如何在扶持中規(guī)范我國地方融資平臺

摘要:20世紀(jì)90年代以來，我國地方融資平臺產(chǎn)生并迅速發(fā)展，成為我國財稅制度體系建設(shè)中的一個有益的、重要的、自發(fā)性的補(bǔ)充，在我國近20年的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和人民生活水平提高過程中，起到了不可或缺的作用，但運作中也逐漸積累了較大的風(fēng)險。在扶持的基礎(chǔ)上規(guī)范我國地方融資平臺，是化解其風(fēng)險的一個有效途徑。

關(guān)鍵詞:地方融資平臺;扶持;規(guī)范

中圖分類號:F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0093-02

一、我國地方融資平臺的現(xiàn)狀及特點

20世紀(jì)90年代，隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是城市和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的迅速推進(jìn)，城市對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求極其旺盛，從而城建資金與地方財政收入的矛盾日益顯現(xiàn)。為開創(chuàng)城市建設(shè)發(fā)展的新模式，突破制約城市發(fā)展的資金短缺瓶頸，上海市率先成立了全國第一家城投公司(地方融資平臺)，開創(chuàng)了城市發(fā)展城投(地方融資平臺)模式的先河，初步建立起了新型城建投融資運行管理體制，為全國的城建發(fā)展歷史掀開了新的一頁。目前，我國省會城市大都成立了地方融資平臺，并且這種融資平臺建立的速度仍然較快。一位地方銀監(jiān)局人士向《經(jīng)濟(jì)觀察報》記者明確表述:“現(xiàn)在地方融資平臺上馬速度越來越快，尤其是縣、市一級都建立了一個或多個地方融資平臺，大舉為地方項目融資。”據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有90多個城市建立了融資平臺，這些融資平臺均以城投公司、城發(fā)公司等命名。隨著城投公司的發(fā)展，其逐漸形成了以下特點:一是資產(chǎn)量大、資產(chǎn)盈利能力差;二是負(fù)債額度大、負(fù)債率高;三是信用基礎(chǔ)實質(zhì)多為地方財政;四是強(qiáng)有力地保證了城市發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，保障了城市居民生活質(zhì)量的提高。

二、我國地方融資平臺的產(chǎn)生及其合理性

1.地方融資平臺的產(chǎn)生

1994年分稅制改革以來，我國明確實行中央和地方分稅制。在這種分稅制下，稅收立法權(quán)集中、地方擴(kuò)大稅源的法定權(quán)力基本縮減為零，明令禁止地方與企業(yè)訂立稅收承包合同，用透明的稅收體系代替談判方式，減少地方財政自主權(quán)，使財政制度更加趨向中央集權(quán)化;同時，地方財源減少，原本歸屬地方享有高比例分成的稅種，比例分成逐步向中央傾斜。但從支出上看，地方政府依然承擔(dān)了眾多的地方管理事務(wù)，而且很多支出是來源于中央的命令。如市政建設(shè)、醫(yī)療、教育等經(jīng)費來源依然是地方政府，中央政府僅就個別全國性重點工程等予以投入。

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，1994年分稅制實施之后，中央政府的財政權(quán)大幅度提高，地方財政權(quán)大幅度下降，但中央政府與地方的事權(quán)劃分幅度較小。1994—2004年期間，中央財政收入平均為52.4%，地方財政收入平均為47.6%;中央財政支出平均為29.9%，地方財政支出平均為70.1%。

1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)第28條明確規(guī)定:除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

地方政府收入的減少和支出的增多，導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)赤字的壓力，而《預(yù)算法》又杜絕了地方政府借債的可能。這種矛盾的出現(xiàn)催生了一大批地方融資平臺。

2.地方融資平臺存在的合理性

地方政府財政性資金不足是地方融資平臺產(chǎn)生的原因，而財政資本性支出和財政籌集稅費收入的不匹配則是地方融資平臺存在的依據(jù)。公共產(chǎn)品作為財政學(xué)的基礎(chǔ)理論，其公共性往往被用作驗證政府公共服務(wù)職能的正當(dāng)性和合理性。純公共產(chǎn)品必須同時具有三個特征:效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。但大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，因而只能稱之混合公共產(chǎn)品。如教育、公路等都屬于混合公共產(chǎn)品。從理論上而言，對純公共產(chǎn)品的供給，政府財政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場機(jī)制的解決，而對于混合性公共產(chǎn)品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。因此，無論純公共產(chǎn)品的供給還是混合公共產(chǎn)品的供給，政府都有責(zé)任承擔(dān)。

