huì)主義法制的不斷發(fā)展和完善，人們?cè)诳隙ǚㄖ平ㄔO(shè)成就的同時(shí)，目睹中國(guó)行政立法、執(zhí)法、守法的現(xiàn)狀，使得加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督成為一種社會(huì)共識(shí)，而不完善對(duì)行政的監(jiān)督制度，使得我們的各級(jí)政府及其工作人員都意識(shí)到若不依法行政，就將受到各種監(jiān)督制度的約束，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

(二)有利于依法治國(guó)，建立法制國(guó)家

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)不斷的探索和總結(jié)，提出了依法治國(guó)的治國(guó)方針，這是中國(guó)幾千年來(lái)治國(guó)理念的一大飛躍和進(jìn)步。建立健全對(duì)行政的監(jiān)督制度，完善對(duì)行政的監(jiān)督約束機(jī)制，是促使各級(jí)政府及其工作人員在行政活動(dòng)中依法行政、依法管理的重要手段和措施，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，建立法制社會(huì)十分重要的方面。

(三)防止行政機(jī)關(guān)和工作人員的行政違法行為

隨著中國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，在社會(huì)主義市場(chǎng)體制的建立完善過(guò)程中需要一個(gè)寬松的環(huán)境，這就要求我們的行政活動(dòng)必須遵循合法性原則，防止行政活動(dòng)中出現(xiàn)行政違法、行政越權(quán)、濫用職權(quán)、權(quán)錢(qián)交易等行為。如果沒(méi)有完善的監(jiān)督約束機(jī)制，要防止上述違法行為是很難的，建立和完善對(duì)行政監(jiān)督制度，并充分發(fā)揮其作用，是保證各級(jí)政府依法行政的重要保障。

(四)有助于消除腐敗，克服官僚主義，樹(shù)立廉政作風(fēng)

消除政府內(nèi)少數(shù)人員中存在的腐敗現(xiàn)象，克服政府中存在的辦事推諉拖拉、人浮于事、不講效率、不負(fù)責(zé)任的官僚主義，也是行政監(jiān)督的一個(gè)重要方面。反腐倡廉、克服官僚主義，提高政府的行政質(zhì)量和效率是人民群眾的熱切呼聲，也是社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)官僚主義者懲處較輕，對(duì)腐敗現(xiàn)象的打擊力度不夠，是社會(huì)風(fēng)氣未根本好轉(zhuǎn)的一個(gè)重要原因。因此，建立強(qiáng)有力的監(jiān)督行政的制度，依靠行之有效的監(jiān)督手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和打擊腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，依法追究行為人的責(zé)任，是建立高效、廉政政府的有力措施。

三、監(jiān)督行政的現(xiàn)狀及增強(qiáng)監(jiān)督行政有效性的途徑

(一)監(jiān)督行政的現(xiàn)狀和不足

目前中國(guó)雖初步形成了內(nèi)外結(jié)合的行政監(jiān)督體系，發(fā)揮了較為全面功能，但仍存在一系列的明顯缺陷。主要表現(xiàn)為:不少監(jiān)督部門(mén)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，地位偏低、權(quán)力不足、權(quán)威性差;一些監(jiān)督部門(mén)職能重復(fù)、交叉過(guò)多，監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系未理順;監(jiān)督部門(mén)之間協(xié)調(diào)、配合不夠，對(duì)行政部門(mén)尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力等等。為此我們必須要在社會(huì)急劇發(fā)展的時(shí)期，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)認(rèn)真了解中國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督的缺陷。中國(guó)行政監(jiān)督體制的主要問(wèn)題:(1)監(jiān)督的主、客體錯(cuò)位。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)所監(jiān)督機(jī)構(gòu)、同級(jí)機(jī)構(gòu)之間總是關(guān)系牽制，致監(jiān)督無(wú)力;(2)監(jiān)督職權(quán)混同，目前中國(guó)黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象仍存，表現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制上就顯得黨的監(jiān)督在很大程度上取代和包攬了其他主體的監(jiān)督;(3)監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)淡漠;(4)社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督力度不夠;(5)監(jiān)督與制裁銜接不緊湊，后者往往軟弱無(wú)力;(6)監(jiān)督法治程度底，制度不健全。

