論中國農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善

摘要:中國新農(nóng)村建設(shè)的核心問題是公共產(chǎn)品的供給嚴重不足。而財政轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要手段，但中國財政轉(zhuǎn)移支付制度自身內(nèi)部還存在一系列需要解決的問題，使其在實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化的作用大打折扣。完善轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮其實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的終極目標，是解決中國目前三農(nóng)問題的一個有效途徑。

關(guān)鍵詞:財政;涉農(nóng)財政轉(zhuǎn)移支付;公共產(chǎn)品

中圖分類號:F81文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0011-02

根據(jù)中國1995年財政部頒行的《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，專項撥款和一般轉(zhuǎn)移支付是對中國新農(nóng)村建設(shè)起到至關(guān)重要作用的兩種轉(zhuǎn)移支付制度形式，一般性轉(zhuǎn)移支付主要是指中央政府對地方政府的一般財力補助。鑒于新農(nóng)村建設(shè)急需建立科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，可就目前而言，還沒有相應(yīng)的權(quán)威法律法規(guī)對中央財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展問題予以確認和規(guī)定，由此導(dǎo)致中國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在一些問題。為此，本文擬對中國農(nóng)村財政專業(yè)支付制度的完善進行探討。

一、中國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題

1.財政轉(zhuǎn)移支付形式結(jié)構(gòu)不合理，比重失衡現(xiàn)象尤為明顯。中國目前的轉(zhuǎn)移支付體系中稅收返還一直處于主要地位，稅收返還無疑不是一種均等化的轉(zhuǎn)移支付，它強調(diào)保護地方既得利益，延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局。在涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域表現(xiàn)為對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入少，比重低。“改革開放以來，農(nóng)業(yè)支出在國家財政支出中所占比重基本呈逐年下降趨勢，1998年陡然上升是因為長江流域發(fā)生了特大洪災(zāi)，投入了大量財力用于長江干堤的建設(shè)。進入20世紀90年代中期以來，國家財政支農(nóng)支出下降的幅度更大，2002年跌至歷史低谷，國家財政支出比重僅為7.17%，近兩年這個比重有所回升，但總體上還是偏低，2004年是8.28%，從歷史看，處于地位水平，低于除1999—2003年之外的任何年份。從縱向看，與國外的20%，甚至更高水平相比差距非常大。而且從國家財政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)上看，主要是用于農(nóng)業(yè)水利氣象等部門的事業(yè)費和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，真正用于與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會保障金、衛(wèi)生支出等公共支出的供給方面則更少。”[1]

2.專項轉(zhuǎn)移支付不科學(xué)，資金分配不規(guī)范。中國目前中央對地方的專項撥款極不規(guī)范，帶有相當大的隨意性，主要表現(xiàn)為:一是專項轉(zhuǎn)移支付資金的目標用途不明確;二是各種專項轉(zhuǎn)移支付的分配辦法缺乏科學(xué)的依據(jù)和標準，受人為因素影響較大，資金分配缺乏透明度，因而難以確保公平合理;三是對各類專項撥款的監(jiān)督和管理乏力，不能確保各類專項轉(zhuǎn)移支付的有效用途，影響了中央財政資金的使用效益。在涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付中，分散投入、重復(fù)投入和多部門分散管理等問題比較嚴重，嚴重影響了財政支農(nóng)資金的使用效果。

3.轉(zhuǎn)移支付級次過多，缺乏全面的涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付支出統(tǒng)計體系。中國是世界上政府級次最多的國家，實行五級半政府管理結(jié)構(gòu)層次。過多的政府結(jié)構(gòu)使中央和和地方的關(guān)系復(fù)雜化，導(dǎo)致政府之間的職能難以明晰，同時造成財政預(yù)算級次過多，中央財政的轉(zhuǎn)移支付在地方各級政府中劃分和分解。上級政府的轉(zhuǎn)移支付，每經(jīng)過一級政府，往往出現(xiàn)該級政府出臺利益政策與下級政府爭利。涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)的獲取面臨著其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)相類似的問題，缺乏統(tǒng)一全面的統(tǒng)計資料，同一序列的數(shù)據(jù)需要從不同的渠道獲取，數(shù)據(jù)的連續(xù)性和延續(xù)性存在較大問題，甚至不同來源的同類數(shù)據(jù)出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。