政府部門對公共產(chǎn)品的支出，從性質(zhì)上看，可以分為經(jīng)常性支出和資本性支出。經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會消費利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是同時在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。根據(jù)這樣的劃分，政府對公共產(chǎn)品的支出大部分都屬于資本性支出，如公路等混合公共產(chǎn)品以及國防等純公共產(chǎn)品，將在以后很長的時期內(nèi)使整個社會受益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本，應(yīng)分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜小Ｖ挥幸徊糠旨児伯a(chǎn)品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共產(chǎn)品的成本，它與社會當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。

政府支付公共產(chǎn)品的主要渠道一般是通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金。在由稅費提供的公共產(chǎn)品中，受益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的;而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者有可能變得不一致。因此，從理論上看，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費等財政資金承擔(dān)，資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€受益期，將有助于提高符合效率要求的公共產(chǎn)品服務(wù)水準(zhǔn)。地方政府在不能列赤字情況下，理論上將無法提供資本性支出，也就意味著城市基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重滯后，從而影響經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和人民生活水平的提高。由此可見，地方融資平臺的存在，在我國近20年的發(fā)展中起到了不可或缺的作用。

三、規(guī)范我國地方融資平臺的方法和重點

地方融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展無疑是我國制度體系建設(shè)中的一個有益的、重要的、自發(fā)性的補(bǔ)充，但由于缺乏必要的規(guī)范，其在運作中也逐漸積累了較大的風(fēng)險。中金公司的一份分析報告顯示，按照廣義口徑，估計地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元，預(yù)計2010年和2011年后續(xù)貸款約為2—3萬億元，2011年底，總貸款余額將達(dá)到10萬億元。如此高額的貸款將對金融行業(yè)、對財政形成風(fēng)險。那么，如何解決地方融資平臺問題?工商銀行投行研究中心副處長史晨昱認(rèn)為，從短期看，2010年的大環(huán)境是，經(jīng)濟(jì)增長還須投資唱主角，地方政府配套資金對投資增長至關(guān)重要，地方政府配套資金依然需要政府投融資平臺的支持。在這種情況下，如果堵、關(guān)、停地方融資平臺的融資渠道，地方政府無疑將陷入巨大的困境:已經(jīng)步入融資環(huán)節(jié)的地方政府項目面臨停貸，已經(jīng)開工的地方項目建設(shè)面臨“爛尾”，前期的投入會造成浪費;民生環(huán)境、社會保障等公共產(chǎn)品的供給均要求提速，更加舉步維艱。所以，通過對地方融資平臺的深入研究，解決地方融資平臺問題重點在扶持、規(guī)范地方融資平臺。

1.注入資金、資產(chǎn)，優(yōu)化地方融資平臺資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。地方融資平臺在發(fā)展過程中，由于比較特殊的運作方式，往往負(fù)債量巨大，資產(chǎn)負(fù)債率較高，積累了較大的風(fēng)險。因此，可通過資金注入、凈資產(chǎn)注入的方式，有效降低地方融資平臺負(fù)債率，并通過貸款逐步償還，降低風(fēng)險。

2.賦予公共產(chǎn)品資產(chǎn)合理盈利能力，提高地方融資平臺盈利水平和現(xiàn)金流。地方融資平臺的資產(chǎn)如市政道路、路燈、廣場、生態(tài)環(huán)境等，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，盈利能力較差或者沒有，從而使得資產(chǎn)與投資不相匹配，增加了地方融資平臺的風(fēng)險。因此，可賦予公共產(chǎn)品資產(chǎn)合理盈利能力，如收費(政府付費)機(jī)制，以降低地方融資平臺風(fēng)險。

3.加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金保障，從根本上解決地方融資平臺問題。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占據(jù)較大份額，但依據(jù)稅收返還計算方法，容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。因此，可進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付等制度體系，均衡不同地區(qū)發(fā)展水平，最終徹底解決地方融資平臺風(fēng)險。

4.出臺地方融資平臺監(jiān)管辦法，規(guī)范地方融資平臺運作。地方融資平臺在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中起到了不可或缺的作用，目前確實積累了一些風(fēng)險，因此，國家在扶持的基礎(chǔ)上，應(yīng)制定監(jiān)管辦法，辦法應(yīng)切實考慮地方政府和地方融資平臺的需要，科學(xué)有效地進(jìn)行監(jiān)管，建立預(yù)警機(jī)制，規(guī)范資金投向，強(qiáng)調(diào)投資回報，防范風(fēng)險后果的產(chǎn)生。

參考文獻(xiàn):

[1] 程志云，王玉.收緊程度未定論 財政部地方融資平臺監(jiān)管辦法再延后[N].經(jīng)濟(jì)觀察報，2010-03-22.

[2] 孫學(xué)工，劉雪燕.經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測[J].國有資產(chǎn)管理，2010，(2).

[3] 倪新建.完善城市建設(shè)投融資體制的思考[J].上海城市發(fā)展，2004，(8).