“小產(chǎn)權(quán)房”問題\\成因與對策:一個綜述

摘要:“小產(chǎn)權(quán)房”是中國城鄉(xiāng)二元土地制度下的一種特殊產(chǎn)物，近年來“小產(chǎn)權(quán)房”迅速蔓延，造成許多社會經(jīng)濟問題，亟須對之加以治理和疏導。從文獻入手開展研究可以加深對“小產(chǎn)權(quán)房”問題、成因與對策的認知。通過對文獻的回顧，討論“小產(chǎn)權(quán)房”的含義，總結(jié)“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題，從供需角度梳理了促使“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的因素，并探討了政府解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的思路和主要途徑，有助于形成“小產(chǎn)權(quán)房”對策研究的共識基礎(chǔ)，繼而對制定有效的政策措施有所助益。

關(guān)鍵詞:“小產(chǎn)權(quán)房”;問題;成因;對策;研究綜述

中圖分類號:F293.31文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0140-04

“小產(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)成為社會各界倍加關(guān)注的話題之一，圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”問題的討論和爭議也達炙熱狀態(tài)(譚術(shù)魁，2008)[1]。然而理論探討尚未對管理實踐產(chǎn)生有效指引，中央政府和地方政府出臺的各項針對“小產(chǎn)權(quán)房”的政策都沒有取得預期的效果，市場上仍有許多“小產(chǎn)權(quán)房”項目正在進行建設和交易(蔡繼明，2009)[2]，且規(guī)模愈加壯大。① 因此，通過回顧文獻，討論“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題，探究其產(chǎn)生的原因，厘清解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的思路和途徑，以形成“小產(chǎn)權(quán)房”對策研究的共識，繼而推進有效的政策措施的制定。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”概念與問題

1.“小產(chǎn)權(quán)房”概念。“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個法律上的概念，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。蔡繼明(2009)認為，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”是一些由村集體組織或者開發(fā)商出售的由其在集體土地上建設的房子[2]。陳利根、李新莊(2009)提出，“小產(chǎn)權(quán)房”同義于“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，指在農(nóng)民集體所有的土地上建設并以較低價格對外銷售的商品房。其主要特征有:(1)占有土地特定，包括農(nóng)民集體建設用地甚至耕地;(2)建設、銷售主體特定，主要包括農(nóng)民、村組織、開發(fā)商和部分縣鄉(xiāng)政府;(3)沒有國家頒發(fā)的“兩證”，部分有鄉(xiāng)政府或村委會蓋章證明其權(quán)屬的“小產(chǎn)權(quán)房”證[3]。

陳耀東、吳彬(2010)認為，現(xiàn)行政策所指的“小產(chǎn)權(quán)房”包括兩大類:一是建房行為不合法的“小產(chǎn)權(quán)房”，其在土地使用、房屋建造、買賣交易等環(huán)節(jié)均存在不合法狀態(tài);二是建房行為合法，但房屋買賣主體受限制，在買賣等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上不合乎規(guī)定的“小產(chǎn)權(quán)房”[4]。

譚術(shù)魁(2008)將“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵簡化概括為“小產(chǎn)權(quán)房”是建在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的土地之上且被非本集體經(jīng)濟組織成員(外村村民、城市居民)所擁有的住房[1]。這一觀點與建設部對“小產(chǎn)權(quán)房”的界定是基本一致的:在眾多城市郊區(qū)，一些村集體經(jīng)濟組織在本村集體土地上集中建設農(nóng)民住宅樓，除用來安置本集體經(jīng)濟組織成員外，還以較低的價格向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售，這些房子一般俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”。

也有學者認為，“小產(chǎn)權(quán)房”從本質(zhì)上來講是沒有產(chǎn)權(quán)的房子。如易憲容(2008)指出“小產(chǎn)權(quán)房”是一些地方政府，一些買這種房的人提出相對模糊的概念，他們買的這種房，是違法產(chǎn)權(quán)的住房，不是“小產(chǎn)權(quán)”，是根本沒有產(chǎn)權(quán) [5]。文林峰、楊玉珍(2007)[6]、張琦(2007)[7]等人也認為，“小產(chǎn)權(quán)房”實際是沒有產(chǎn)權(quán)的房屋。

