中國(guó)旅行社辦事處研究

摘要:旅行社辦事處一般是指旅行社在異地設(shè)立的從事旅游宣傳促銷、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、售后服務(wù)等工作的辦事機(jī)構(gòu)。依據(jù)相關(guān)資料，旅行社異地設(shè)立辦事處現(xiàn)象在中國(guó)已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象。旅行社辦事處的產(chǎn)生有一定的市場(chǎng)合理性，卻也對(duì)旅游市場(chǎng)產(chǎn)生了一定的消極影響。地方旅游行政管理部門(mén)應(yīng)調(diào)整對(duì)辦事處全盤(pán)否定的思路，建立配套的相關(guān)政策，促進(jìn)旅行社行業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:旅行社;辦事處;南京

中圖分類號(hào):F592文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)18-0152-02

引言

旅行社辦事處一般是指旅行社在異地設(shè)立的從事旅游宣傳促銷、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、售后服務(wù)等工作的辦事機(jī)構(gòu)。

旅行社設(shè)立辦事處類似的分支機(jī)構(gòu)，在2009年5月3日《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》頒布實(shí)行之前，屬于違法行為。

2001年國(guó)務(wù)院修訂了《旅行社管理?xiàng)l例》，同年12月27日，國(guó)家旅游局頒布了《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001年)，《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001)第29條明確規(guī)定，旅行社根據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的需要，可以設(shè)立非法人分社(以下簡(jiǎn)稱分社)和門(mén)市部(包括營(yíng)業(yè)部)等分支機(jī)構(gòu)。 旅行社不得設(shè)立辦事處、代表處和聯(lián)絡(luò)處等辦事機(jī)構(gòu)。第61條規(guī)定，旅行社違反規(guī)定設(shè)立辦事處、聯(lián)絡(luò)處和代表處，由旅游行政管理部門(mén)處以警告，責(zé)令限期改正;有違法所得的，沒(méi)收違法所得，并處以違法所得3倍以下的罰款，但最高不超過(guò)3萬(wàn)元;沒(méi)有違法所得的，處以3 000元以上1萬(wàn)元以下的罰款。

《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001)從法律制度上禁止了旅行社設(shè)立辦事處。在2009年5月3日以前，盡管旅行社設(shè)立辦事處屬于非法活動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)中卻幾乎每個(gè)城市都有旅游目的地旅行社在該城市設(shè)立辦事處，尤其是北京、上海、廣州等特大規(guī)模城市和省會(huì)城市。以南京市為例，每周在旅行社行業(yè)中都有定期投放的各種同行雜志，依據(jù)雜志資料，外地旅行社在南京設(shè)立辦事處已經(jīng)屬于非常普遍的現(xiàn)象。

一、旅行社設(shè)立辦事處的驅(qū)動(dòng)因素

1.營(yíng)銷需要。異地旅行社出于市場(chǎng)營(yíng)銷的需要而在南京設(shè)立辦事處。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅行社的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。旅行社按照業(yè)務(wù)職能可以分為兩類，即組團(tuán)社和接待社。對(duì)于既是旅游客源地又是旅游目的地地區(qū)的旅行社來(lái)說(shuō)，往往兼具組團(tuán)和接待的雙重職能[1]。一些旅游資源非常豐富的地區(qū)如湖南張家界、云南麗江等，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻相對(duì)較低。這些地區(qū)的旅行社組團(tuán)業(yè)務(wù)相對(duì)較少，接待外來(lái)團(tuán)隊(duì)成為公司的主要業(yè)務(wù)。對(duì)于南京市場(chǎng)，其直接客戶就是南京的旅游組團(tuán)社。旅游目的地旅行社不會(huì)固守在旅游目的地城市等待業(yè)務(wù)，到客源地南京進(jìn)行主動(dòng)營(yíng)銷也是勢(shì)在必然。

在現(xiàn)實(shí)的旅游接待程序中，一般是南京的組團(tuán)社與游客簽訂合同，然后再把旅游團(tuán)隊(duì)委托給旅游目的地接待社進(jìn)行接待。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，旅游者在旅游接待過(guò)程中遭遇到合同違約事項(xiàng)，要由組團(tuán)社首先對(duì)旅游者承擔(dān)責(zé)任，如果接待社違反合同，組團(tuán)社有權(quán)利向接待社進(jìn)行追償。而一般組團(tuán)社與接待社位于不同的地區(qū)，通過(guò)法律途徑解決糾紛復(fù)雜煩瑣。旅游目的地旅行社主動(dòng)到南京設(shè)立常駐機(jī)構(gòu)幫助組團(tuán)社協(xié)調(diào)解決旅游者旅游過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，甚至實(shí)施先行墊付團(tuán)款，旅游結(jié)束后再結(jié)算的政策。此舉更容易取得組團(tuán)社的青睞，進(jìn)而贏得南京客源市場(chǎng)[2～3]。

