土地流轉(zhuǎn)和失地農(nóng)民社會(huì)保障的相互關(guān)系研究

摘要:對(duì)現(xiàn)階段中國農(nóng)民來說，土地不僅是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，更是家庭社會(huì)保障的重要載體，農(nóng)村土地具有的社會(huì)保障功能在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)中，失地農(nóng)民因利益分配不公、社會(huì)保障制度不完善以及安置不當(dāng)?shù)仍虺惺芰死鎿p失，他們的社會(huì)保障問題也日益受到重視，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題提出了一些政策和建議。

關(guān)鍵詞:土地;土地流轉(zhuǎn);失地農(nóng)民;社會(huì)保障

中圖分類號(hào):F301.0文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)31-0053-02

一、問題提出的背景

據(jù)估算，目前中國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4 000萬～5 000萬，其中有30%左右處于無業(yè)或離崗狀態(tài)。如果按照現(xiàn)行征地制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，到2020年，中國的失地農(nóng)民將超過7 800萬人，占現(xiàn)有農(nóng)民數(shù)量的十分之一[1]。土地在中國農(nóng)村仍具有較強(qiáng)的綜合性保障功能，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障都附著其上。一旦土地經(jīng)營承包權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，這些都有了后顧之憂。從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民;既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶，成為一個(gè)邊緣群體。中國集體土地承包經(jīng)營責(zé)任制素有“口糧田”和“責(zé)任田”之分，設(shè)定“口糧田”就是為了保障農(nóng)民的基本生活需要，但現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度基本上采取的是“一刀切”的方式——用征地補(bǔ)償替代土地的保障功能。更令人擔(dān)憂的是，由于現(xiàn)行流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范、收益分配不盡合理，農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益往往不能落實(shí)到農(nóng)民身上，甚至不能滿足農(nóng)民的最低生活保障。

二、土地社會(huì)保障職能對(duì)土地流轉(zhuǎn)的負(fù)面影響

(一)土地的社會(huì)保障職能

1.生活保障。雖然當(dāng)前農(nóng)民謀生的手段和就業(yè)的方式越來越多樣化，但絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源仍依賴于土地的產(chǎn)出，土地的基本產(chǎn)出能力決定了農(nóng)民貧困的界線，也就是說，農(nóng)民擁有土地的多少、肥沃貧瘠程度決定了農(nóng)民能否獲得基本的生活保障。

2.就業(yè)保障。土地還是農(nóng)民的就業(yè)保障，絕大多數(shù)農(nóng)民必須以承包土地作為謀生的手段，失去土地就面臨著失業(yè)危機(jī);對(duì)少數(shù)從農(nóng)村流到城市就業(yè)的農(nóng)民，土地還可以成為失業(yè)保障，在他們從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遭受挫折時(shí)，可以退而務(wù)農(nóng)，不至無所事事。

3.養(yǎng)老保障。由于現(xiàn)代化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在中國廣大農(nóng)村地區(qū)尚未建立，目前大部分農(nóng)村地區(qū)依然保持著以土地為依托的家庭養(yǎng)老方式。邁入老齡的農(nóng)民，如果自己還能勞動(dòng)，“土地+勞動(dòng)”就是他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)。土地作為一種生產(chǎn)生活資料可以由子孫代為耕種，同時(shí)養(yǎng)老的重?fù)?dān)也由子孫接過。年邁農(nóng)民也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得部分生存保障。