2.“小產(chǎn)權(quán)房”問題。對于“小產(chǎn)權(quán)房”存在的問題，學術(shù)界主要圍繞幾下方面展開探討。首先，非集體經(jīng)濟組織成員購買“小產(chǎn)權(quán)房”，將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護，生活上也有諸多不便。有些項目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，均不符合法律規(guī)定，不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。② 購買這種住房仍需冒許多法律風險。楚建群和董黎明(2007)認為“小產(chǎn)權(quán)房”的購房者一旦遇到違法用地處置、征地補償、拆遷補償、損害賠償、抵押貸款、財產(chǎn)證明、交易的違約處理等情況，會因為沒有受法律保障的產(chǎn)權(quán)而無法主張自己的權(quán)益。此外，“小產(chǎn)權(quán)房”常會遇到道路交通、電力電信、供水排水、熱力煤氣等設施配套不全的問題，也無法獲得良好的物業(yè)管理服務，不能達到樂居目標[8]。

其次，“小產(chǎn)權(quán)房”違反了國家相關(guān)法律法規(guī)，阻礙了政府管理職能的行使。于毅(2009)認為，“小產(chǎn)權(quán)房”的建設和出售是對法律法規(guī)的公然蔑視，其示范效應惡劣，若不予以懲罰，將造成“守法的人吃虧，違法的人贏利”的心理暗示，減損法制公信力[9]。“小產(chǎn)權(quán)房”擾亂了房地產(chǎn)秩序，繞過了層層審批關(guān)口，不利于政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，而且沒有繳納土地出讓金和相關(guān)稅費，造成國家稅收流失和地方政府財政收入減少(于毅，2009;張小虎、雷國平、袁磊，2009)[9～10]。

再次，“小產(chǎn)權(quán)房”導致新增建設用地總量失控，造成耕地流失。“小產(chǎn)權(quán)房”繞過規(guī)劃和土地管理，超越土地供應指標，對耕地占而不補，既沖擊了國家土地供應市場，又造成土地資源的極大浪費，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展(楚建群、董黎明，2007)[8]。大中城市邊緣地帶的耕地資源尤其容易流失，而耕地流失之后農(nóng)民生活保障問題將會受到威脅(么貴鵬、張廣文，2009)[11]。

最后，“小產(chǎn)權(quán)房”還存在著購房者、村民與集體經(jīng)濟組織利益分配不均的問題。購房者與村民和集體經(jīng)濟組織的利益糾紛尚可通過民事訴訟予以解決;但在集體組織內(nèi)部關(guān)于集體財產(chǎn)收益分配問題上，法律并沒有做出明確規(guī)定，從而造成村委會和村民在 “小產(chǎn)權(quán)房”利益分配上存在巨大分歧(么貴鵬、張廣文，2007)[2]。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”形成的原因

關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”形成的原因，學術(shù)界展開了廣泛而深入的探討，從法律、制度、管理和市場運行等多個視角進行了研究，并區(qū)分了各個因素起到的不同作用，有學者將之提煉為“所有權(quán)的迷思”和“社會情理的乖離”[12]。本文從市場供需的角度將促使“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的各種因素劃分為三個類別，即促使“小產(chǎn)權(quán)房”供給產(chǎn)生的因素，促使“小產(chǎn)權(quán)房”需求產(chǎn)生的因素和影響“小產(chǎn)權(quán)房”供需情況的共同因素，以此系統(tǒng)性的梳理“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因。