2.承攬南京組團(tuán)社零散的客戶旅游業(yè)務(wù)。在現(xiàn)今的旅游市場(chǎng)中，相對(duì)團(tuán)體而言，零散的游客出游的更多。如南京—張家界線路，南京的旅行社收到零散的游客，因?yàn)槿藬?shù)較少，交通、住宿、游覽等方面都無(wú)法享受折扣，導(dǎo)致單獨(dú)成團(tuán)在經(jīng)濟(jì)上不可行。張家界某旅行社駐南京辦事處這樣的機(jī)構(gòu)卻可以接收零散的游客拼團(tuán)出行，即便在南京無(wú)法拼成團(tuán)隊(duì)，也可以在張家界進(jìn)行拼團(tuán)。何況張家界某旅行社可能在其他大中城市也設(shè)置有辦事處等機(jī)構(gòu)。因?yàn)殚L(zhǎng)期與航空公司合作，所以在機(jī)票價(jià)格上相對(duì)更有優(yōu)勢(shì)，某種程度上豐富了南京市散客出游的線路。

3.利潤(rùn)最大化。在傳統(tǒng)的旅游市場(chǎng)格局中，組團(tuán)社擁有客源，所以就擁有更多的主動(dòng)權(quán)。接待社為了贏得業(yè)務(wù)就逐漸降低接待價(jià)格，從而導(dǎo)致低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，接待社利潤(rùn)率大幅下降乃至引發(fā)生存危機(jī)。如張家界等旅游名勝地雖然擁有豐富的旅游資源，可當(dāng)?shù)芈眯猩鐓s在市場(chǎng)格局中相對(duì)于客源地組團(tuán)社處于劣勢(shì)。南京是位于長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的特大城市，人口密集且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，居民出游意愿和消費(fèi)能力都較強(qiáng)。接待社具有在南京開(kāi)展業(yè)務(wù)，直接對(duì)游客從事一條龍服務(wù)的利益驅(qū)動(dòng)。

4.法律制度困境。國(guó)家旅游局制定的原《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第31條規(guī)定旅行社設(shè)立分社，必須滿足年接待旅游者達(dá)到10萬(wàn)人次以上和進(jìn)入全國(guó)旅行社百?gòu)?qiáng)排名兩個(gè)剛性條件。并且旅行社每設(shè)立一個(gè)分社，其注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金都要大幅增加。

《旅行社管理?xiàng)l例》(2001)和《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(2001)給旅行社進(jìn)行異地經(jīng)營(yíng)設(shè)置了比較高的準(zhǔn)入門(mén)檻。旅行社面臨異地經(jīng)營(yíng)的種種市場(chǎng)因素驅(qū)動(dòng)，而原法律制度對(duì)于旅行社設(shè)立分社卻設(shè)置了相對(duì)較高的門(mén)檻。因此旅行社異地設(shè)立辦事處變成為一種常態(tài)。

二、旅行社辦事處存在的問(wèn)題

1.加大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。部分接待社在全國(guó)設(shè)立有眾多的辦事處機(jī)構(gòu)，質(zhì)量保證金和注冊(cè)資本金卻保持原狀，一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，接待社將難以承擔(dān)，組團(tuán)社和游客的合法權(quán)益面臨著嚴(yán)重被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。南京市場(chǎng)上出現(xiàn)的種種異地旅行社辦事處，也并非都與旅游目的地接待社具有隸屬關(guān)系。相當(dāng)一部分成為合作分成關(guān)系，甚至直接以專線名義而非旅行社名義進(jìn)行宣傳。辦事處成了一種介于組團(tuán)社和接待社之間的中間體，一方面從組團(tuán)社那邊接收?qǐng)F(tuán)隊(duì)，另一方面把團(tuán)隊(duì)發(fā)給不同的目的地接待社。一旦組團(tuán)社與辦事處出現(xiàn)糾紛，將很難維權(quán)[4]。

2.擾亂旅游市場(chǎng)秩序。部分旅行社南京辦事處一方面服務(wù)于組團(tuán)社，另外一方面也對(duì)旅游者進(jìn)行報(bào)價(jià)，辦事處為了迎合旅游消費(fèi)者低價(jià)預(yù)期，導(dǎo)致組團(tuán)社市場(chǎng)利潤(rùn)微薄，行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，而最終影響到旅游消費(fèi)者的旅游質(zhì)量[5]。

