中國礦產資源稅費金制度研究綜述

摘要:中國財稅政策改革的目標逐漸明朗，就是要制定有利于資源有償使用的財稅政策，合理調整資源稅費管理制度，從而促進企業提高資源回采率和承擔資源開采的安全成本。對目前礦產資源稅費金的體系進行了概述，對學術界和實踐中關于礦產資源稅費討論的焦點和重要觀點進行高度綜合概括，旨在對中國礦產資源稅費金研究起到輔證作用。

關鍵詞:礦產資源;資源稅;補償費

中圖分類號:F810.42文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0018-04

一、概念

中國礦產資源稅費金主要是指專門針對礦產資源所征收的稅費，而對于其他具有普遍意義的企業所征收的如增值稅、所得稅等不在研究范疇之內。中國礦產資源稅費金主要包括:資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、探礦權價款、采礦權價款、礦區使用費、石油特別收益金，下面就這幾項簡單概括說明。

1.資源稅:為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收。資源稅設置的目標是保護和促進自然資源的合理開發與利用，調節資源級差收益。資源稅的稅權歸屬是中央和地方共享稅，目前是從量定額計征方法，海洋石油企業納稅歸中央政府，其他收入歸地方政府，收入使用計入財政預算。

資源稅經歷兩代改革。第一代資源稅，以銷售利潤計征，1984年10月1日起征收資源稅，只對開采原油、天然氣、煤炭的企業開征，對于開采金屬礦產品和非金屬礦產品的企業暫緩征收。此次資源稅征稅原則按照應稅產品的銷售利潤率累進稅率計算交納。

立稅依據是資源級差導致級差收益，在技術和管理水平相當條件下，使用好的資源，企業能獲得超額利潤，資源稅即對這筆超額利潤開征的特別稅，目的在于調節使用不同級差資源的級差收益。

第二代資源稅，從量定額征收。1994年1月1日施行新的資源稅。這次的稅改以“普遍征收，級差調節”為核心，資源稅的應納稅額按照應稅產品的課稅數量和規定的單位稅額計算。征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業是否盈利普遍征收。

2004年以后調稅以局部調整為主。2004年，提高了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等部分資源品目的資源稅稅額標準;2006年，財政部、國家稅務總局又取消了對有色金屬礦產資源稅減征30%的優惠政策;調整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規定稅額標準的60%征收，調高了巖金礦資源稅稅額標準，統一了全國礬礦石資源稅的適用稅額標準;同年，對石油開采企業征收石油特別收益金;2007年，財政部、國家稅務總局上調了全國焦煤資源稅稅額，大幅上調了鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石的資源稅。

2.礦產資源補償費:為實現國家對礦產資源的所有權而征收。1994年4月1日，國務院頒布《礦產資源補償費征收管理規定》，標志中國礦產資源補償費制度的建立。礦產資源補償費是指國家作為礦產資源所有者，依法向開采礦產資源的單位和個人收取的費用。礦產資源補償費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理。礦產資源補償費的征收目的是為了實現國家作為礦產資源所有者的財產權益。

征收范圍是在中華人民共和國領域和其他管轄海域開采礦產資源的都應繳納礦產資源補償費。實行從價計征，以礦產品銷售收入為征稅依據，輔以礦山開采回采率系數。礦產資源補償費由地質礦產主管部門會同財政部門征收，實行三級征管制度。收益按比例分成，中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5∶5;中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4∶6。礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘察，使用方向明確。

3.探礦權和采礦權價款:為補償國家地勘投入而收取。探礦權價款和采礦權價款統稱礦業權價款，是指國家將其出資勘察形成的探礦權或采礦權出讓給礦業權人，按規定向礦業權人收取的價款。具體指中央和地方人民政府探礦權、采礦權審批登記機關通過招標、拍賣、掛牌等市場方式或以協議方式出讓國家出資(包括中央財政出資、地方財政出資和中央財政、地方財政共同出資)勘察形成的探礦權、采礦權時所收取的全部收入以及國有企業補繳其無償占有國家出資勘察形成的探礦權、采礦權的價款。