二、完善中國農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

1.農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位及其弱質(zhì)性所決定。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，特別是中國是世界上人口最多的國家，農(nóng)業(yè)的重要性不言而喻。農(nóng)業(yè)也是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)資料的重要來源，是決定整個國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和速度的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門。因此，農(nóng)業(yè)作為一種基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)理應(yīng)得到政府的財政支持與保護。農(nóng)業(yè)盡管是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但由于其處于農(nóng)產(chǎn)品消費、銷售、加工、運輸、生產(chǎn)鏈的末端，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，大部分農(nóng)產(chǎn)品不能久貯以及不利自然條件等眾多因素使農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中表現(xiàn)出較強的弱質(zhì)性，特別是由于歷史的自然的原因，使得中國農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性表現(xiàn)更為突出，生產(chǎn)力水平較低，組織程度不高，規(guī)模較小，比較利益低下，自我積累的能力較低，應(yīng)付經(jīng)濟風險和自然風險的能力較差，因而特別需要政府的財政支持。

2.財政對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性所決定。可以說，“一套有效的公共財政體制，不僅僅是為提供高質(zhì)量的服務(wù)，更重要的是為公眾提供平等的機會，是不同地區(qū)、不同收入的人們，特別是農(nóng)村居民，享受到相對均等的服務(wù)。”[2] 但自中央與省之間于1994年產(chǎn)業(yè)初步建立比較規(guī)范、穩(wěn)定的分級財政管理體制后，財政運行的事實結(jié)果是縣級財政陷入困境，鄉(xiāng)級財政幾近癱瘓。為此，財政轉(zhuǎn)移支付制度作為分級財政管理體制和公共財政的重要組成部分得到了廣泛關(guān)注。財政轉(zhuǎn)移支付作為財政分權(quán)重要的平衡器，目的在于保證那些入不敷出的地方政府得到必要的財源，向本地居民提供全國統(tǒng)一標準的公共產(chǎn)品，促進各地區(qū)公共服務(wù)均等化。所以，財政轉(zhuǎn)移支付制度是縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必選之路。從而解決承擔新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的地方政府的龐大的支出責任難題。

三、完善中國農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度的對策

1.優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，進一步形成國家支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中的原體制補助和上解與中央的稅收返還制度過分考慮地方的既得利益，同公平原則相悖，不利于公共服務(wù)均等化目標的實現(xiàn)。因此，為實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標，應(yīng)該調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。可以將現(xiàn)行的稅收返還、原體制補助和上解等轉(zhuǎn)移支付形式通過結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換歸并如以均等化為中心任務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類中，建立起一套以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付制度體系。把涉農(nóng)財政轉(zhuǎn)移資金更多的用在支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和加強農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移等上面上來，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付資金在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入和改變農(nóng)村面貌等方面的重要作用。同時，加入專項轉(zhuǎn)移支付對高技術(shù)農(nóng)業(yè)投入，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向高附加值的生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力，根本在于優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品種，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，開拓新的市場， 適應(yīng)市場的需求的變化。而這必須依賴于科技的進步。所以，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)科研的投入，加強對重點農(nóng)業(yè)科研成果與技術(shù)項目應(yīng)用的支持。

2.建立規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付制度。當務(wù)之急是對分散于各預(yù)算支出科目中的專項轉(zhuǎn)移支付進行清理整頓，根據(jù)其不同性質(zhì)合理分類，重新界定中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付范圍，取消不合理的專款項目，使項目的設(shè)置更科學(xué)。“進一步整合資源、突出重點，加大向重點領(lǐng)域、重點產(chǎn)品、重點項目傾斜力度，加強部門整合、部門整合和項目整合的工作，形成財政支農(nóng)的合力。”[3] 可以以縣為單位，在項目建設(shè)上區(qū)別不同地區(qū)、確定符合實際的配套及自籌資金規(guī)模，使縣級財力更多用于農(nóng)村公益事業(yè)上來。對不同類型的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行統(tǒng)一規(guī)劃，對不同來源渠道的相關(guān)項目進行整合集成，發(fā)揮項目的互補功能。鼓勵同一部門內(nèi)部不同單位的相關(guān)支農(nóng)資金統(tǒng)籌使用。規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的申報和撥付程序，明確財政部門和其他部門的職責。另外增強專項轉(zhuǎn)移支付的公開性，提高資金分配的透明度，確保各級政府和人民群眾的知情權(quán)。杜絕在資金分配過程中的徇私舞弊，“跑部錢進”，討價還價等現(xiàn)象，確保有限的資金用在最需要的地方。

