試論公務(wù)員灰色收入問(wèn)題

摘要:從公務(wù)員收入對(duì)比的案例入手，分析公務(wù)員獲取灰色收入的道德原因和制度原因。根據(jù)國(guó)外治理公務(wù)員灰色收入的權(quán)力制度制約，分析西方國(guó)家制度防范的限度，找出制度治理的缺陷。研究德治的本質(zhì)及德治與法治的內(nèi)在統(tǒng)一，得出結(jié)論:德治與法治相結(jié)合，才是解決公務(wù)員獲取灰色收入的根本途徑。

關(guān)鍵詞:公務(wù)員;灰色收入;德治

中圖分類號(hào):F014.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)17-0196-05

灰色收入是指職工獲得的工資、津貼以外的經(jīng)濟(jì)收入，如稿酬、兼職收入、專利轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，有時(shí)也指一些透明度不高、不完全符合法規(guī)的收入。本文中，灰色收入主要指不完全合法收入。

在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，外企、私企高管年薪逐年倍增，物價(jià)飛漲。人們?cè)诳畤@著兜里的錢不如人多、也更加不夠用的同時(shí)，更是把目光緊緊地鎖定在掌握和執(zhí)行國(guó)家公共權(quán)力的公務(wù)員身上。于是，我們看到的是眾貪官紛紛落馬。而此時(shí)，我們是否也應(yīng)該冷靜下來(lái)思考一下，貪官收取的大筆賄賂我們或許可以逐一查處，而全國(guó)百萬(wàn)之眾的公務(wù)員的灰色收入問(wèn)題，我們又該如何解決?公務(wù)員獲取灰色收入的原因究竟是什么?是人性惡的顯現(xiàn)，還是制度漏洞責(zé)任的不可推卸?本文將針對(duì)公務(wù)員獲取灰色收入的原因及其解決方法進(jìn)行探究和論述。

一、案例

(一)關(guān)于公務(wù)員收入的分析

一直以來(lái)，公務(wù)員這一行使公共權(quán)力代表國(guó)家權(quán)威的群體就是人們眼中的焦點(diǎn)。而作為“人民公仆”的他們究竟收入多少，該收入多少，就成了人們關(guān)注和爭(zhēng)論的話題。于是，關(guān)于公務(wù)員收入的調(diào)查也就比比皆是。

在《中國(guó)社會(huì)分層》一書中，職業(yè)地位最高者之一，便是在國(guó)家權(quán)力部門工作的職業(yè)群體，即公務(wù)員群體。而在職業(yè)收入排名中，公務(wù)員則緊隨單位負(fù)責(zé)人、文藝工作者和高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員之后，為第四名[1]。

據(jù)2000年勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體人均工資在15個(gè)大行業(yè)之中的排名為第八。

據(jù)2007年薪酬統(tǒng)計(jì)年鑒，公務(wù)員并未列入前十大高薪職業(yè)之內(nèi) 。

綜上述統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)，公務(wù)員薪酬雖算不得絕對(duì)的高薪，但大體上也是處于中上等水平。

(二)實(shí)例對(duì)比

以下兩組數(shù)據(jù)為作者由實(shí)際訪談中得出。

1.天津市防爆警察與建筑行業(yè)員工收入對(duì)比情況，見(jiàn)表1。

根據(jù)上述對(duì)比，天津市防暴警察的年薪明顯高于建筑行業(yè)員工，另外，其灰色收入也遠(yuǎn)多于建筑行業(yè)員工。

2.黑龍江省大慶市法院職工與亞麻廠員工收入對(duì)比情況，見(jiàn)表2。

根據(jù)上述對(duì)比，黑龍江省大慶市法院?jiǎn)T工不僅薪酬高于亞麻廠職工，并且有亞麻廠職工所沒(méi)有的灰色收入。

五險(xiǎn)以及提取比例:養(yǎng)老保險(xiǎn)3%、醫(yī)療保險(xiǎn)7%、失業(yè)保險(xiǎn)2%、生育保險(xiǎn)0.6%、工傷保險(xiǎn)0.4%。