1.“小產(chǎn)權(quán)房”供給產(chǎn)生的原因。羅夫永(2008)提出巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)動是“小產(chǎn)權(quán)房”形成的直接原因，土地進行耕種所得收益遠遠不如租房或賣房所得收益高[13]。蔡繼明(2009)認為，村鎮(zhèn)集體和村民可以通過“小產(chǎn)權(quán)房”的建設在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進程中分得一杯羹 [2]。朱健和郭松海(2009)提出，只要“小產(chǎn)權(quán)房”價格大于農(nóng)民集體土地在目前法律框架下的使用收益與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)成本之和，其就有建設“小產(chǎn)權(quán)房”的動力[14]。楚建群和董黎明(2007)則指出，根據(jù)級差地租的原理，城市住房的租金要比農(nóng)地高數(shù)倍乃至數(shù)十倍，即使建房的收益被開發(fā)商拿走了一部分，集體組織獲得的剩余價值仍相當可觀;而開發(fā)商利用政策的漏洞，通過以租代征的途徑在集體土地建房，無須經(jīng)過大量繁雜的審批手續(xù)，同時又降低了取得土地的成本，逃避了應繳的稅費，取得事半功倍的成效[8]。

多數(shù)學者認為，農(nóng)村土地制度的缺陷是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根本原因。中國實行城鄉(xiāng)二元的土地制度，城市土地屬國家所有，農(nóng)村土地由集體所有，由此產(chǎn)生了所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一系列兩重標準(羅夫永，2008)[13]。雖然《憲法》和《土地管理法》均為農(nóng)村土地和住房流轉(zhuǎn)留下了空間(蔡繼明，2009)[2]，但政府卻又通過其他規(guī)范性文件將農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)限制在集體組織內(nèi)部且存在諸多障礙，不能直接進入“一級”土地市場(陳利根、李新莊，2009;朱健、郭松海，2009)[3，14]，這實際上是剝奪了集體土地所有者對自己財產(chǎn)的處分權(quán)，無異于否定了所有者的所有權(quán)(薛華勇、杜學文，2008)[12]。朱健和郭松海(2009)指出，這種制度安排使農(nóng)民集體土地和國有土地所包含的權(quán)利束不同，造成其價格的巨大差異(“同地不同價”)[14]。蔡繼明(2009)也指出，農(nóng)村集體建設用地和城市建設用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在:城市國有建設用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場，實行市場定價，而農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價格制度一直沒有建立起來;城市建設用地使用主體有使用權(quán)證，可以抵押到銀行等融資機構(gòu)進行再融資和資產(chǎn)評估，而農(nóng)村建設用地沒有使用權(quán)證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能[2]。集體土地沒有完整的發(fā)展權(quán)，農(nóng)地入市基本仍要依靠土地征收或與城市建設用地進行置換，導致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償。根據(jù)國務院研究中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%～50%(蔡繼明，2009;于毅，2009;季雪，2009)[2，9，15]。因此，農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織為實現(xiàn)自身利益的最大化而繞過政府，自行開發(fā)建設“小產(chǎn)權(quán)房”(羅夫永，2008;季雪，2009;鄭巧鳳、趙凱，2009)[13，15～16]。

2.“小產(chǎn)權(quán)房”需求產(chǎn)生的原因。鄭巧鳳、趙凱(2009)提出不斷上揚的高房價是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的催生劑，快速推進的城市化是“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的推動劑，直接推動了“小產(chǎn)權(quán)房”交易市場的持續(xù)升溫[16]。蔡繼明(2009)、季雪(2009)、魏鳳秀(2009)等人也指出由于中國經(jīng)濟社會發(fā)展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠遠超出了當時當?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平[2，15，17]。與此同時，政府經(jīng)濟適用房、廉租房的建設卻始終無法滿足這部分人群的住房需求。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”存在著大量現(xiàn)實的購買群，不少缺乏產(chǎn)權(quán)意識的購房者即使知道“小產(chǎn)權(quán)房”存在多種弊端，他們?nèi)愿试该半U認購(楚建雄、董黎明，2007)[8]。“小產(chǎn)權(quán)房”事實上已成為滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的重要補充途徑(朱健、郭松海，2009)[14]。