3.成立專門負責財政轉(zhuǎn)移支付的“撥款委員會”。根據(jù)中國目前的國情可以考慮在人大財經(jīng)委中設(shè)立一個專門的撥款委員會直接對人大負責，負責審批財政轉(zhuǎn)移支付的申請、決策，有權(quán)對各部委和各地方政府在財政轉(zhuǎn)移支付的違規(guī)違法行為，對直接負責的主管人員和直接責任人員依法提出處理意見。情節(jié)嚴重的移送司法機關(guān)處理。有權(quán)對轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益情況進行評價和考核。義務(wù)主要是承擔建立政府間轉(zhuǎn)移支付信息統(tǒng)計系統(tǒng)的責任。為保持數(shù)據(jù)的中立性和客觀性，由撥款委員會組織人員，組成專門班子，負責調(diào)查、測算、存儲數(shù)據(jù)比較妥善。建立科學(xué)客觀的轉(zhuǎn)移支付信息統(tǒng)計系統(tǒng)，還可以為其他審批工作提供參考依據(jù)。

4.建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度。由于政府級次過多，從中央政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金到達基層政府時數(shù)量已極為有限，因此為加大對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付力度。有條件的地方，應(yīng)加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式的改革，這樣，有利于加速資金周轉(zhuǎn)，減少中間層次執(zhí)行政策走樣，保證基層受惠。建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度主要起到發(fā)揮城市帶動農(nóng)村發(fā)展的作用。經(jīng)過多年的建設(shè)，城市經(jīng)濟實力和財力大為增強，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大改善，城市面貌日新月異，已經(jīng)到了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時候，因此要更多地關(guān)注和支持農(nóng)村。這就要求省級財政能統(tǒng)籌兼顧，通盤考慮，在規(guī)范收支行為的基礎(chǔ)上，提高財政的協(xié)調(diào)能力，對國民收入進行再分配，按照均等、效率和可計量的尺度，從廣義上確定一個最低補助標準。各大中城市都需要切實履行市帶縣、市幫縣的責任，加大市級財政性建設(shè)資金對郊外和縣域的投入，加大基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村的延伸。

5.建立健全與轉(zhuǎn)移支付制度有關(guān)的一系列法律制度，形成有效的監(jiān)督約束機制。各國轉(zhuǎn)移支付最大的共性是都有法律依據(jù)，財政轉(zhuǎn)移支付制度要真正作為一種規(guī)范的制度建立起來，必須遵從法制化原則。從各級政府人事權(quán)、財權(quán)的劃分到轉(zhuǎn)移支付的目標、形式、分類方法以及監(jiān)管內(nèi)容，都以法律的形式確定下來，并輔之以必要的司法和審計措施，做到制度運作的各個環(huán)節(jié)都有法可依，有法必依，保證制度運行有效。具體方法是:首先，盡快修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中增加有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，增強人們對財政轉(zhuǎn)移支付的重視程度;其次，待時機成熟時由全國人民代表大會制定《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確財政轉(zhuǎn)移支付工作的程序，包括決策程序、預(yù)算程序、審批程序、監(jiān)督程序、權(quán)利救濟程序和責任追究程序;最后，要特別強調(diào)有必要在農(nóng)業(yè)立法中增加其對三農(nóng)問題的支持作用作出規(guī)定。

參考文獻:

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[2]胡鞍鋼.財政發(fā)展與社會主義新農(nóng)村:挑戰(zhàn)與策略[J].新華文摘，2007，(19).

[3]王偉光.建設(shè)社會主義新農(nóng)村的理論和實踐[M].北京:中共中央黨校出版社，2006:263.[責任編輯 王瑾]