論農業現代化背景下的我國農地流轉

摘要:農業現代化是國家現代化的重要組成部分。在我國加快農業現代化的背景下，依法鼓勵農戶通過多種途徑進行土地承包經營權流轉，是實現農業規模化經營進而實現農業現代化的路徑選擇。當前，我國農地流轉處于探索階段，農地產權殘缺、土地流轉市場機制不健全和農村社會保障制度的滯后是農村土地流轉的現實約束。農地的合理、有序、健康發展有賴于農地產權制度的改革、農地流轉相關法律法規的完善和農地流轉市場的健全。

關鍵詞:農地流轉;產權;農業現代化

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0045-02

引言

伴隨著統籌城鄉協調發展的深入和農業現代化進程的加快，我國經濟步入以工促農，以城帶鄉的發展階段。農戶非農收入在其總收入中所占的比重不斷增加，農地流轉呈現出加快趨勢。農地的流轉在較大程度上降低了土地細碎化，優化了土地資源的配置，提高了農業生產率。然而我國是一個人均耕地少、人地關系矛盾突出的國家。在這種形勢下，農村卻存在大量的土地閑置甚至拋荒的現象。另外，農村土地細碎化、流轉不暢等因素阻礙了農村土地的規模化經營，不利于農業的集約化和效益最大化，也不利于推動農業現代化進程。所以，研究我國農地流轉有利于引導并解決好農村土地流轉過程中出現的新矛盾、新問題，有利于促進農村土地規范、有序、合理流轉，有利于加快農村經濟的繁榮發展。

一、農地流轉與農業現代化關系

“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是創收問題。而解決創收問題的關鍵就是進行農地適度規模經營，發展現代農業。黨的十一屆三中全會明確指出走中國特色農業現代化道路的基本方向。由此可見，農業現代化是國家現代化的重要組成部分，沒有農業現代化就沒有國家的現代化。所謂農業現代化是指依靠現代化物質條件裝備農業，是土地、資本、勞動力三大生產要素得到優化配置。國際上比較認同的現代農業指標為[1]:科技對農業的貢獻率為80%以上，農產品商品率在95%以上，農業投入占當年農業總產值的比重在40%以上，農業勞動人數占全國勞動力總數比重低于20%。但根據相關研究表明:我國相應的農業現代化指標遠遠低于美國等發達國家。究其制約因素，主要是農業規模經營程度低，流轉不利[2]。據農業部統計數據，2007年末，全國農村土地承包經營權流轉面積達63 723畝，占家庭承包耕地總面積5.2%;2008年，土地承包經營權流轉面積達1.06億畝，占承包耕地面積8.7%，比上年提高3.5個百分點;2007年，東、中、西部地區流轉面積占總承包面積比重分別為5.88%、4.77%和5.33%。從以上數據可以看出，我國土地流轉呈現加快趨勢，在經濟比較活躍的東部地區土地流轉比例較高，但總體流轉程度偏低，農業生產經營的組織化程度不高。另外，考慮到我國人多地少，農民比重大且不易在較短時期內轉移的國情，加快土地流轉促進農業現代化不是一蹴而就的事情。我們應當立足國情，通過正確引導農民依法自愿流轉土地，逐步實現適度規模經營。在有條件的地方發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等微觀經濟主體，來促進農業現代化和農村經濟的發展。

二、學術界關于土地制度改革的探討

“勞動是財富之父，土地是財富之母”，這是政治經濟學的一個重要論斷。土地作為農村一種重要的生產要素，其核心是產權問題。新制度經濟學家認為，產權是一種社會關系，是規定人們相互行為關系的一種規則。產權經濟學大師德姆賽茨認為:產權是界定人們受益或受損的權利。依民法界定和權利束理論，產權是一組權利束，包括占有權、使用權、收益權、處置權等。產權實質上是一套激勵和約束機制，產權安排直接影響資源的配置效率。一個社會經濟績效如何，最終取決于產權安排對個人行為所提供的激勵。科斯指出在交易費用為零時，不管權利初始安排如何，當事人之間的談判都是帕累托最優的，即產權的初始狀態與效率無關。由科斯定理我們可以看出產權界定的重要性，只有清晰地產權界定，通過市場機制，資源才能得到最有效率的配置。自建國以來，我國農村土地制度改革經歷了土地改革—初級農業合作社—高級農業合作社和人民公社—家庭聯產承包責任制的歷史變遷，農地產權由最初的私人所有演變為集體所有，經營方式由集體經營變為家庭承包經營。目前，我國有兩種土地公有制度:全民所有制和集體所有制。土地全民所有制主要是指城市的土地歸國家所有，其權利主體是國務院和各級政府。這種土地產權主體界定清晰，土地市場比較健全。集體所有主要是指農村土地除國家法律規定屬于國有的以外歸農村集體所有。農村的集體所有權主體有三級:鄉(鎮)農民集體、村農民集體、村內農民集體。這種所有權主體的多樣化使得集體中的任何一個人他是所有者，他又不是所有者。這種“既是你的，也是我的，從而是大家的”公有制關系構成了個人二重規定性[3] 。這造成了集體土地產權殘缺，土地流轉不利，矛盾糾紛不斷。因此，需要探索一條新的制度安排來解決由于產權問題造成農地流轉不利的局面。目前，提出進行集體土地產權制度改革的思路主要有三種:土地國有化、土地私有化、堅持集體所有。土地國有化論者(何煉成等)提出集體土地國有化和農地產權家庭化。農地產權家庭化是指將現行的土地農戶承包責任制轉變為農業家庭占有產權制，即農戶可以占有、使用和支配土地的產權，可以出讓、出租、出賣、繼承這些土地產權[4]。土地私有化論者主張(楊小凱等)認為土地私有產權制度的確立，是建立市場經濟和實現“現代化”的必要條件，只有私有化才能消除代理人的尋租行為[5]。集體所有論(溫鐵軍等)主張在現有農地集體所有制前提下，賦予農民除集體所有權以外其他全部權利，使其所有權主體具體化，個人化[6]。這三種土地所有制改革的思路分析起點均是土地使用權穩定性及土地交易效率。但是堅持和完善農地集體所有制是主流觀點。現行的集體所有、家庭承包經營的土地制度是符合我國基本國情的。不存在永久、有效、完美的制度，而且目前的農村集體所有制出現的種種弊端，不在集體所有制本身，其根源在于土地產權殘缺、流轉機制不健全和農村社會保障制度的滯后。這些問題的解決不應從改革制度本身出發，而應從制度的完善出發。因此，目前農地產權改革起點仍是堅持農村土地集體所有，主要任務是產權關系和經營方式的改變。