三險(xiǎn):養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。提取比例同上。

一金:住房公積金。國(guó)家規(guī)定住房公積金提取比例不超過(guò)12%。通常只有國(guó)家公務(wù)員及國(guó)企事業(yè)單位員工享有住房公積金。

由表1、表2對(duì)比可見(jiàn)，上述兩地公務(wù)員薪酬多于其他行業(yè)的普通員工。并且，其收入中包含著其他行業(yè)員工中所鮮有的“灰色收入”部分。

根據(jù)各方數(shù)據(jù)顯示以及實(shí)例數(shù)據(jù)的對(duì)比，公務(wù)員總體上的薪酬收入處于中上等水平。但灰色收入，則是其他行業(yè)的勞動(dòng)工作者所沒(méi)有的。而灰色收入的取得，上可至高官，下可至普通的職員，也已成為公務(wù)員中“公開(kāi)的秘密”。也就是說(shuō)，公務(wù)員獲取灰色收入是一種較為普遍的行業(yè)現(xiàn)象，與個(gè)人工資收入多少并無(wú)直接關(guān)系。

二、公務(wù)員灰色收入的原因分析

從上文我們不難看出，公務(wù)員的灰色收入已成為一種普遍現(xiàn)象，且?guī)缀鯙楣珓?wù)員所獨(dú)有。同時(shí)，灰色收入對(duì)公務(wù)員正常開(kāi)展工作也造成了嚴(yán)重阻礙，對(duì)政府形象也是不小的損害。因此，我們必須正視這個(gè)問(wèn)題，并著力解決。下面，我們將分析公務(wù)員灰色收入的幾大原因。

在分析中，我們將借鑒我國(guó)反腐敗論述。我們認(rèn)為，灰色收入與腐敗的產(chǎn)生根源相同，表現(xiàn)方式相近，造成的危害在性質(zhì)上也類似，區(qū)別主要在于程度方面。甚至，灰色收入比腐敗犯罪的危害更大，因?yàn)樗且苑ǘǖ臋C(jī)構(gòu)性權(quán)力和資源為后盾，具有一定的“合法性”和強(qiáng)制性力量，糾正起來(lái)難度特別大。故而，對(duì)灰色收入產(chǎn)生原因的分析以及防治灰色收入的政策建議，與腐敗的相關(guān)分析也極為相近。

就灰色收入產(chǎn)生的原因而言，目前的觀點(diǎn)大致可分為:

(1) 權(quán)力缺乏制度約束;

(2) 權(quán)力缺乏道德約束;

(3) 低薪導(dǎo)致灰色收入。

我們認(rèn)為，這三種觀點(diǎn)都抓住了灰色收入產(chǎn)生的原因。其中，前兩者更為根本，它涉及到了公務(wù)員獲取灰色收入的可能性與動(dòng)機(jī)。第三種觀點(diǎn)僅考慮了公務(wù)員個(gè)人動(dòng)機(jī)，沒(méi)有與公務(wù)員的工作環(huán)境相連，故而較為膚淺。又因?yàn)楹茈y論證公務(wù)員“合理”收入的數(shù)額，也就無(wú)從比較公務(wù)員收入的多少。

從上述三種觀點(diǎn)出發(fā)，同樣可以得出三種杜絕灰色收入的建議:

(1)加強(qiáng)制度建設(shè)，完善權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制，使公務(wù)員“不敢”獲取灰色收入;

(2)加強(qiáng)道德教育，從根本上提升公務(wù)員的道德素質(zhì)，使公務(wù)員“不想”獲取灰色收入。應(yīng)該承認(rèn)，這種建議是最為根本的，直指人心，但相對(duì)而言也是最艱難、最漫長(zhǎng)的措施;

(3)高薪養(yǎng)廉。

(一)公務(wù)員獲取灰色收入與薪酬無(wú)必然關(guān)聯(lián)

1.公務(wù)員收入相對(duì)較高

(1)薪酬收入

從前文所列數(shù)據(jù)我們不難看出，公務(wù)員薪酬與普通勞動(dòng)者相比并不低，相反還顯著超出，如天津市防暴警察的年薪明顯高于建筑行業(yè)員工，是其兩倍以上。前文所列統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，公務(wù)員收入處于社會(huì)中高層。

