構建城市土地市場科學發展評價體系研究

摘要:在以科學發展為經濟社會發展的總要求這一背景之下，城市土地市場培育與調控應兼顧效率、公平和可持續發展三大目標。試圖基于上述三大目標，建立城市土地市場科學發展評價體系，力求為城市土地市場發育的完善程度提供一個客觀的、具有較高參考價值的評判標準。

關鍵詞:土地市場;效率;公平;可持續發展;評價

中圖分類號:F290文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0131-02

城市土地市場科學發展的培育與調控兼有效率與公平、可持續發展三大目標，具體而言就是:一方面要推進市場化進程，提高城市土地流轉的市場化程度，擴大市場化范圍;另一方面要維護城鄉之間、各級政府之間、區域間和市場的供需雙方間，乃至代際間的公平——可持續發展，三者缺一不可。

一、子目標內涵

1.效率目標內涵。城市土地資源的稀缺性需要完善市場機制，減少政府干預，提高市場效率。具體表現在兩個方面:(1)提高市場化程度:在一級市場擴大招標、拍賣或掛牌競買出讓的適用范圍，在二級市場建立暢通的信息流通渠道，降低供需雙方的進出難度;(2)擴大市場化范圍:提高出讓、租賃等有償用地占城市用地總面積的比重，不僅關注新增土地利用方式，也關注存量用地的市場配置方式。

2.公平和可持續發展目標內涵。橫向:(1)城鄉公平:一是城市用地規模擴張與農村耕地減少適度，二是改革農地入市的國家壟斷制度，進而實現收益分配公平;(2)各層次土地市場的公平:實現土地征收市場征收者與被征收者間的地位相對平等以及不同用地者取得土地的成本合理、途徑公平。縱向:(3)中央與地方政府的公平:盡量實現各級政府土地管理目標的趨同和收益分配的合理;(4)代際公平:既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足自身需求的能力構成危害。

二、城市土地市場發育程度評價體系的建立

(一)構建原則

主要有系統性原則、可操作性原則、動態性原則和城市間可比性原則。

(二)體系框架

采用了理論分析、經驗借鑒和專家咨詢等相結合的方法，分別從運行效率、運行的公平性和可持續發展度(主要反映在土地利用的集約節約度和市場運行的配套機制兩個方面)三個基礎評價指標方面得以反映，各基礎上指標又分別從市場化程度、供求均衡度等九大方面(評價因素)具體分析，并進一步細化為土地有償使用率等20個評價因子。

(三)因素、因子釋義及目標值的確定

1.市場化程度。(1)土地有償使用率:指土地有償出讓面積與應有償使用土地面積的比率，最理想的狀態100%。(2)土地市場公開出讓率:當年招拍掛出讓面積/當年有償供給面積，目標值應為100%。

2.供求均衡度。(3)供地率:當年供給總面積/當年可供給面積。扣除行政效率因素，理想目標值應為100%。(4)土地閑置率:當年(空)閑置面積/當年城市面積。理想狀態是零閑置。但考慮到供地到開發利用中有一段時間差，必然形成階段性閑置。借鑒有關研究設定目標值為2.38%。(5)工業用地的占地比:工業用地面積/建成區總面積。借鑒有關研究，應該在15%左右[1]。(6)生活居住用地的占地比:生活居住用地面積/建成區總面積。借鑒有關研究，應該在28%左右[2]。其中:(3)和(4)反映的是數量均衡，(5)和(6)反映的是結構均衡。

3.價格敏感度。市場機制完善的情況下，土地價格對供求的變化反映靈敏。(7)土地需求價格彈性(E):借鑒有關研究設定目標值為0.27。(8)一級市場出讓價格離散度(9)二級市場轉讓價格離散度。離散度越低，價格波動越平穩，評價指數越高。目標值根據蘇南地區近幾年綜合地價指數定基化換算后測算，設定為0.142。

4.合理競爭度。(10)一級市場公開出讓成交率:當年招拍掛成交宗地數/當年招拍掛總宗地數。目標值100%。(11)一級市場出讓金溢出率:(當年招拍掛成交總金額-當年招拍掛底價總金額)/當年招拍掛底價總金額。目標值35%。(12)二級市場活躍度:當年土地轉讓面積/建成區面積。目標值以二級市場成交較活躍的南京市為參照，設定為12.28%。

5.城鄉收益分配合理度。(13)一級出讓市場價格與征收價格比:一級市場出讓價 /征收補償安置成本。其目標值借鑒有關研究設定為1.33[3]。

6.一、二級市場之間的收益分配合理度。(14)二級轉讓市場價格與一級出讓市場價格比:二級市場轉讓價 /一級市場出讓價。借鑒有關研究設定目標值為1.27[3]。

7.財政收入分成合理度。(15)城市政府的地方財政收入占該地區財政總收入的比率。分稅制條件下，為彌補收入，城市政府有內在動力干預土地市場的正常運行。因此，城市政府的稅收收入占該地區總稅收的比率應控制在一個適度的區間，目標值以昆山市現值比為參照，設定為40.0%。