礦業權價款按照國家有關規定，可以一次繳納，也可以分期繳納。但探礦權價款繳納期限最長不得超過兩年，采礦權價款繳納期限最長不得超過十年。

財政專戶管理，礦業權價款由礦業權人在辦理勘察、采礦登記或年檢時按照登記管理機關確定的標準，將礦業權價款直接繳入同級財政部門開設的“探礦權采礦權使用費和價款財政專戶”。探礦權人、采礦權人憑銀行的收款憑證到登記管理機關辦理登記手續，領取“探礦權、采礦權使用費和價款專用收據”和勘察、開采許可證。探礦權和采礦權價款由登記管理機關收取，全部納入國家預算管理。

價款按比例分成，自2006年9月1日起，探礦權采礦權價款收入按固定比例分成，其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。具體管理、使用辦法，由國務院地質礦產主管部門會同國務院財政部門、計劃主管部門制定。

4.探礦權和采礦權使用費:為體現國家礦業權有償取得制度而收取。探礦權使用費，國家實行探礦權有償取得的制度。探礦權使用費以勘察年度計算，逐年繳納。采礦權使用費，國家實行采礦權有償取得的制度。采礦權使用費，按照礦區范圍的面積逐年繳納。探礦權使用費和采礦權使用費分別設立收取標準，費用由登記管理機關收取，全部納入國家預算管理。具體管理、使用辦法，由國務院地質礦產主管部門會同國務院財政部門、計劃主管部門制定。

5.礦區使用費:專為開采海洋石油資源而收取的費用。礦區使用費按照每個油、氣田日歷年度原油或者天然氣總產量計征，礦區使用費費率從1%～12.5%不等。分類繳納，原油和天然氣的礦區使用費，由稅務機關負責征收管理;中外合作油、氣田的礦區使用費，由油、氣田的作業者代扣，交由中國海洋石油總公司負責代繳。

6.石油特別收益金。自2006年3月26日起征收石油特別收益金，是指國家對石油開采企業銷售國產原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。其目的是為了推動石油價格機制改革，促進國民經濟持續健康協調發展。征收范圍包括凡在中華人民共和國陸地領域和所轄海域獨立開采并銷售原油的企業，以及在上述領域以合資、合作等方式開采并銷售原油的其他企業(以下簡稱合資合作企業)，均應當按照本辦法的規定繳納石油特別收益金。

石油特別收益金實行五級超額累進從價定率計征。其征收比率按石油開采企業銷售原油的月加權平均價格確定。 具體征收比率自20%～40%不等。收入屬中央財政非稅收入，納入中央財政預算管理。財政部負責石油特別收益金的征收管理工作。

二、焦點

隨著礦產資源有償使用制度的逐步建立和完善，用于體現礦產資源有償使用，參與國民經濟宏觀調控的稅費金手段也在不斷調整。中國財稅政策改革的目標逐漸明朗，就是要制定有利于資源有償使用的財稅政策，合理調整資源稅費管理制度，從而促進企業提高資源回采率和承擔資源開采的安全成本。但是圍繞礦產資源稅費體系設置、稅費性質、功能定位等方面的爭論也不斷出現，總結近年來對于稅費金的探討，矛盾的焦點主要集中于稅費體系能否體現:1)礦產資源有償使用，2)礦業權有償取得，3)礦產資源級差收益，4)合理的礦山企業稅負水平，5)保護節約礦產資源，6)促進礦產資源的可持續發展上，而具體表現在如下幾個方面:(1)關于礦產資源稅費體系設置，包括資源稅取代礦產資源補償費，資源稅與礦產資源補償費合并，建立權利金的探討;(2)關于資源稅的性質、功能、計價方式、稅率、稅基的探討;(3)關于礦產資源補償費的性質、功能、征管方式、計價方式、費率、分配、使用的探討;(4)關于礦業權價款出讓性質、方式、評估計價、分配比例、使用方向的探討;(5)關于取消礦區使用費的探討。