(二)土地社會(huì)保障職能對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)面影響

1.制度層面的制約。(1)均田制(平均分配的土地使用權(quán))的制約。“均田制”一般采取按戶或按人口平均分配，地塊大小搭配、優(yōu)劣搭配。“均田制”使得農(nóng)戶承包農(nóng)地分散，導(dǎo)致超小規(guī)模的經(jīng)營方式，不利于規(guī)模經(jīng)營，不利于合理耕作以及農(nóng)機(jī)化和現(xiàn)代科技的推廣，且過小的規(guī)模在土地流轉(zhuǎn)時(shí)往往伴隨著較高的生產(chǎn)成本和交易成本。(2)集體產(chǎn)權(quán)制度的制約。中國農(nóng)村實(shí)行集體產(chǎn)權(quán)制度存在許多不完善的地方，主要表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)界定模糊、農(nóng)地的所有者(集體)和使用者(農(nóng)民)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系模糊。農(nóng)地的所有者——集體概念抽象，沒有明確的法律界定，主體模糊，產(chǎn)權(quán)代表不明確。農(nóng)民的承包權(quán)是否屬產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)的處置等也無明確界定。不穩(wěn)定的地權(quán)(產(chǎn)權(quán)不明晰)造成的不確定性增加了土地流轉(zhuǎn)時(shí)的交易成本。

2.農(nóng)民的心理行為制約。在農(nóng)村，土地具有生活、就業(yè)、養(yǎng)老等多方面的社會(huì)保障功能。有些農(nóng)民即使已經(jīng)找到了一份較為穩(wěn)定的工作，但擔(dān)心未來政策的多變，為給自己留條后路，也不愿意隨便放棄土地。很多外出經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民處理土地的方法是粗放經(jīng)營、撂荒、無償甚至倒貼交給熟人耕種，視需要隨時(shí)收回。幾千年來土地的社會(huì)保障職能形成了部分農(nóng)民“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”意識(shí)強(qiáng)，視土地為命根子，離土缺乏安全感等心理，成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模化、市場(chǎng)化的長(zhǎng)期制約因素。

三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民失地的原因及失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題

(一)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民失地的原因分析

土地的流失有兩個(gè)主要原因:一是工業(yè)化、城市化的原因，二是政府追逐經(jīng)濟(jì)利益的原因[2]。

1.城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，擴(kuò)大了非農(nóng)用地。中國自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化的加速，大量土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移至非農(nóng)業(yè)部門，而且農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢(shì)還在加快，短期內(nèi)可能無法逆轉(zhuǎn)。根據(jù)國土資源部公布的1987—2001年經(jīng)批準(zhǔn)的全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地2 394.6萬畝的數(shù)據(jù)，中國實(shí)際征占耕地?cái)?shù)約4 420萬畝，已安置的失地農(nóng)民約5 525萬人。2002年以來，按城市化進(jìn)程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，每年需征用土地約300萬畝，需安置的失地農(nóng)民約429萬人，到2010年底，被安置的失地農(nóng)民將達(dá)到1億 [3]。

2.土地流轉(zhuǎn)中行政管理缺位與執(zhí)法不嚴(yán)，流失了一部分土地。一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地管理的法律法規(guī)和制度落實(shí)不到位，致使亂占耕地現(xiàn)象的蔓延;甚至以地謀私、以地生財(cái)，為大發(fā)土地橫財(cái)，違法批地和違法違規(guī)出讓土地。一是以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的名義占用基本農(nóng)田，變相搞房地產(chǎn)開發(fā);二是以進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，在基本農(nóng)田內(nèi)建設(shè)永久性建筑或進(jìn)行嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)活動(dòng);三是不少地方為了追求政績(jī)，樹立形象工程，行政撮合，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，暗箱操作，從中漁利。

(二)土地流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民利益損失的原因

1.土地流轉(zhuǎn)中對(duì)失地農(nóng)民的安置不當(dāng)使農(nóng)民利益受損。在實(shí)踐中，征用農(nóng)村集體土地后，對(duì)失地農(nóng)民的傳統(tǒng)安置模式主要有貨幣安置、招工安置、留地安置等基本形式。但目前國內(nèi)大多采俗稱“一腳踢”的貨幣安置模式，僅僅給予一次經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會(huì)障等問題，則缺乏有效的解決措施[4]。失地農(nóng)民所到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，依照當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平，往往僅夠維持三至四年的基本生活，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到有效保障。許多失地農(nóng)民處于種田無地、上班無崗、低保無份的“三無游民”狀態(tài)。