(2)社會(huì)保障

公務(wù)員擁有完善的社會(huì)保障，如三險(xiǎn)一金。特別需要指出的是，通常只有國(guó)家公務(wù)員和國(guó)有企事業(yè)單位員工才享有住房公積金。這部分收入相對(duì)不起眼，但對(duì)于個(gè)人形成穩(wěn)定的生活預(yù)期具有明顯作用。

(3)社會(huì)地位

如前所述，公務(wù)員群體是我國(guó)社會(huì)地位最高的職業(yè)群體。我們得出結(jié)論:公務(wù)員群體的顯性收入處于社會(huì)中上水平，且由于其完善的社會(huì)保障、極高的社會(huì)地位，決定了公務(wù)員是中國(guó)最好的職業(yè)之一。這一論斷從每年報(bào)考國(guó)家公務(wù)員的人數(shù)/崗位比可以得到最直觀的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明。

2.灰色收入的特殊性及在公務(wù)員群體中的普遍性

從上文個(gè)例可以看出，公務(wù)員的“其他收入”(灰色收入)，是其他行業(yè)的勞動(dòng)者所沒(méi)有的。同時(shí)，在公務(wù)員群體內(nèi)部，灰色收入又是極為普遍的，上至高官，下至普通職員，幾乎人人都有或多或少的灰色收入，這已成為行業(yè)的“公開(kāi)的秘密”，普通公民也心知肚明。

3.灰色收入與公務(wù)員薪酬無(wú)必然聯(lián)系

以上兩點(diǎn)提示我們，灰色收入與公務(wù)員薪酬無(wú)必然聯(lián)系。尋找公務(wù)員灰色收入的原因，也不能從薪酬出發(fā)，否則我們無(wú)法解釋為什么其他低收入群體沒(méi)有灰色收入，為什么公務(wù)員群體中普遍存在灰色收入，甚至已近乎“公開(kāi)的秘密”，而不是基層公務(wù)員的灰色收入高于高層公務(wù)員。

(二)灰色收入的人性因素與制度因素分析

雖然從薪酬出發(fā)探究公務(wù)員灰色收入已被證明是錯(cuò)誤的路徑，但其中也包含著正確的假設(shè):

(1)公務(wù)員與普通人一樣，也有多重需求。

(2)公務(wù)員的收入較低，不能滿足其需求。因此，公務(wù)員有獲取灰色收入和腐敗的動(dòng)機(jī)。

(3)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制不足，公務(wù)員道德自覺(jué)不夠。

其錯(cuò)誤在于“公務(wù)員收入較低”的前提是錯(cuò)誤的，但從人性角度解釋公務(wù)員的不合乎道德規(guī)范的行為的思路則是可取的。因此，我們也將首先從人性角度闡述公務(wù)員獲取灰色收入的原因。

1.人性中的貪欲

關(guān)于這一點(diǎn)，現(xiàn)代社會(huì)共識(shí)遠(yuǎn)大于分歧，即人在滿足自身基本需求后，并不會(huì)停下，而是進(jìn)一步追求更大的滿足。這可能是他人的尊重、自我實(shí)現(xiàn)，也可能是獲得更大的物質(zhì)享受。在現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)的背景下，缺乏德治教育的公務(wù)員更可能走上片面追求物質(zhì)享受的歧路。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，任何防治灰色收入的舉措都應(yīng)該從這一基本人性出發(fā)。如制度建設(shè)應(yīng)著力使公務(wù)員“不敢”，道德防治則應(yīng)該著力于消除公務(wù)員的貪欲。從這一角度講，道德防治更具根本性，目的是提高公務(wù)員的德性。而制度建設(shè)則多少是迫不得已，并不能從根本上解決問(wèn)題，反而因?yàn)橹贫炔豢赡苁菄?yán)密無(wú)缺的，在制度漏洞處公務(wù)員同樣會(huì)獲取灰色收入。

2.制度的不完備

在既定的人性狀態(tài)下，為什么中國(guó)大陸公務(wù)員的灰色收入問(wèn)題較新加坡、香港、美國(guó)等更為嚴(yán)重?我們很難認(rèn)同是別人更具道德，而只能從制度上尋找原因。

