美國低收入家庭兒童現狀及政策研究

摘要:自從聯合國《兒童權利公約》實施以來，兒童尤其是生活在貧困家庭中的兒童受到越來越多的關注。美國雖是世界上經濟發達國家，但其兒童貧困問題卻遠遠比其他發達國家嚴重的多。美國對兒童貧困的官方界定起源于20世紀60年代，到目前為止幾乎沒有什么變化，已經嚴重不符合美國現實情況。基于此美國采用200%的貧困，即低收入來統計美國實際貧困兒童數量。研究表明，美國低收入家庭兒童數量不斷增加，在原因分析的基礎上，美國國家貧困兒童中心(NCCP)提出了解決當前兒童貧困的政策建議。

關鍵詞:兒童貧困;低收入家庭兒童;美國

中圖分類號:F740.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0175-05

兒童貧困(child poverty)是兒童在童年時期經歷的貧困。正如目前在解釋、識別以及測量貧困方面沒有統一的標準一樣，兒童貧困目前也沒有一個統一的概念及衡量方法。從目前的研究來看，定義兒童貧困有兩個角度:一是從單一的維度看待兒童貧困，即將兒童貧困僅僅視為經濟的匱乏;二是從多維度看待兒童貧困，即認為兒童不僅僅是經濟的貧乏，還包括了許多其他各個方面，如剝奪、虐待、社會排斥等等。

兒童貧困在形成原因以及影響方面都與成人貧困有很大的不同，并且童年時期經歷貧困對兒童有長久性影響，一般認為，貧困對兒童的生理健康、心理健康、學業成就、認知能力等都有消極影響。鑒于此，在貧困中長大的兒童在長大后很可能依然貧困，并有可能違法犯罪。解決兒童貧困對于打破貧困循環、為社會培育合格公民以及保障公民權利等都有非常重要的意義。

美國雖是世界上經濟發達國家，但是其兒童貧困問題遠遠比其他發達國家要嚴重的多，雖然美國早在19世紀初期就采取了一些解決兒童貧困的政策，但是并沒有很好的解決這個問題。要了解美國貧困兒童的現狀及政策，我們必須首先了解美國政府如何界定兒童貧困。

一、美國貧困兒童的定義

傳統的單一維度的界定和衡量兒童貧困的方法以家庭收入為標準，這種方法將兒童貧困視為“家庭收入低于貧困線”。貧困線的確定有兩種方法:絕對貧困和相對貧困。絕對貧困是衡量生活在一定收入水平(貧困線)以下的人口數量;或是不能獲得足夠的生活所需的商品及服務(如食物、住房、水、環境衛生、健康等)的家庭的數量。絕對貧困衡量的是維持生存所必需的水平，被許多國際組織使用的絕對貧困的國際標準是每天1美元。

與絕對貧困標準不同，相對貧困是指而是對于特定社會的其他成員而言，一個家庭不能達到社會平均生活水平或大多數的家庭的生活水平。相對貧困并不意味著基本需求不能得到滿足。這種方法通常是把人口的一定比例確定生活在相對的貧困之中。比如，有些國家把低于平均收入40%的人口歸于相對貧困組別;世界銀行的看法是收入只要(或少于)平均收入的1/3的社會成員便可以視為相對貧困。

美國采用的就是反映了不同家庭大小及組成的絕對貧困標準，這種貧困的衡量方法始于20世紀60年代，當時的計算方法是:總的來說，一個家庭一般將收入的1/3用于購買食物，政府將平均食物支出的3倍作為貧困線，一個家庭的稅前收入(包括掙得的收入及從政府項目獲得的現金補助)低于貧困線就屬于貧困家庭。從20世紀60年代至今，政府規定的貧困線每年隨著通貨膨脹而不斷變化，但在其他方面卻沒有改變。

以收入作為衡量貧困的標準的方法沒有考慮到家庭物質的匱乏(如住房條件非常差)，也沒有考慮家庭資產狀況(如家庭儲蓄或財產)，而且隨著住房、兒童保育、衛生健康以及交通等不成比例的增長，目前食物支出僅占一個普通家庭收入的1/7，因此，許多專家認為，目前美國的貧困線太低了。雖然目前關于維持一種體面的生活的最低標準還沒有一個統一的意見，然而不斷有研究表明，總的來說，美國一個家庭滿足基本需求的收入應當是聯邦政府規定的貧困線的2倍。因此，現在一般將貧困家庭分為兩類:一是100%貧困家庭，這部分家庭生活在官方規定的貧困線以下;二是200%貧困的家庭，這部分家庭收入在官方貧困線以上，卻低于貧困線的2倍。