三、觀點

(一)糾結的礦產資源有償使用制度

關于目前礦產資源稅費金設置能否正確及涵蓋礦產資源有償使用制度成為學術界糾結不清的話題，從資源稅和礦產資源補償費的設立，以及后來礦業權使用費和礦業權價款等的收取，均以礦產資源國家所有，礦產資源有償使用為目的進行制度的建立。

1.規范稅費金稱謂，使其“名副其實”。陶樹人[1]認為，在體現礦產資源國家所有的權益時，政府作為資源的所有權人向礦山企業提供礦產資源而收取的稅費為資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費;政府作為勘探工程的投資人向礦山企業收取探礦權價款和采礦權價款。

張文駒(2000)認為，中國目前的稅費金稱謂既不能完全表達其真實的意義，也不能完全表達礦產資源有償使用制度的內涵，更不符合礦產資源財產權利體系的建立，因此建議規范不同性質財政收入的名稱[2]。因為國家參與社會產品分配的依據是財產權利、政治權力、特殊服務，而從這三條途徑取得的財政收入，其經濟屬性也各不相同。參照西方市場經濟國家的通行稱謂，建議將這三類財政收入的名稱分別定為“金”、“稅”、“費”。比如將“探礦權使用費”和“采礦權使用費”可改稱“探礦權出讓金”和“采礦權出讓金”，“礦產資源補償費”可改稱“礦產資源補償金”，取消資源稅，新設礦業權增值稅，使“稅”這種具有“無償性”的財政收入真正名副其實，國家政治權力在礦產資源財產權利制度體系中也得到了更好的定位。

2.資源稅與補償費，混淆還是重復。(傅鳴珂，1999;王廣成，2001)認為，中國資源稅具有普遍征收和級差調節的雙重功能，既要體現礦產資源國家所有權，又要起調節級差收益的作用，征收資源補償費的目的也是要體現國家所有者權益，因此二者顯然存在重復。蒲志仲(1998)認為，在貫徹礦產資源有償使用的原則下，資源稅與礦產資源補償費混淆了所有者和管理者權益[3]。首先，資源稅是國家憑借政治權力征收，但是又調節礦產資源的級差收益，將國家公權權益與礦產資源國家所有者權益混淆;其次，礦產資源補償費被用于礦區管理支出，將國家所有者權益與礦業管理的公權權益混淆。因此資源所有者權益未完全實現。

殷燚(2001)認為，中國現行的資源補償費和資源稅的法律規定是重復的，其所征收的都是礦產資源有償開采性質的權利金。但是，礦產資源補償費和資源稅的立法依據都是《中華人民共和國礦產資源法》，二者具有同等的法律地位，不能互相取代[4]。

張華(2007)認為，中國的礦產資源補償費政策在性質上相似于國際通行的權利金，但是由于從價征收，不能完全體現所有者權益;同時中國的資源稅制度實行從量計征，普遍征收的原則，不僅失去了原有的調節資源級差地租的租用，所有者權益也無從體現，普遍征收的原則更不能體現“級差收益”[5]。

關鳳峻[6～8]等認為，應該取消資源稅，將目前的礦產資源補償費改征權利金。劉權衡[9]更是認為，資源稅不能納入礦產資源有償使用制度，并且應該給取消資源稅，改征“暴利稅”，這樣就可以將因資源賦存狀況、開采條件、地理位置等客觀存在差別而產生的級差收入納入到調節范圍。

3.設立以權利金為核心的稅費體系——目的是實現國家所有者權益和資源級差收益。劉寶順，李克慶等(2000)認為[10，11]，稅費改革的總體方向是減輕礦業稅賦，廢除資源稅和礦產資源補償費，建立中國礦業的權利金制度。利用權利金達到對礦產資源的優化配置，國家以礦產資源所有者的身份管理礦產資源。由于權利金制度把礦產資源作為資產，征收權利金，國家憑借的是資源所有者的經濟權益，這要比國家憑借政治權利普遍征收的資源稅對礦業經濟有更強的調節作用。要根據對不同資源的等級，確定出不同的權利金利率，使權利金的征收客觀公正。