(二)增強(qiáng)監(jiān)督行政有效性的途徑措施

1.維護(hù)司法公正，發(fā)揮司法權(quán)制約行政權(quán)的有效作用。以權(quán)力制約權(quán)力是防止權(quán)力濫用和防止腐敗的最好辦法。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督，包括檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)公民的合法權(quán)益起著重要的作用，也有利于保障社會(huì)發(fā)展、提高公民的民主法治意識(shí)。但司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)受到其他方面的干涉、有的司法工作人員執(zhí)法水平不高、少數(shù)司法人員不嚴(yán)格執(zhí)法、褻瀆法律的情況仍然存在，使有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政得不到有效監(jiān)督。而司法機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)履行的好壞直接影響到司法權(quán)是否能夠有效制約行政權(quán)、公民的合法權(quán)益是否能夠得到切實(shí)保障。因此，要監(jiān)督好行政權(quán)的行使，司法機(jī)關(guān)就要排除干擾，切實(shí)獨(dú)立行使司法權(quán)，不斷增強(qiáng)監(jiān)督制約意識(shí)和監(jiān)督方式的有效性。首先，司法機(jī)關(guān)在行政訴訟的活動(dòng)中，要堅(jiān)持獨(dú)立行使司法權(quán)，克服行政訴訟中的地方保護(hù)主義、部門(mén)主義的影響。其次，要樹(shù)立宗旨意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到司法機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督是憲法和法律賦予的，是國(guó)家意志和人民意識(shí)的體現(xiàn)，是防止濫用行政權(quán)、保障人民權(quán)利的主要途徑。如果在司法過(guò)程中，不能?chē)?yán)格執(zhí)法，不認(rèn)真履行對(duì)行政的監(jiān)督職責(zé)，將是對(duì)公民權(quán)利的侵犯。再就是，在行政訴訟過(guò)程中，要從法制上和事實(shí)上為司法機(jī)關(guān)公正司法創(chuàng)造良好的環(huán)境，使他們實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立司法。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)工作人員要不斷強(qiáng)化自身公正和法治意識(shí)，努力提高自身的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平，在查辦案件或?qū)徟羞^(guò)程中，要秉公執(zhí)法，維護(hù)好公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2.健全和完善法制，為有效監(jiān)督行政提供保障。目前，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督權(quán)還沒(méi)有得到充分的行使，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的整體制度還有待完善。要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、公正和高效的執(zhí)法、司法，推進(jìn)依法行政，須制定一個(gè)統(tǒng)率行政法的基本法或“龍頭法”——《行政程序法》，否則整個(gè)行政法的系統(tǒng)就會(huì)發(fā)生(實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生)混亂、重復(fù)、不平衡、不統(tǒng)一，以致失去法治的基本精神。《行政程序法》的實(shí)行，便于人民群眾了解行政執(zhí)法的過(guò)程，維護(hù)個(gè)人的權(quán)益，也有利于司法監(jiān)督的深入、準(zhǔn)確和高效。要堅(jiān)持貫徹好行政賠償制度，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別行政機(jī)關(guān)和工作人員違法行使職權(quán)，亂抓人、亂罰款的違法情形仍還存在，堅(jiān)持好行政賠償制度，并以具體措施加以保障，一方面，使已經(jīng)遭受侵害的公民、法人和其他組織的權(quán)利得以恢復(fù)和挽救，減少和防止行政侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，更好地保護(hù)人權(quán)、發(fā)展人權(quán);另一方面，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行有效監(jiān)督，改進(jìn)行政機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，提高行政執(zhí)法水平。

3.發(fā)揮輿論監(jiān)督權(quán)力的作用。現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)在相當(dāng)程度上通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視等傳媒，以“公眾輿論”的形式與代表政治國(guó)家的官方進(jìn)行溝通、對(duì)話(huà)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與政治國(guó)家之間良性的互動(dòng)關(guān)系。形象的說(shuō)，以傳媒為主要載體的公眾輿論，既是公民監(jiān)督制約國(guó)家公權(quán)力、消除權(quán)力腐敗現(xiàn)象的“利劍”，又是保障公民私權(quán)利不受侵犯的“盾牌”。公眾輿論這一民間性質(zhì)的權(quán)力監(jiān)督資源實(shí)際上幾乎是公民社會(huì)唯一能夠與公權(quán)力相抗衡的力量源泉。如果說(shuō)“以權(quán)力制約權(quán)力”是現(xiàn)代法治國(guó)家防止腐敗的信條，那么“以輿論監(jiān)督權(quán)力”則是現(xiàn)代公民社會(huì)弘揚(yáng)的一面民主旗幟。由于公 權(quán)力具有先天擴(kuò)張性，讓處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的執(zhí)政者承受一定的輿論壓力，就在于通過(guò)媒體曝光，將社會(huì)問(wèn)題公之于眾，發(fā)揮輿論的有效作用。要讓輿論對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行有效監(jiān)督，需要進(jìn)一步淡化新聞媒體的官方色彩，官方控制的主流媒體應(yīng)當(dāng)成為朱镕基總理所稱(chēng)的“群眾喉舌”。同時(shí)，還需進(jìn)一步拓寬輿論的傳播渠道，完善輿論監(jiān)督的方式和手段。此外，應(yīng)把輿論監(jiān)督盡快納入法治軌道，依法加以保障和規(guī)范，真正成為一種制度化和法律化的民主監(jiān)督機(jī)制，如《新聞法》、《出版法》等重要法律應(yīng)早日出臺(tái)。

當(dāng)然，監(jiān)督行政還需加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、黨的監(jiān)督等，也要進(jìn)一步加強(qiáng)行政內(nèi)部的監(jiān)督。隨著中國(guó)社會(huì)主義民主法制的進(jìn)一步發(fā)展，行政法制監(jiān)督體制也會(huì)更加完善，這既是依法行政、保障人權(quán)的需要，也是法治社會(huì)的需要。

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