江奇、譚術(shù)魁(2009)通過對武漢市“小產(chǎn)權(quán)房”持有者的問卷調(diào)查，認為可以將“小產(chǎn)權(quán)房”持有者動機取向分為五類，即金錢價值影響、基本住房改善、自然宜人環(huán)境、工作生活需要、認知興趣實現(xiàn)。大多數(shù)“小產(chǎn)權(quán)房”的持有者動機是復合型的動機類型，由兩個或兩個以上的動機取向構(gòu)成。而在“小產(chǎn)權(quán)房”持有者所有動機取向中，金錢價值取向的動機強度最高;很多“小產(chǎn)權(quán)房”持有者還懷有“跟隨多數(shù)，法不責眾”的心態(tài)。可以認為“小產(chǎn)權(quán)房”持有者動機很少是發(fā)自內(nèi)心對“小產(chǎn)權(quán)房”本身的喜愛和渴求，大多是受到外部的影響刺激或者被迫無奈去持有“小產(chǎn)權(quán)房”[18]。

3.影響“小產(chǎn)權(quán)房”供需情況的共同因素。政策模糊和管理缺位是“小產(chǎn)權(quán)房”難以遏制的另一個重要原因。鄭巧鳳、趙凱(2009)指出地方政府的管理缺位是“小產(chǎn)權(quán)房”的滋生劑，管理上的嚴重缺位和行政不作為使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“小產(chǎn)權(quán)房”違法建設和交易的制造者和實際推動者。“小產(chǎn)權(quán)房”在房地產(chǎn)市場中能夠存在這么長時間，能夠從局部地區(qū)、個別城市擴展到全國，政府相關(guān)管理部門難辭其咎[16]。

朱健、郭松海(2009)[14]與陳利根、李新莊(2009)[3]等人分析了造成地方政府市場監(jiān)管不力的原因:一是作為市場監(jiān)管主體，長期以來，地方政府對于市場監(jiān)管的責任缺乏明確界定，地方政府市場管理體制不健全，行業(yè)管理辦法和標準不統(tǒng)一，留下許多執(zhí)法施政的空檔，使其難以及時覺察出市場中的違規(guī)行為并做出糾正，以至“小產(chǎn)權(quán)房”問題成為政府監(jiān)管的“盲點”。二是地方政府的激勵——約束機制不健全。“小產(chǎn)權(quán)房”的治理雖關(guān)系到保護耕地、保障糧食安全等國計民生的大事，但由于缺乏有效的激勵——約束機制，特別是與政府政績關(guān)系不大，使得地方政府缺乏治理“小產(chǎn)權(quán)房”的積極性;此外，治理“小產(chǎn)權(quán)房”的成本大于收益，而“放縱”小產(chǎn)權(quán)房客觀上卻有利于填補房地產(chǎn)市場的缺陷，推卸建立住房保障體系的社會責任，地方政府因此傾向于做出“小產(chǎn)權(quán)房”治理不作為的“理性選擇”，其負面效應則由整個國家“買單”。

三、解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的思路與途徑

嚴金明認為，“小產(chǎn)權(quán)房”已成為一個客觀現(xiàn)象，現(xiàn)在面臨的問題就是如何解決它[19]。蔡繼明也提出“小產(chǎn)權(quán)房”涉及利益面很廣，是廣泛存在且關(guān)乎國民生計的一個重大問題，對于“小產(chǎn)權(quán)房”應該妥善解決[20]。在解決思路和途徑方面，學術(shù)界已進行了較為充分的探討。

1.解決思路

關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決思路，不同學者的著眼點不同。嚴金明認為，解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題應該采取新老劃斷的辦法，即對于已經(jīng)存在的部分，可以試行多種靈活方式逐步消化;對于在建或者擬建的部分，則可將其納入土地、財政、社保綜合配套改革中一并規(guī)劃。此兩者之中，更為迫切的是后者，更為困難的也是后者[19]。陳佳驪(2009)在綜合各方觀點和實地調(diào)查后提出小產(chǎn)權(quán)房問題應該分階段分類型解決，設立近期措施和長期對策，近期措施的目標是疏導減少小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)生，長期對策目標是從根本上給予集體所有權(quán)與國有所有權(quán)平等的地位，避免小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生[21]。蔡繼明(2009)也提出對于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設的小產(chǎn)權(quán)房項目要堅決地予以取締;但是對于那些在農(nóng)村集體建設用地和宅基地上建設的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟手段、用科學發(fā)展的長遠眼光來提出對策，解決問題。“從短期看，政策要承認現(xiàn)實，平衡各方利益;從長期看，要深入進行土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。”[2]