朱振芳(2000)[12]認為，應將礦產資源補償費、中外合作開采陸上石油資源礦區使用費、開采海上石油資源礦區使用費合并為權利金。

薛平(2007)[13]建議，將礦產資源補償費變更為礦產資源國家權利金，現行的礦業權使用費建議并入礦業權價款，不再單獨設費，這樣就可以將礦產資源附加價值在稅費中得以包容。

付英等[14]認為，應建立以權利金為核心的礦產資源使用付費制度，一是為開采礦產資源付費，將礦產資源補償費更名為權利金;二是為開采優良礦產資源付費，應部分取消資源稅，只對通過行政授予方式獲得礦業權的經營者征收資源稅;三是為占用礦產資源付費，取消探礦權、采礦權使用費，設置礦區占用費。

(二)以資源補償和可持續發展為背景

1.資源補償機制如何通過稅費體系實現。楊曉萌(2007)認為，只有在理清資源補償費、權利金、資源稅之間的關系后，才能初步解決稅費設置與資源補償的關系。而資源補償機制需要補償的內容，廣義上分為資源的自身價值和在勘采加工過程中產生的負外部性。因此，負外部性的補償任務應由資源稅承擔，需要政府憑借政治權利來強制獲取補償，資源自身價值的補償由權利金制度實現[15]。樊綱[16]認為，現在資源企業到資源溢價的時候，還能獲得超額利潤，而壟斷型資源不收資源稅，資源性財產收入由經營性企業所得，實際上構成了企業之間的分配不公，而真正的所有者——國家并沒有拿到收益。這就產生了資源收益補償給誰的問題。

馬衍偉(2009)認為，中國當前礦產資源開發快速發展的形式與資源稅費體系難以適應，更難以彌補礦產資源所產生的外部性。可以考慮將資源稅由原來介入調節資源級差的領域，改為實現全民所有權益的功能調節資源資源耗竭補償問題。

2.礦產資源稅費體系設置應以可持續發展概念為基礎。進入21世紀以后，世界各國稅制結構中一個最重要的變化趨勢就是“稅負轉移”，即將稅負從傳統的對資本、勞動、財產等的課稅轉向對高耗能、環境污染行為的課稅。但是中國稅制結構調整中還沒有明確提出可持續發展稅制的概念。因此，有必要從資源稅開始明確提出中國的稅制改革已經全面引入可持續發展概念。這可以是資源稅發揮作用的一個領域。

陳文東[17～18]、馬衍偉(2009)認為，中國現行的資源稅不能將資源開采的社會成本內在化，無助于企業經濟增長方式的轉變，更不能將資源開采的可持續成本內在化，不能達到促進合理開發利用自然資源的目的，也不符合可持續發展的要求。資源稅應該在科學發展觀和可持續發展的大視野下重新定位，要充分體現由于資源開采產生的外部性成本的補償和體現可持續發展的觀念。因此，資源稅的定位應該從級差調節中出來，在可持續發展和科學發展中找到新的立足點，作為地方稅，應該與環保稅類共同構建生態稅系。張麗新[19]建議把排污費、礦區使用費等改為資源稅，馬衍偉認為，資源稅制的進一步完善要考慮與其他稅種協同運作，切實發揮好資源稅、燃油消費稅、環境稅的協同調控機能，構建起相互補充、相互銜接的資源環境稅收體系。