(1)公權(quán)力的高度集中

① 政府權(quán)力過(guò)大，仍然深入消費(fèi)品市場(chǎng)、生產(chǎn)資料市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)。行政審批過(guò)多，財(cái)政體制改革滯后，單位、部門“小金庫(kù)”眾多，預(yù)算外資金、制度外資金過(guò)多，以及廣為詬病的行政處罰過(guò)濫等。

② 在政府內(nèi)部，權(quán)力過(guò)分集中的決策體制和領(lǐng)導(dǎo)體制使得決策權(quán)、用人權(quán)缺乏監(jiān)督。僅以腐敗為例，已有貪官坦承“官做到我這一級(jí)就沒(méi)人管了”，在這種情況下，寄望于官員個(gè)人自律無(wú)疑是靠不住的。

(2)公權(quán)力缺乏監(jiān)督制約機(jī)制

在形式上，我國(guó)監(jiān)督主體是相當(dāng)全面的:一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督;二是行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;三是檢察機(jī)關(guān)的專門法律監(jiān)督和查處違紀(jì)黨員的紀(jì)律檢查委員會(huì);四是政協(xié)等提出批評(píng)、建議、控告、檢舉的團(tuán)體監(jiān)督;五是報(bào)刊、雜志、廣播、電視等新聞媒體的輿論監(jiān)督;六是憲法賦予權(quán)利的舉報(bào)、控告、批評(píng)建議的公民監(jiān)督[2]。

但是，在實(shí)際運(yùn)行中，這些監(jiān)督主體的作用遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮到位。如新聞媒體，本來(lái)在反腐敗中應(yīng)該是大有作為的，應(yīng)該是最有力的監(jiān)督工具。在西方國(guó)家媒體甚至被稱為三權(quán)之外的第四權(quán)，可見(jiàn)報(bào)紙的威力。但長(zhǎng)期以來(lái)報(bào)喜不報(bào)憂的宣傳模式，使得媒體批評(píng)揭發(fā)不夠，不敢觸動(dòng)實(shí)際和深層次的問(wèn)題。從制度上講，報(bào)紙受一級(jí)黨委宣傳部門的領(lǐng)導(dǎo)，而黨委與行政機(jī)關(guān)關(guān)系密切，甚至黨委個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)本身即有灰色收入或腐敗，故很難監(jiān)督公務(wù)員的灰色收入問(wèn)題，通常是網(wǎng)開(kāi)一面。

就權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督而言，應(yīng)該承認(rèn)，最近每屆人大的監(jiān)督作用越來(lái)越大，但我們看到的是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍不重視、不自覺(jué)接受人大監(jiān)督，少數(shù)干部習(xí)慣于個(gè)人說(shuō)了算，不能容忍別人監(jiān)督批評(píng)。而一些人大專職常委對(duì)監(jiān)督工作也同樣有畏難情緒，認(rèn)為人大監(jiān)督阻力大、難度大，甚至對(duì)一些嚴(yán)重違法行為也不敢理直氣壯地實(shí)行監(jiān)督。而灰色收入往往有一定合法性，自然監(jiān)督力度就更小。

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)制也有待改革。目前，檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)均歸當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)管理，對(duì)行政機(jī)關(guān)的灰色收入問(wèn)題確難行使監(jiān)督作用。

從充分發(fā)揮公民監(jiān)督作用來(lái)說(shuō)，當(dāng)前公民舉報(bào)公務(wù)員灰色收入途徑較少，不夠方便快捷，對(duì)舉報(bào)人保護(hù)不夠，舉報(bào)人有遭打擊報(bào)復(fù)之虞;公民對(duì)公務(wù)員的質(zhì)詢不足，甚至人大代表也很少依法行使其質(zhì)詢權(quán)。

三、公務(wù)員灰色收入的制度防范

我們認(rèn)為，就防范公務(wù)員的灰色收入而言，進(jìn)行德治教育更為根本。但鑒于德治教育的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，以及德治也以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，我們將首先論述西方國(guó)家制度防范的經(jīng)驗(yàn)以為借鑒，同時(shí)指出其制度防范的限度所在，以凸顯德治的優(yōu)越性。