正是考慮到官方在貧困統計中的缺陷，美國國家貧困兒童中心(NCCP)使用將這兩部分統稱為“低收入家庭”(low-income family)作為衡量貧困的標準，即貧困兒童指家庭收入在官方規定的貧困線以下的兒童;而低收入家庭兒童指家庭收入在官方貧困線2倍以下的家庭中的兒童。

二、美國低收入家庭兒童的基本情況

由于本文所研究的是低于美國官方貧困線2倍的低收入家庭兒童的基本情況，因此，首先必須知道美國官方確定的貧困標準。根據美國貧困指南，2008年美國官方貧困標準為: 21 200美元/四口之家，17 600美元/三口之家(見下表)。

2008年美國貧困標準和低收入標準

(一)美國低收入家庭兒童的數量

2007年，全美大約有7 300萬兒童，其中大約有1 300萬兒童——兒童總數的18%——生活在貧困家庭中，而有39%的兒童生活在低收入家庭。而到了2008年，19%的兒童生活在貧困標準以下，41%的兒童生活在低收入家庭。(見圖1)盡管這部分兒童并沒有被官方認為是貧困兒童，但是這些兒童的家庭和貧困家庭一樣面臨著物質匱乏、經濟壓力等問題，然而這些家庭卻沒有政府提供的諸如住房補助等針對貧困家庭的各項服務。

圖12008年 家庭收入標準下的兒童劃分

(二)美國低收入家庭兒童數量的變化

從圖2中我們可以看出，美國低收入家庭兒童的絕對數量并沒有太大的變化，但是低收入家庭兒童占全部兒童的比重卻幾經變化。經過十幾年的降低，美國低收入家庭兒童的比重從2000—2003年出現明顯上升的趨勢，2006年又出現明顯下滑趨勢，幾乎與2002年的兒童貧困率相差無幾，但從2006年以后又出現明顯的上升趨勢③(見圖2)。

(三)美國兒童貧困的特征

首先，黑人及西班牙兒童的貧困率較高。美國低收入家庭兒童與其種族有著密切關系，相對于白人和亞洲小孩，黑人和西班牙兒童更容易陷入貧困。這表明，在美國，有些貧困因素似乎并不是個人所能控制的。

其次，年齡段越低的兒童的貧困率越高。不同年齡層的兒童貧困率有很大的不同，根據2008年的數據現實，年齡層次越小的兒童的貧困率越高。這些生活在低收入家庭的兒童中，44%的3歲以下的兒童(560萬)生活在低收入家庭;44%的3～5歲的兒童(540萬)生活在低收入家庭;41%的6～11歲的兒童(980萬);36%的12～17歲兒童(910萬)生活在低收入家庭(見圖4)。

在6歲以下的兒童中，雖然生活在低收入家庭中的兒童的絕對數量沒有16歲以上的大，但是在同齡兒童中所占的比重卻很大。

最后，兒童與其他年齡組貧困水平有很大的差異。18歲以下生活在低收入家庭的兒童的比例遠遠超過成年人，生活在貧困標準以下的兒童比例幾乎是65歲以上老年人的2倍，詳見圖5。

三、美國兒童貧困問題越來越嚴重的原因分析

許多研究都指出，美國兒童貧困越來越嚴重的原因有三個方面:一是人口變化，尤其是單親家庭的增多;二是經濟因素，尤其是在勞動力市場改變的情況下，低教育程度父母的收入不足;三是公共政策，尤其是社會福利的縮水。

(一)人口變化

國外的一些研究顯示，經濟安全是單親家庭的最大隱患。單親家庭因為只有一位家長賺錢，或因原來的總收入要支持兩個家庭，從而有捉襟見肘之感。美國在1992年統計的單親家庭中，幾乎有一半左右的家庭低于貧困線的收入標準，而雙親家庭中僅有8%是貧困的。① 因此，與雙親家庭相比，單親家庭更容易陷入低收入標準。2007年，美國54%的低收入家庭的兒童(1 550萬)與單身父母住在一起，已婚的父母生活在一起的為46%(1 330萬)。

從歷史發展角度來看，低收入家庭中單親家庭和雙親家庭的比例也發生了很大的變化，從2003年開始，低收入家庭中，單親家庭的兒童數量開始超過雙親家庭中的兒童數量，也就是說在低收入家庭中，單親家庭的數量在逐漸的增多。②這種情況在2008年又發生變化，從圖中我們可以看出，2008年單親家庭的數量在減少(見圖6)。