總體來看，學者們對解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的基本思路可以概括為“摸清問題，區(qū)別對待，以人為本，力主公平”，在“小產(chǎn)權(quán)房”的處理上已建成的與未建成的要有區(qū)別，占農(nóng)用地的與占集體建設用地的應有差異，短期對策與長期政策各有側(cè)重。

2.解決途徑

(1)短期解決對策。對占用耕地建設的“小產(chǎn)權(quán)房”的對策。朱健、郭松海(2009)提出對占用耕地建造的“小產(chǎn)權(quán)房”予以取締，政府對開發(fā)獲利的部門和個人應沒收其所得，予以罰款;增加“破壞土地資源罪”法律條款，對情節(jié)嚴重的，應該追究刑事責任[14]。王海鴻等人(2009)認為，對占用耕地已開發(fā)而未建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，應當停工停建，恢復土地的本來用途;對于已建成的，且地理位置、房屋構(gòu)造等可以加以利用的，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補交相關(guān)稅費后，可取得合法權(quán)屬，但依其情形不適宜出售居住的，應強制拆除[22]。宋莉(2008)也提出要嚴禁“小產(chǎn)權(quán)房”在耕地上建造銷售，尚能復墾的，應恢復耕種;不能復墾的由政府部門收回用作公益性項目，如用于保障性住房[23]。

對占用集體建設用地建設的“小產(chǎn)權(quán)房”的對策。朱健、郭松海(2009)建議應分門別類，逐步將符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”予以合法化。如對符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房:屬于一般住宅建筑項目的，可參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房、限價房的政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為社會保障住房，補辦手續(xù)，補繳土地出讓金、稅費等，獲得國家頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證，供自住使用，限期內(nèi)不得上市;屬于別墅和高檔公寓等建筑項目的，在使之房屋合法化的同時進行適當處罰，除沒收參與小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的部門和個人不合理利潤外，還要對購買者進行罰款。而對目前不符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，從長遠看可納入規(guī)劃的，暫時保留，待規(guī)劃調(diào)整后處理，但若從長遠看也難納入規(guī)劃，應予以取締 [14]。聶梅生(2007)認為，可以研究出臺一個關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的租賃辦法，政府通過收購的形式將其性質(zhì)轉(zhuǎn)變，既能避免購買的風險，也可以讓城市低收入群體得到住房保障，而且避免了“小產(chǎn)權(quán)房”被拆的可能 [24]。厲以寧也認為，治理“小產(chǎn)權(quán)房”必須要考慮到方方面面的問題，因此很難馬上找到解決辦法，“得分步驟解決”。他主張現(xiàn)在先不要提“賣”的問題，可以通過“租”解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，如允許進行十年至十五年的長期租賃[25]。

不過，也有學者對上述做法持有異議，如龍翼飛、徐霖(2009)認為，應當在既有法律框架內(nèi)對“小產(chǎn)權(quán)房”進行處置。占用農(nóng)用地的，違反了強制性、禁止性的法律規(guī)定，應當責令拆除;占用農(nóng)村宅基地的，在經(jīng)房地主管部門質(zhì)檢合格后，可辦理農(nóng)村宅基地使用權(quán)證，而在開發(fā)商繳納“農(nóng)村宅基地使用金”并補繳其他稅費后，再辦理注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權(quán)屬證書;而占用農(nóng)村其他建設用地的，若不符合土地利用規(guī)劃、也未經(jīng)相關(guān)部門批準，則屬違法建筑，應由相關(guān)行政執(zhí)法部門依法做出處理 [26]。