(一)西方國(guó)家的制度防范

1.制度建設(shè)的人性假設(shè)

西方國(guó)家制度建設(shè)的人性假設(shè)一般為性惡論，如政治學(xué)上著名的“無(wú)賴假設(shè)”。“許多政論家已經(jīng)確立這樣一項(xiàng)原則:即在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定該制度中的若干制約和監(jiān)控機(jī)構(gòu)時(shí)，必須把每個(gè)成員都假定為是一無(wú)賴，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無(wú)其他目的。”“必須把每個(gè)人都設(shè)想為無(wú)賴之徒確實(shí)是條正確的政治箴言。”[3] Power tends to corrupt， absolute power corrupt absolutely.

麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中也論述到:但是政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了[4]。

孟德斯鳩在《論法的精神》中的著名論斷:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)[5]。

雖然，西方思想家們的問(wèn)題意識(shí)集中在反專制和制約政府權(quán)力，而非方法公務(wù)員的灰色收入。但其思考路徑對(duì)我們?nèi)杂袠O大的啟發(fā)意義，即對(duì)人性作出低調(diào)的假設(shè)，試圖以制度防范其不法行為，同時(shí)制度防范又不與提升道德水準(zhǔn)的德治相矛盾。

2.西方國(guó)家具體的制度建設(shè)

(1)政府內(nèi)部的三權(quán)分立與制衡

對(duì)于三權(quán)分立制度，孟德斯鳩有經(jīng)典陳述，美國(guó)制憲者第一次將其完整地應(yīng)用于政治實(shí)踐中。

美國(guó)的立法權(quán)屬于由參、眾兩院組成的國(guó)會(huì);行政權(quán)屬于總統(tǒng);司法權(quán)屬于聯(lián)邦最高法院及其下級(jí)法院。立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)分別由三個(gè)不同的機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，它們之間互不相屬，并且形成一種相互制約的關(guān)系。

在歐洲的英、德等國(guó)和亞洲的日本，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)雖不是美國(guó)那樣典型的“三權(quán)分立”制，但不同的權(quán)力之間也存在著一定的制約關(guān)系，如英國(guó)的政制是內(nèi)閣制，由內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)，而英國(guó)的內(nèi)閣制通過(guò)首相作為議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖的事實(shí)又在很大程度上控制著議會(huì)，從而形成了相互制約的關(guān)系。

在這種情況下，公務(wù)員必須考慮到來(lái)自立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)督，使其僥幸心理降低，從而“不敢”獲取灰色收入。

(2)以權(quán)利制約權(quán)力[6]

首先，就普通公民而言，公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督典型地體現(xiàn)在西方國(guó)家的普選制中，由于每個(gè)公民都握有選票，執(zhí)政者要想繼續(xù)執(zhí)政就得考慮廣大公民的意志，保持公共權(quán)力的良性運(yùn)行;此外，公民享有的舉報(bào)、申訴等權(quán)利也起到了對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督作用。灰色收入必然體現(xiàn)在公共財(cái)政和官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)上，公民據(jù)此可以對(duì)公務(wù)員提出質(zhì)詢。

其次，民間NGO組織的作用不可小視。民間組織在西方國(guó)家反腐倡廉的實(shí)踐中起到了重要的作用，如透明國(guó)際通過(guò)開(kāi)展輿論宣傳，發(fā)布清廉指數(shù)和行賄指數(shù)，開(kāi)展學(xué)術(shù)研究等措施對(duì)世界的反腐敗發(fā)揮了深遠(yuǎn)的影響。

再次，新聞媒體對(duì)監(jiān)督公務(wù)員的清廉有重要作用。西方國(guó)家保護(hù)言論自由、出版自由，使新聞媒體敢于揭發(fā)政府官員。又由于同行業(yè)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，迫使新聞媒體為爭(zhēng)取讀者而千方百計(jì)揭露政府官員的丑聞，稍有蛛絲馬跡即窮追不舍，使政府官員很難長(zhǎng)期享有灰色收入而不被發(fā)現(xiàn)。