3.脫離政府監(jiān)管。部分旅行社南京辦事處直接從組團(tuán)社收取旅游團(tuán)款取得營(yíng)業(yè)收入。沒(méi)有取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，沒(méi)有進(jìn)行工商登記和稅務(wù)登記。游離于行業(yè)監(jiān)管、工商監(jiān)管和稅務(wù)監(jiān)管之外。部分辦事處甚至直接以自身名義對(duì)旅游者進(jìn)行廣告宣傳，直接收旅游者團(tuán)款，取得營(yíng)業(yè)收入。辦事處無(wú)任何可以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金，一旦經(jīng)營(yíng)者攜款潛逃，可能造成巨大損失。

三、旅行社辦事處發(fā)展的相關(guān)政策建議

2009年國(guó)務(wù)院頒布了新的《旅行社條例》并自同年5月1日起施行，國(guó)家旅游局也于2009年頒布了《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》并自同年5月3日起施行。《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》第52條規(guī)定，旅行社的辦事處、聯(lián)絡(luò)處、代表處等從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上旅游行政管理部門(mén)依照《旅行社條例》第46條責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，違法所得10萬(wàn)元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;違法所得不足10萬(wàn)元或者沒(méi)有違法所得的，并處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。

《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》默許了旅行社設(shè)立辦事處，但嚴(yán)禁旅行社設(shè)立的辦事處從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。依據(jù)《旅行社條例實(shí)施細(xì)則》，地方旅游行政管理部門(mén)應(yīng)調(diào)整對(duì)辦事處全盤(pán)否定的思路，建立配套的相關(guān)政策。

1.對(duì)旅游社辦事處進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。辦事處的產(chǎn)生具有一定的合理性，也給市場(chǎng)帶來(lái)了一定的活力，監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。設(shè)立辦事處的旅行社應(yīng)當(dāng)是具有法人資格的旅行社，允許辦事處可以開(kāi)展以下業(yè)務(wù):代表設(shè)立社，與其合作的旅行社簽訂旅游合同;代表設(shè)立社，為游客購(gòu)買(mǎi)機(jī)(車、船)票、組織游客登機(jī)(船)等;代表設(shè)立社處理旅游糾紛與投訴。

嚴(yán)格禁止旅行社辦事處面向游客直接開(kāi)展組團(tuán)業(yè)務(wù);代表其他旅行社或經(jīng)營(yíng)單位從事旅游業(yè)務(wù);以個(gè)人名義從事旅游業(yè)務(wù)。由旅游質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)辦事處備案，備案應(yīng)由設(shè)立社出具責(zé)任擔(dān)保書(shū);辦事處經(jīng)審核備案后，由旅游質(zhì)監(jiān)部門(mén)在主要媒體上予以公布。同時(shí)旅游行政管理部門(mén)應(yīng)加大執(zhí)法力度，實(shí)施舉報(bào)保密和獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)于拒不進(jìn)行備案，依舊進(jìn)行非法宣傳和經(jīng)營(yíng)的辦事處進(jìn)行嚴(yán)厲查處，凈化市場(chǎng)秩序。

2.政府主導(dǎo)集散中心，吸引異地旅行社加盟各條專線。政府也可以主導(dǎo)建立具有一定公益性的長(zhǎng)線旅游集散中心，為市民提供豐富的散客長(zhǎng)線出游信息，異地旅行社可以在集散中心內(nèi)加盟專線，并進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，整合其網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)內(nèi)的全國(guó)游客資源，開(kāi)發(fā)定期的散客拼團(tuán)旅游產(chǎn)品，大幅提高成團(tuán)率。散客長(zhǎng)線出游產(chǎn)品也將變得更為豐富多彩、更為便利。

3.鼓勵(lì)異地旅行社在南京設(shè)立分社。《旅行社條例》對(duì)異地旅行社在南京設(shè)立分社給出了相對(duì)寬松的法律環(huán)境，根據(jù)規(guī)定，旅行社每設(shè)立一個(gè)經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的分社，應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存5萬(wàn)元;每設(shè)立一個(gè)經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的分社，應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存30萬(wàn)元。

南京市旅游行政管理部門(mén)和工商行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)大力落實(shí)《旅行社條例》相關(guān)規(guī)定，給異地旅行社南京設(shè)立分社創(chuàng)造便利和條件，適度給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。一旦設(shè)立異地旅行社在南京設(shè)立分社變得非常便利和輕松，那么旅行社設(shè)立辦事處現(xiàn)象就會(huì)減少很多。畢竟分社可以依法進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并且其稅務(wù)和發(fā)票管理也變得非常規(guī)范，對(duì)于企業(yè)和政府而言應(yīng)該是一件雙贏的事情。

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