8.土地利用的集約節約度。(16)新增建設用地投資強度:目標值420萬元/畝。(17)地均GDP:目標值1.618億元/km2。(18)地均財政收入:目標值0.291億元/km2。(16)—(18)各評價因子目標值以土地集約節約利用較好的昆山市2010年規劃目標為參照。(19)建成區綜合容積率:其目標值參考國內平均值設定為0.6。

9.土地市場金融參與度。(20)土地抵押貸款占金融機構貸款的比率。對比國內外土地市場，目標值根據清華大學中國經濟研究中心馮燮剛博士相關研究并經計算，設定中國土地金融參與度的適宜比例為18.47%。

(四)城市土地市場發育程度評價過程

1.權重的確定。采用Delphi法和因素成對比較法對指標體系權重進行確定。

2.評價因子指數的測算。本著適用和就簡不就繁的原則，采用直線型無量綱化方法，對各單項指數進行標準化處理，得到[0，1]之間的各評價因子的單項指數值。具體方法為:如果指標值Mi與目標值Mo為正向相關關系，則可采用公式Xi = Mi / Mo進行無量綱化的處理;如果指標值Mi與目標值Mo為反向相關關系，則可采用公式Xi =(Mi / Mo)-1進行無量綱化處理。

3.評價因素指數、子目標指數、總評價指數的測算及綜合評價。采用加權算術平均數的方法進行。

根據以上步驟所計算出指標體系的綜合分值，對城市土地市場發育程度進行評估，并對結果進行系統分析。評價標準(如表1)。

表1 城市土地市場發育程度評價標準

三、實證研究——江蘇省丹陽市土地市場發育程度評價

(一)丹陽市情況簡介

丹陽市位于江蘇省南部，北依長江，屬鎮江市管轄，全市總面積1 059km2，人口83萬。轄13個建制鎮、1個農場和1個省級經濟開發區，名列全國百強縣(市)綜合實力第二十三位，江蘇省第八位。2009年全市完成地區生產總值488億元，實現財政收入63億元。

(二)評價結果與分析

1.效率子目標:評價指數65.10。(1)市場化程度:評價指數70.64，說明盡管土地有償使用率很高，但以一級市場增量為主要的建設用地來源，且一級出讓市場中大量存量工業用地沒有進入公開市場流通，土地公開出讓率較低;(2)供求均衡度:評價指數73.79，反映了丹陽市城市土地市場供需基本平衡，用地結構基本合理，已經能在數量上很好地做到地盡其用;(3)價格敏感度:得分僅為29.93，嚴重反映了丹陽市土地市場價格形成機制的不完善，競爭氛圍不濃，與上述土地市場公開出讓率得分太低的事實相呼應;(4)合理競爭度:評價指數85.31，得分較高。

2.公平子目標:評價指數70.66，在三大子評價目標中得分最高。(1)城鄉收益分配合理度:評價指數83.1，說明城鄉收益分配不合理的全國性現象在丹陽市并不很明顯，反映城市政府在快速推進城市化、工業化進程中，已經較能克制對行政權滋生利益的追求，不再沿襲以農補工的老路， 客觀上能給予被征地農民較為合適的補償，提供一定的生活保障;(2)一二級市場間的收益分配合理度:評價指數50，評價因子指標值是目標值的2倍，說明一級市場出讓價偏低，與“合理競爭度”評價因素中的“一級市場出讓金溢出率”評價因子的低得分相呼應，反映了政府低地價招商的政策思維并未得到善意回報，反而成為“炒地皮”者可資利用的空子;(3)財政收入分成率:評價指數91.3。

3.可持續發展子目標:評價指數47.12。(1)集約節約利用度:評價指數43.65，偏低，主要原因是“地均GDP”和“地均財政收入”這兩個評價因子得分過低，深層次上反映了丹陽市產業升級緩慢，土地產出低效;(2)土地市場金融參與度:評價指數63.9，說明丹陽市利用土地使用權這一融資平臺初有成效。

總體而言，丹陽市土地市場發育程度總評價指數為63.8，步入“成長”階段中期。

參考文獻:

[1]方先知.合理開發利用土地資源[N].湖南日報，2004-05-24.

[2]趙文凱.關注住房保障中的市場規律[EB/OL].新浪房產，http://bj.house.sina.com.cn，2007-11-24.

[3]李濤.城市土地市場運行與政策控管研究[D].南京:南京農業大學博士學位論文，2004:89.