(3)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

該制度具有較強(qiáng)的反腐敗功能，國(guó)外一般是以立法方式設(shè)定一定范圍的公職人員的義務(wù)，強(qiáng)制其如實(shí)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)、來(lái)源及各種投資活動(dòng)。

當(dāng)然，乞求具有貪污行為的官員在財(cái)產(chǎn)申報(bào)中主動(dòng)坦白罪行是不切實(shí)際的，但有了這一制度，反腐敗機(jī)制便可從兩個(gè)方面入手及時(shí)發(fā)現(xiàn)貪污賄賂犯罪:第一，當(dāng)公職人員獲得某種不正當(dāng)利益時(shí)，必將極力在申報(bào)材料中隱瞞這項(xiàng)收入，或者以其他名義作虛假申報(bào)，發(fā)現(xiàn)這種隱瞞或虛報(bào)的行為相對(duì)來(lái)說(shuō)比較容易，一旦發(fā)現(xiàn)，往往可以成為查獲貪污證據(jù)的先導(dǎo);第二，當(dāng)發(fā)現(xiàn)公職人員個(gè)人消費(fèi)和生活水準(zhǔn)過(guò)于奢華時(shí)，可以對(duì)照其以往財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料進(jìn)行審查，也可以要求其立即申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入明細(xì)賬，如不能說(shuō)明巨額財(cái)產(chǎn)的合法來(lái)源，即可治罪。可見(jiàn)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)于一些具有潛在貪污可能的官員來(lái)說(shuō)，其心理抑制作用是相當(dāng)強(qiáng)烈的。

相較于貪污腐敗而言，灰色收入更具有隱蔽性、長(zhǎng)期性，甚至還有一定程度的合法性，更難以監(jiān)督。但財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理念仍然值得借鑒。

(二)制度防范的限度

誠(chéng)如上文所言，完善的制度對(duì)于防范公務(wù)員取得灰色收入具有重大意義。但是，我們也不能無(wú)限拔高制度防范的意義。

1.消極的人性假設(shè)對(duì)公務(wù)員的負(fù)面心理暗示

從前文我們可以看出，西方國(guó)家制度建設(shè)的前提是消極的人性假設(shè)，即在肯定公民、強(qiáng)調(diào)公民參政議政的權(quán)利時(shí)，卻否定公務(wù)員，假定其為“無(wú)賴”。雖然僅僅是假定，且其與道德升華并無(wú)矛盾，但負(fù)面的心理暗示、公眾的較低預(yù)期也可能使制度走向反面，促成公務(wù)員缺乏對(duì)法律的敬畏，鉆法律的漏洞。

2.權(quán)力分立不能排除各方的勾結(jié)

西方學(xué)者也明確意識(shí)到，在議員、利益集團(tuán)、公務(wù)員三者間存在“鐵三角”，最終為特殊利益集團(tuán)而不是公眾牟利。同樣的勾結(jié)也完全可能發(fā)生在公務(wù)員和監(jiān)督者之間。

3.灰色收入的特殊性制度建設(shè)成效不足

相對(duì)于明確的貪污、受賄，灰色收入的特殊性在于長(zhǎng)期性、隱蔽性和一定程度的合法性。因此，能夠有效防止貪污受賄的制度不一定能夠防止“細(xì)水長(zhǎng)流”的灰色收入。

如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。當(dāng)公務(wù)員收受巨額賄賂時(shí)，生活奢華也很難隱瞞。但灰色收入的一次收入往往較低，對(duì)生活水平的影響并不明顯，公務(wù)員的長(zhǎng)期獲益甚至可能為公眾所忽略。

同時(shí)，與貪污受賄相比，灰色收入的轟動(dòng)效應(yīng)并不明顯，新聞媒體迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力不會(huì)過(guò)多注意。公民行使監(jiān)督質(zhì)詢權(quán)的重點(diǎn)也不在于此。

灰色收入的普遍受益性使得政府內(nèi)部監(jiān)督近乎失效。但是，同樣由于其普遍收益性，從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，灰色收入的危害又并不小于腐敗。