2.土地流轉(zhuǎn)中利益分配不公平時(shí)農(nóng)民利益受損。近年來，土地糾紛正在成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。征地補(bǔ)償費(fèi)過低是糾紛的主要原因。浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地成本價(jià)是100%，被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占近30%，農(nóng)民僅占5%～10%[5]。從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。這種級(jí)差地租分配的巨大失衡，極容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿。

3.制度不完善，造成社會(huì)保障的缺失。在目前中國的二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村社會(huì)保障制度普遍尚未建立，失地農(nóng)民失去土地保障享受不到城市居民的最低生活保障。一是作為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不具有失業(yè)人員的資格，成為“國家、集體、社會(huì)”三不管的邊緣群體。二是養(yǎng)老無依靠。農(nóng)民主要是依靠子女養(yǎng)老，但是由于多數(shù)失地農(nóng)民在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，子女養(yǎng)老也變得艱難了。三是就醫(yī)狀況讓人擔(dān)憂。很多農(nóng)民對(duì)疾病的態(tài)度是小病拖，大病抗，農(nóng)民無力支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用，是問題的癥結(jié)所在。失地以后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)更為緊張，不敢進(jìn)醫(yī)院，不敢找醫(yī)生。四是子女入學(xué)難。失地農(nóng)民的子女因?yàn)闆]有城市戶口，入學(xué)要交議價(jià)費(fèi)、借讀費(fèi)，將經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)家子弟擋在門外，給失地農(nóng)民造成極大的精神和經(jīng)濟(jì)壓力。

四、解決土地流轉(zhuǎn)和失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的對(duì)策與建議

1.弱化土地的社會(huì)保障職能。弱化土地保障權(quán)能并不是讓轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民喪失社會(huì)保障權(quán)，而是要實(shí)現(xiàn)保障權(quán)轉(zhuǎn)換。(1)從土地保障轉(zhuǎn)換為社會(huì)保障。健全的社會(huì)保障體系可以在一定程度上替代土地的社會(huì)保障功能，加速土地流轉(zhuǎn)。要加快建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，使農(nóng)民離開土地也不再有生存上的后顧之憂。(2)從農(nóng)村保障轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)保障。加快城市化進(jìn)程，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人口要與原城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)保障，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶，推動(dòng)農(nóng)民與農(nóng)村的分離。

2.健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。要制定合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，特別是健全征地過程中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，要適當(dāng)?shù)靥岣哒鞯氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，重構(gòu)土地征用的收益分配比例。土地在非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益是巨大的，征地成本一般是75萬～150萬元/hm2，批租出讓金則通常達(dá)到750萬～900萬元/hm2，有的高達(dá)1 500萬元/hm2以上。而這一巨額差值大部分被中間商(如房地產(chǎn)開發(fā)商)或地方政府獲取，作為土地所有者和承包者的農(nóng)戶則分文未得[6]。要實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)保障功能就必須重新分配土地征用收益的比例，提高農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立土地補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制和利益分享機(jī)制。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益，也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。土地對(duì)農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能，土地補(bǔ)償金就是失地農(nóng)民的“保命錢”。因此，尋找政府、征地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

4.建立就業(yè)扶持機(jī)制，增強(qiáng)失地農(nóng)民自我發(fā)展能力。農(nóng)民失去土地后，雖然獲得了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和收益分配，但如果不從根本上解決上班無崗、就業(yè)無門的問題，就難以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。著力培育本地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的能力，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的崛起，帶動(dòng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和配套設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位;同時(shí)，政府應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力;再次，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，政府協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先提供信貸資金，并在工商、稅收及各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)等方面給予最大限度的減免，激發(fā)失地農(nóng)民從事個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的積極性。

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