(三)立場分明的礦山企業稅費負擔爭論

1.資源稅改革牽動利益各方。企業——免征資源稅，降低礦山企業稅費負擔。目前，中國礦山生產企業需要繳納的稅費種類較多，去除一般性企業所要繳納的所得稅、增值稅等，還要繳納資源類稅費，共涵蓋了十多項稅費，項目偏多，導致部分礦山企業稅費負擔偏高。在2009年“首屆百家礦業企業峰會”上，企業提出了“免征資源稅，從根本上降低礦山企業稅費負擔”的觀點，并且百家企業形成建議，準備遞交相關管理部門。資源稅的提高，對于資源類企業來說，在面臨比較惡劣經濟和市場環境時，自然會加重其負擔，不利于資源開采型企業減負脫困。政府、學者——調高資源稅利國利民。資源稅改革是一個利益分配的過程，無論什么時候實施資源稅改革，都會給相關企業增加一定的稅負，給宏觀經濟產生一定的影響，王小廣、錢凡平(2009)[20]認為，資源稅的改革針對對象是資源型壟斷企業，在經濟保增長之下，改革需要統籌考慮整個宏觀經濟形式，并與其他政策配套考慮。但是其改革最終有利于行業的健康發展。資源稅是地方稅，如果提高資源稅，將會顯著調高資源企業所在地的財政收入，地方政府自然是樂見其成。民眾——千萬不要將增加的成本轉嫁給消費者。在新浪網針對資源稅的民意調查中，42%的受調查人群認為資源稅的改革將會變相增加百姓稅負，因此不贊成改革。從中長期來看，資源稅改革的確能夠促進中國經濟又好又快發展，有助于經濟發展方式的轉變。但是，從短期來看，魏文彪[21]認為，實施資源稅改革，容易出現資源型壟斷企業向消費者轉嫁負擔的可能性。資源價格以市場調節為主的，價格上漲過快容易受到市場一定程度的抑制，因而資源開采企業向消費者轉嫁負擔的能力也會受到一定程度的抑制。但像石油、天然氣等實行政府定價的資源，由于政府定價主要按照企業生產成本制定，所以很容易出現通過漲價將增加的成本與負擔轉嫁到消費者頭上現象。盡管消費者也應節約資源，但由于消費者對于基本能源的使用事實上是免除不了的，所以資源稅改革，會造成消費者經濟負擔進一步增加，使消費者利益受到影響與損害。

2.礦產資源補償費企業負擔并不高。根據《中國礦產資源稅費制度改革研究》[22]課題組的報告，研究中指出，在統計2002—2006年中國全部國有及規模以上非國有煤炭開采和洗選業、石油天然氣開采業、黑色金屬礦開采業、有色金屬礦開采業、非金屬礦開采業銷售收入時，其年均增長速度為38%、24%、51%、34%、24%，銷售利潤增長速度為75%、30%、81%、64%、107%，而企業的礦產資源補償費的負擔率卻沒有隨著銷售收入的增加而有所改變，統計年份中，煤炭開采和洗選業、石油天然氣開采業負擔率不超過1%，其他類行業不超過2%。因此，礦產資源補償費的企業負擔并不高。

(四)礦產資源稅費改革應符合國際趨勢

在世界范圍內，近年來至少有一百多個國家調整了與礦產資源有關的法律法規和政策。在調整中，各國以權利金為核心，形成了稅、費、租聯動機制。高小萍[23]認為，中國目前在礦產資源領域，主要的財政工具是資源稅、資源補償費、礦業權。與國際礦產政策調整的趨勢相比，一是缺乏相關的租金制度，如權利金制度。二是目前的三個財政工具存在理論依據不足、征收對象重復、征收稅(費)率不合理的問題，因此，借鑒國際經驗，應該考慮通過價、稅、費、租聯動改革，最后形成礦產資源可持續發展的價格形成體系、資源稅收體系、市場準入環節和采礦環節的行政收費體系、礦產資源租金體系。

(五)油氣資源稅費應統一

中國石油天然氣資源所征收的稅費由于其分為大陸開采和海洋開采，因此，在稅費設置上比較特殊，開采陸上石油資源的需要繳納資源稅、礦產資源補償費，而對于中外合作開采陸上、海上石油資源的以及中國獨自開采海洋石油資源的僅收取礦區使用費。由于這種特殊設置，李富兵等[24](2008)認為導致了資源稅率與礦區使用費率難以銜接。對油氣資源征收資源稅，不能區分油氣資源的差別性，同時也不能調節油氣田的差別性，因此，應該統一油氣資源的稅費征收。

四、結語

中國礦產資源稅費體系并不完善，隨著國家經濟在宏觀調控方面的要求不斷提高，如何建立合理完善的礦產資源稅費金體系成為當務之急，同時也是礦產資源參與宏觀調控的關鍵所在，更是實現礦產資源合理開發利用和可持續發展的基礎所在。

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