因此，從灰色收入的特殊性出發(fā)，現(xiàn)有的制度模本收效并不大。要想根治公務(wù)員的灰色收入，治本之策在于喚起其道德良知，提高其道德水準(zhǔn)，從“不敢”到“不想”，以無(wú)處不在的道德約束來(lái)防治這一“公開(kāi)的秘密”。這也是尊重公務(wù)員人格的要求，將其作為完整的道德存在來(lái)看待，而非一顆螺絲釘去被動(dòng)地適應(yīng)政府機(jī)器。

四、治本的德治教育

(一)德治的定義

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)倡導(dǎo)以德治國(guó)的國(guó)家，周人提出“明德慎行”、“以政為德”，后經(jīng)兩漢的魏晉南北朝的法律儒家化運(yùn)動(dòng)，禮法合流。《唐律》最終確定了“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的德治方略，并為以后歷代所尊崇。

根據(jù)古代的治國(guó)理論，德治的定義如下:

其一，要求統(tǒng)治者集團(tuán)以身作則，注意修身和勤政，充分發(fā)揮道德感化作用。

其二，重視對(duì)民眾的道德教化，“為政以德”，德主刑輔。

如今，德治是人類社會(huì)用道德控制和評(píng)價(jià)社會(huì)成員行為的一種手段。主要通過(guò)榜樣示范、道德禮儀、教化活動(dòng)、制定鄉(xiāng)規(guī)民約和宗族家法、輿論褒貶等形式實(shí)現(xiàn)。

在這里，對(duì)于公務(wù)員灰色收入的問(wèn)題的解決，德治正是一把頗為有效的“軟刀”。

(二)德治與法治的關(guān)聯(lián) [7]

1.關(guān)于法治

所謂法治，就是依法治理，是指法律制度在社會(huì)治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的過(guò)程。

推究以往的歷史進(jìn)程，法治的確立是一個(gè)政治發(fā)展過(guò)程，“法治”一詞主要是作為一個(gè)政治概念而被廣泛接受的。而在現(xiàn)代社會(huì)，法治觀念已經(jīng)深入到社會(huì)生活的各個(gè)層次和領(lǐng)域中。人們?cè)谂σ勒辗ㄖ蔚脑瓌t去構(gòu)建生活方式。尤其在公共管理領(lǐng)域中，法治業(yè)已成為主導(dǎo)思想。

其實(shí)，法治本身是一種外在規(guī)范，尤其在現(xiàn)代社會(huì)，人們已經(jīng)將法治神圣和絕對(duì)化。法治根據(jù)人類性本惡的假設(shè)，建立一種治理社會(huì)的特定秩序，并以此秩序約束人的外在行為。

究其本質(zhì)，法治是通過(guò)作用于人的外在而達(dá)到社會(huì)秩序的有機(jī)運(yùn)行。但是，法治也存在一定問(wèn)題。

首先，法治有不周延性。法律是由人制定的，是各種行為規(guī)范的總和。但是，隨著時(shí)間和空間的延展變遷，人類的行為總是不能被法律所窮盡。而法律本身作為一種書面的規(guī)范，從文字角度上總會(huì)有所疏漏。因此，從某種意義上，法治對(duì)人的行為的規(guī)范只能達(dá)到一個(gè)社會(huì)平均的水平，且總有其所不能觸及的“死角”。

其次，法治不能有效地規(guī)范人的思想，使其同化于法治。由于法治本質(zhì)上是一種作用于外在的規(guī)范，而人的思想又遠(yuǎn)非如此單純，因此，法治本身并不能完全內(nèi)化為人的思想。而那些無(wú)法度量的未被“同化”的部分，也許就是人性“死角”的所在。

由上可知，法治由于其強(qiáng)硬性，存在著一些它本身無(wú)法自補(bǔ)的缺陷。而針對(duì)公務(wù)員的灰色收入問(wèn)題的特性，再縱觀長(zhǎng)久以來(lái)的現(xiàn)實(shí)狀況，法治本身已無(wú)法有效解決灰色收入問(wèn)題。