除此之外，妥善解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題還要加強政策落實和行政監(jiān)管。么貴鵬、張廣文(2007)提出，強化對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用規(guī)劃制定和實施的監(jiān)管具有重要意義 [11]。陳利根、李新莊(2009)則指出，需要轉(zhuǎn)變政府角色定位，改目前政府的參與型、謀利型角色為協(xié)調(diào)型、服務型角色;同時理順土地行政管理體制，進一步明確主管部門，建立省以下完全垂直的土地管理體制以少受地方干擾，轄區(qū)內(nèi)若發(fā)生土地違法案件并造成嚴重后果的，對有關(guān)單位和總負責人實行“一票否決”[3]。

(2)長期制度構(gòu)建。從供給層面看，應進行農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)村土地完整權(quán)能，保護農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的合理利益。蔡繼明(2009)為深入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革提出了三點建議:一是各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規(guī)劃;二是明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán);三是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場。要加強城鄉(xiāng)土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地“統(tǒng)一市場”，達到“同地、同權(quán)、同價”[2]。朱健、郭松海(2009)強調(diào)規(guī)劃的重要性，提出應編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和科學合理的控制性詳細規(guī)劃，特別是制定城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村的規(guī)劃，對耕地進行嚴格界定，但對建設用地及荒地可逐步放開對其流轉(zhuǎn)的限制。對于宅基地建設也應編制規(guī)劃，將農(nóng)村宅基地納入農(nóng)村建設用地的管理體系，并逐步允許其進入土地市場自由流轉(zhuǎn)。此外，政府應進一步運用糧食補貼等手段，縮小農(nóng)民集體農(nóng)業(yè)用地和國有建設用地的收益差額，增加農(nóng)民生產(chǎn)供給糧食的內(nèi)在動力[14]。張占錄(2009)[27]則提出配置土地發(fā)展權(quán)解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，其基本做法是:承認符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設用地的發(fā)展權(quán)，并按比例配置發(fā)展權(quán)，允許發(fā)展權(quán)上市交易，包括轉(zhuǎn)讓、入股和自行開發(fā)。

從需求層面看，應完善城鎮(zhèn)住房保障體系，引導住房租賃消費。朱健、郭松海(2009)認為，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生暴露出中國住房保障體系建設的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要，應增加廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房等保障性住房供給，建立和完善多層次的住房保障體系，以“優(yōu)幣”驅(qū)逐“劣幣”，制止小產(chǎn)權(quán)房進一步地擴大蔓延 [14]。蔡繼明(2009)也認為，在稅收收入逐年穩(wěn)步遞增的情況下，中央和地方都應加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其應當主導建設更多的經(jīng)濟適用房、廉租房和限價房。如果政府能夠提供足夠數(shù)量、價格合理、區(qū)位適宜的此類公益性住房，并且形成合理有效的分配機制，那么小產(chǎn)權(quán)房就不會具有如此的規(guī)模和吸引力 [2]。楚建群、董黎明(2007)則針對當前增量住房不能滿足居民需求的情況，提出應通過不同渠道規(guī)范和培育住房租賃市場。鼓勵居民租房解決住房問題 [8]。

四、簡短的結(jié)語

本文是為加深對“小產(chǎn)權(quán)房”問題、成因和對策認知而從文獻入手開展的一項研究。我們希望通過對文獻的回顧和對有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”問題、成因和解決對策研究的總結(jié)，加深對 “小產(chǎn)權(quán)房”問題和目前政策困境的理解，搭建“小產(chǎn)權(quán)房”對策研究的共識基礎(chǔ)，繼而對建立解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的短期對策和長期制度有所助益。

從內(nèi)容上看，學術(shù)界在“小產(chǎn)權(quán)房”內(nèi)涵、問題、成因和解決對策方面已有較為全面的研究，但在“小產(chǎn)權(quán)房”利益分配方面的分析還不夠深入，這使得目前所提出的對策在實際執(zhí)行中仍會遭到很強的抵抗;多數(shù)學者提出的解決策略仍從城市主體出發(fā)，對集體權(quán)益的重視不夠，且欠缺對“小產(chǎn)權(quán)房”治理中集體組織職能變化的探討;提出的解決辦法也較均為粗略，缺乏對實踐的有效指導，今后的研究應在這些方面繼續(xù)深化、細化。

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