單位家庭的增多、尤其是女性戶主單親家庭的增加，對兒童貧困率的提高有很大的影響(Zimmer-man，1992)。就其原因主要包括以下幾個方面:首先，單親家庭只有一個人掙錢養家，缺乏配偶支持;其次，在相同條件下，女性的工資水平更低、尤其是少數民族的婦女更是如此;獲得的兒童支持比較少，社會資本也比較貧乏，尤其那些從沒有結過婚的單親母親更是如此;未婚母親的增加導致兒童貧困增加，這些十幾歲的從未結過婚的母親非常貧窮，比同齡人的教育水平低，缺乏產前照顧，而且生下的孩子會面臨更大的風險(Ambert，1998)。

這里值得討論的問題是:2008年貧困兒童不僅在數量上而且在比例上都比2007年有明顯的上升(見圖6)，但是對其有重要影響的父母婚姻狀況卻在往有利的方向發展，由此，我們可以得出結論，雖然婚姻狀況對兒童貧困有重要的影響，但卻不是決定性的唯一的因素。

(二)經濟因素

隨著市場經濟的發展，勞動力市場結構也在不斷發生變化，這也對美國兒童貧困的增加有重要影響。根據2008年的統計信息，父母雙方至少有一方有全職工作的兒童只有28%(1 530萬)會陷入貧困;而至少父母一方擁有兼職工作的兒童中就有71%(870萬)陷入貧困;父母雙方都沒有工作的兒童最容易陷入貧困，比例大概為89%(870萬)。因此，父母的就業情況對兒童貧困有非常重要的影響。

在以前，許多教育水平低的人可以在制造業找到工作，而且薪水足以支撐一個家庭(Devine Wright，1993)。然而，隨著第三產業的發展，收入及財富越來越往兩極化發展，由于學歷水平、技術水平很低，促使這些父母更傾向于從事一些低收入工作，比如服務行業，這些工作業不僅工資水平低，而且也幾乎享受不到任何福利，比如:健康保險、帶薪休假以及假期等;而那些找不到工作的父母，要么是殘疾人要么是得照顧家庭。

提高低收入家庭父母的教育水平是增加家庭收入的最有效的途徑之一，有充分的證據表明，高學歷水平有高收入是密切相關的。根據2008年的數據，父母只有不到高中教育水平的兒童中有85%，即720萬生活在低收入家庭;父母只有高中教育水平的兒童中有60%，即1 070萬生活在低收入家庭;父母有高中以上教育程度的兒童中只有25%，即1 190萬生活在低收入家庭。

從歷史的發展角度來看，在過去的二十幾年中，父母只有高中學歷的兒童生活在低收入家庭的比例非常高，從1997—2008年從沒有低于過80%;父母是高中學歷的兒童中也有超過一半人生活在低收入家庭;而父母是大學及學歷以上的兒童中只有不超過25%的人生活低收入家庭。因此，提高低收入家庭父母和兒童的受教育水平，也就為這些家庭提供了潛在的經濟安全保證 ① (見圖7)。

除此之外，目前美國的最低工資不足以支撐整個家庭的費用，由于經濟的影響，家庭支出在增加，如健康保險，兒童照料等，但是目前的最低工資水平不能保證家庭支出;再有就是勞動力市場的工作的中心從城市向郊區轉移，這對居住在城市中心的人群造成很大的影響，也導致了貧民窟的形成;再有就是美國工會的職能在減弱，參加工會的工人數越來越少;最后，低收入人群的與工作相關的邊緣收益較少，如醫療保險的覆蓋率在下降。

(三)社會安全網的減弱

其實絕大多數美國人都同意貧窮及富裕的兒童都擁有平等的機會這樣一個基本目標，也同意貧窮的兒童不應當經受饑餓、無家可歸或缺乏醫療照顧等這些困苦。但是在如何實現這一目標卻達不成一致的意見。當然這也不是什么新鮮事:美國在如何對待他們中最窮的公民方面一直沒有達成一致意見。歷史上的每一次改革都相信，通過發明新的或改良過的政策可以解決貧困兒童問題，但是所有這些政策都沒有消滅貧窮或者縮小貧窮與富裕兒童獲得成功機會的差距。實際上，美國的政策一直是循環進行的，正如格雷斯·艾博特在1930年寫到的“在尋求治愈貧困的過程中，我們一直都是跌跌撞撞的前進，在嘗試了一種又一種方法后經常是從壞走向更壞，然后再走回來。”(Abbott，1941)

美國的兒童貧困政策表現為兩個方面:一是對貧困家庭的直接經濟救濟，比如19世紀早期的戶外救濟以及20世紀30年代經濟大蕭條時期的救助政策;一是認為單純的經濟救濟并不足以解決兒童貧困，還需要對貧困的父母進行監督或引導，如母親津貼制度。