2.關(guān)于德治

如果說(shuō)法治是比較強(qiáng)硬型的有形可度量的外在規(guī)范，德治則是相對(duì)較為抽象的內(nèi)在規(guī)范。它著重從人性本身的改造和改變出發(fā)，從內(nèi)在同化和規(guī)范人的思想，進(jìn)而作用于人的外在。因此，可以說(shuō)德治是一種由本治表的辦法。

針對(duì)于公務(wù)員獲取灰色收入的普遍性、長(zhǎng)期性和隱蔽性，德治就是一只可以觸及“死角”的手。從思想道德層面消弭公務(wù)員獲取灰色收入的動(dòng)機(jī)，通過(guò)形成內(nèi)在道德規(guī)范的方法使公務(wù)員形成相對(duì)于外在法治規(guī)范的內(nèi)在道德約束。

3.德治與法治的統(tǒng)一性 [7]

不論從治國(guó)還是治事的角度來(lái)說(shuō)，法治與德治都是兩種不同的方式。然而，從哲學(xué)角度看，法律與道德兩個(gè)概念是有著統(tǒng)一性的。這一點(diǎn)可以從黑格爾高度抽象的思維習(xí)慣中得到證實(shí)。因而，德治與法治是具有核心一致性的。

首先，德治和法治從形式上可以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。法治是對(duì)人外在行為的規(guī)范，而德治則是從內(nèi)在規(guī)范人的思想德性，進(jìn)而規(guī)范人的行為。也就是說(shuō)，法治與德治可以實(shí)現(xiàn)互助，法治是德治的可操作化，德治是法治的升華。

其次，在核心的價(jià)值層面上，法治和德治是相容的，二者只是從不同的側(cè)面實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)秩序和效率的規(guī)范，其終極目的是相同的。

綜上而論，法治與德治是相容而非相克的。所以，在解決公務(wù)員灰色收入的問(wèn)題上，使用德治手段并不會(huì)影響法治手段的實(shí)施。相反，德治可以從公務(wù)員的內(nèi)在道德觀念上進(jìn)行規(guī)范，從而從根本上改變灰色收入杜而不絕的現(xiàn)象。

(三)德治對(duì)制度防范的兼容與超越

根據(jù)關(guān)于公務(wù)員灰色收入的制度規(guī)范以及德治與法治關(guān)系的論述，我們可以得出這樣的結(jié)論:

1.從客觀上，法治是在規(guī)范公務(wù)員灰色收入問(wèn)題上不可缺少的手段，但由于法治有其固有的缺陷，使得在公務(wù)員灰色收入的問(wèn)題上，出現(xiàn)了禁而不絕的現(xiàn)象，甚至使得灰色收入成為了法律規(guī)范的“灰色地帶”。

2.從主觀上，公務(wù)員獲取灰色收入與其主觀上的“私念”和思想道德上的不成熟有著密切的關(guān)系。因此，致力于主觀思想道德改造的德治，在解決這個(gè)問(wèn)題上，就顯得更加具有優(yōu)勢(shì)。

因此，在解決公務(wù)員灰色收入的問(wèn)題上，德治具有比法治更強(qiáng)的兼容與超越性。

綜合全文，公務(wù)員獲取灰色收入具有普遍性、長(zhǎng)期性和隱蔽性。造成公務(wù)員獲取灰色收入的原因不在于公務(wù)員本身薪酬的多少，而在于制度的漏洞和公務(wù)員本身素質(zhì)的缺失。因此，要解決公務(wù)員灰色收入的問(wèn)題，德治才是根本。雖然，采取德治本身也存在著一些不可度量和見(jiàn)效緩慢等缺陷。但是，由于德治與法治二者是相容互補(bǔ)的，所以，德法兼顧、雙管齊下才是解決公務(wù)員灰色收入的正確之路。

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Discussion about the gray income question of the civil servant

MA Yuan-hong

(People's university of China，Beijing 100872，China)

Abstract: Civil servants income from the case， the civil servants get grey income of moral reasons and system. according to the foreign rule makes the power of the civil service system， and analysis of the western countries to the prevention of the system and try to find out the system of governance. the study of nature and the intrinsic ethics and the rule of law， and conclude， ethics and the rule of law， is the only solution to the civil servants get grey income of the fundamental way.

Key words: civil servant; gray income;morals managem