三、農地流轉的現實約束

1.農村集體土地產權殘缺。我國法律確定了歸屬性質的農地產權，即“屬于農村集體所有”。但是這種農地集體實行三級所有，形成了多元所有權代表，產權主體不明確。而且，村民與村集體組織或村民委員會是委托—代理關系。每個人都是“經濟人”，都追求自身利益最大化，所以，委托人和代理人的利益目標常常發生錯位和沖突，這就產生了“委托—代理悖論”[7]。而且，在巨大的流轉利益驅動下，引發了利益集團在土地產權市場中為權益而爭，土地收益進入個人或單位腰包，農民權益得不到保障。

2.土地流轉機制不健全。土地流轉機制不健全有兩方面原因:一是農民法律意識淡薄，農地流轉得不到有效的規范。農地流轉雖然早已存在，但大多數都在私下進行，多數是口頭約定，這導致流轉期限不明確，交易雙方權利義務也不清楚，造成集體土地流轉市場自發和混亂。二是缺乏流轉服務平臺。流轉信息咨詢、價格評估等配套設施不健全導致信息封閉和不對稱，增加了流轉雙方的交易成本。

3.農村社會保障體制建設滯后。土地強大的社會保障功能使部分農民把它視為命根子，這就造成農民即使拋荒土地，也不輕易放棄承包土地的現象。進城農民有的將自己的土地交給親朋好友代耕，還有一部分土地摞荒，造成了土地資源的嚴重浪費。另外，農業的弱質性導致了農業的比較利益呈現每況愈下的情形，兼業化現象比較普遍。因此，在沒有建立較為健全的社會保障制度的條件下，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力。

四、政策建議

1.理順產權關系，明確界定土地產權主體。實踐充分證明，確權是土地流轉的前提和基礎，是土地進入市場交易的邏輯起點。所以，要從法律上進一步明確土地的權利主體，讓農民享有充分的土地所有權、收益權和轉讓權。政府應當提供保護農民土地權益的制度性基礎設施，包括頒發有物權含義的土地長期使用權證，進行土地的登記、土地流轉的信息登記等。加強對基層干部政策法律法規培訓，明確界定地方政府在集體土地流轉中的地位、職責和作用，做到只管理，不介入。

2.健全土地流轉管理和監督機制。首先，加強土地相關法律法規的宣傳力度，培養農民的法律意識。其次，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照“依法、自愿、有償”原則流轉。最后，逐步建立完善的流轉服務平臺。在有條件的地方建立流轉服務組織，為流轉雙方提供流轉信息、流轉咨詢、糾紛調節等服務。

3.建立和健全農業風險保障機制和農村社會保障制度。憲法規定每個公民都享有社會保障權，政府應當逐步建立起從最低生活保障到農村養老、醫療、生育、傷殘的農村社會保障體系， 使農民與市民一樣平等地擁有權利和享受社會經濟發展的成果。同時，還應增強農業對自然災害等風險的緩沖能力，促進城市二三產業的發展，吸引更多農民進城務工。所以，只有健全的保障制度才能消除農民的后顧之憂，推動農民轉出土地，實現土地規模經營，順應農業現代化道路。

參考文獻:

[1] 項仁學.國外現代農業三種模式[J].農村工作通訊，2008，(1).

[2] 王美青，衛新.浙江省農業現代化建設進程綜合評價[J].農業經濟，2009，(5):28-29.

[3] 樊綱.公有制宏觀經濟理論大綱[M].上海:上海三聯書店，1994:24-25.

[4] 何煉成，何林.三論我國農地制度改革——兼及解決我國“三農”問題的關鍵[J]陜西師范大學學報:哲學社會科學版，2006，(5).

[5] 楊小凱.中國改革面臨的深層問題——關于土地制度改革[J]. 戰略與管理，2002，(5):1-5.

[6] 溫鐵軍，馮開文.農村土地問題的世紀反思[J].戰略與管理，1998，(4):98-111.

[7] 管清友，王亞峰.制度、利益與談判能力:農村土地“流轉”的政治經濟學[J].農業經濟，2003，(1):29-30.