美國最早的社會保障體系是美國前總統富蘭克林·羅斯福在1935年創辦的，被稱為是美國歷史上受益面最廣、最受歡迎、最成功的政府公共工程。20世紀80年代至90年代，美國傳統的福利政策受到了來自各方面的猛烈批評。很多評論者認為，福利政策在幫助兒童、年輕人和父母方面收效甚微;而且造成了非婚生子女及單親家庭增多;而且隨著社會人口的老齡化和醫療手段的現代化，養老基金和醫療保險費用不斷激增，帶來了巨大的社會保障財政赤字，社會福利政策改革迫在眉睫。

1996年，克林頓政府頒布了《個人義務和工作機會協調法案》，這項改革的目的是“結束人們所熟悉的社會福利”，這次改革是美國福利政策的一個轉折點。新的福利制度就多數貧困家庭享受福利救濟的時間、有勞動能力的成人接受福利補助的期限、“食品券”領取期限以及新移民的福利待遇等許多方面進行了限制。同時在鼓勵人們參加工作方面加大刺激力度。這一改革的目的是恢復美國福利制度原來的宗旨:提供第二次就業機會，而不是將其作為一種生活方式。由此開始的福利改革的主要方式是把人們從“吃福利”變成“去工作”。

根據Lee(2009)以及其他一些學者的的研究表明，1996年福利改革后，很多單親母親脫離福利進入勞動力市場，單親母親的市場參與率大大提高，而接受福利的人數在減少，而且那些符合條件的受助者接受的福利數量也比以前少。但是這次改革并沒有改善福利家庭的經濟情況，這一方面可能是由于她們的低教育程度以及低技術水平，導致這些人只能從事比較簡單的工作，因而工資水平或與工作相關的福利很少(Ozawa Yoon， 2005)。還有一方面是低收入家庭領取的福利包減少，如改革后對那些沒有孩子的身體健康的成年人領取實物券的時間限制，除非這些人正在從事兼職工作或參加一項工作培訓;這項改革設置了強制性的兒童支持政策，作為接受福利的一個條件，要求單親母親們建立父親身份，這樣他們就可以像孩子的父親尋求經濟及醫療支持;也使得那些酗酒者或吸毒者喪失了補充保障收入(SSI)，只有那些有“明顯的且嚴重的”殘疾才符合聯邦政府針對低收入殘疾者的項目，而且這些殘疾兒童被要 求每三年重新做一次體檢以證明他們的殘疾。因此，無論是TANF ，還是實物券、補充收入保障在改革后的數量都變得更少。

除此之外，大量的母親參與到勞動中來，而且勞動時間自1996年越來越長，基于工作時間的強制性要求，這些母親只能縮短與和孩子待在一起的時間，這對兒童發展可能造成極其不利的影響，因為母親不僅承擔收入提供者的責任，同時還擔任著兒童照顧者的角色。

四、對美國兒童貧困的一些政策建議

兒童貧困并不是無法解決的，有效的公共政策尤其是社會政策可以有所作為，美國國家貧困兒童中心(NCCP)提出兩個主要政策策略以改善美國兒童及家庭的福利。

1.工作酬薪。已有研究已經表明，貧困是對兒童福利最大的威脅。那些幫助父母在勞動力市場獲得成功的政策可以有效的幫助兒童，如，工作所得稅減免和提高最低工資是增加低收入工作者工資的兩項核心政策。這些低收入工作者也需要獲得那些高收入者認為理所當然的工作福利，如健康保險以及帶薪病假。

2.支持父母及他們的兒童。為了發展，兒童需要良好的家庭照料及高質量的早期學習經歷，那些針對有嬰幼兒家庭的政策，如早期啟蒙教育，已經表明對兒童的認知發展、行為，以及作為父母的技巧都有改進。投資于三至四歲的兒童是最為關鍵的，高質量的早期兒童經歷對縮小貧困兒童及富足兒童的差距具有非常重要的意義。

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The status and Policy Analysis on Low-income Children in US

LUAN Wen-jing

(SSDPP， Beijing normal university， Beijing100875， China)

Abstract: since the UN “Convention on Rights of the Child”， children， especially those living in the poverty received increasing attention.Even though US belongs to developed country， but his child poverty problems are more severe than other developed countries.The official child poverty line was established in 1960s， and seldom changed， which is not suitable for nowadays.The US introduced the low-income family children to study children living in poor family.Lots of studies showed that the children living in low-income family is increasing， on the basis of the reason， NCCP puts forward some policy recommendations.

Key words: child poverty; in-income children; America [責任編輯 張喜歡]