新農村建設中農民經濟發展權缺位的法律救濟

摘要:實現農民經濟發展權是新農村建設的現實要求。我國農民經濟發展權存在缺位現象。因此，完善農民經濟發展權的立法、加強農民經濟發展權的執法和司法救濟，是保障新農村建設中農民發展權實現的有效途徑。

關鍵詞:新農村;農民;經濟發展權;缺位;法律救濟

中圖分類號:DF413.8 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0049-02

經濟建設是新農村建設的中心環節，是實現其他目標的物質基礎。廣大農民是新農村建設的主體，其發展程度和發展狀況應是衡量新農村乃至整個社會和諧發展的重要指標。在農民發展權的一系列權利體系中，經濟發展權處于主要地位，也是農民發展權的核心內容，它影響甚至決定其他發展權的實現。

一、新農村建設中農民經濟發展權缺位的現狀及其分析

(一)立法制度缺失或不足

1.農地發展權的立法缺失。土地是農民生存和發展的物質基礎。然而，法律法規未對農地發展權作出規定。農地征收作為農地發展權的一種實現方式，在農地征收實踐中，沒有充分考慮農民的農地發展權的保護，農民土地財產的經濟價值沒有充分實現，侵害農民利益現象嚴重。由于農民的弱勢地位，地方政府往往打著“公共利益”的旗號，違法濫用行政權力隨意圈地征收。土地征收補償費標準往往很低，難以反映土地的實際價值。據統計，在土地的收益分配上，地方政府得 20%—30%，企業得 40%—50%，村級組織得 30%，農民僅得 5%—10%[1]。

2.農民利益分配制度的嚴重失衡。我國農民經濟發展權長期存在嚴重的不足或缺失。為了建立我國的民族工業體系，建國后的30年間，國家通過工農業剪刀差，從農村取走6 000億—8 000億元。從我國財政支農資金1980年的149.5億元到2002年的1 563.68億元的數據顯示，雖呈現不斷增加的趨勢，但其財政支農資金占整個財政支出比重偏小，且變化幅度大基本上無規律，最多的一年是12.20%，最少的年份是7.71%，二者相差4.49%[2]。不僅如此， 僅1990年到2000年，國家從農民那里征繳的各種稅收總額，就由87. 9億元增加到465.3億元，增加了4—5倍。農民人均納稅146元，而城鎮居民人均只有37元[3]。國家利益分配的不平等性，使農業在為工業化進程承擔積累重負的同時失去了自身的發展機會，即從傳統農業向現代農業轉變的機會。

3.農村公共產品缺失。農村公共產品是農民經濟發展的物質基礎，農村公共產品主要包括江河湖泊治理、防洪排澇設施建設、大型水庫工程、農村道路建設、農村電網建設、農村中小學教育、農村科技成果推廣、農村自來水供應等等。長期以來，我國城鄉經濟發展處于一種二元結構狀態，政府在公共物品的提供方面也采取了二元供給的做法。城市基礎建設等公共物品完全由政府提供，政府在農村公共物品供給方面則是完全缺位的。

4.農民勞動就業權缺失。勞動權是公民維持生存并獲得經濟發展的基礎性權利，盡管近年來理論界反復倡導平等就業、公平競爭、勞動力自由流動，以推動市場經濟所必需的勞動力市場盡快形成，但實踐中有關政府部門基于城鄉二元結構思維在就業中對農民工采取種種歧視，保護城鎮居民就業，紛紛出臺了限制農民進入的部門規章和地方性法規。如1994年11月勞動部頒布的《農村勞動力跨省流動就業暫行規定》就設置了農民跨省就業的種種條件限制;一些地區還用政策法規的形式來剝奪農民平等的就業和勞動權利，如上海市對其用工政策確定為“先城鎮，后農村;先本市，后外地”。

5.農民經濟維權組織的缺失。任何社會里的成員組成都是多層次、多階層的，每一層次或階層的社會成員往往存在某種共同的利益需求。為維護其共同利益，最好的辦法是將這一階層的社會成員組織起來，以組織的形式同國家和社會發生各種聯系。其組織形式越完善，組織力量越強大，其利益保護就越有效。然而，在我國，雖然廣大農民人數眾多且有著共同的利益需求，但極為分散，難以形成集體力量。雖然在農村實行了村民自治的制度安排，但現實中村民委員會往往異化為準行政機構，異化為鄉鎮政府的“腿”，難以完全實現憲法賦予的功能。

(二)政府行政服務執法的缺失

權利與義務總是相對的，當有人主張權利時必有義務相對人為之提供權利實現的作為和不作為。《發展權利宣言》規定， “各國應在國家一級采取一切必要措施實現發展權利”，“各國應采取步驟以掃除由于不遵守公民和政治權利以及經濟、社會和文化權利而產生的阻礙發展的障礙”;明確指出經濟發展權實現的義務相對人主要是國家政府，政府必須承擔起采取一切必要措施實現農民經濟發展權利的責任，實現以社會公平和新農村和諧為目標的發展。因此，農民經濟發展權作為一項基本人權，農民可以請求國家積極作為某種行為，如制定適當的國家發展政策、發展戰略及制度，并嚴格執行，從而享受一定利益。公共服務型政府應按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和公共服務，以回應公眾和社會的需要。政府職能的此種定位，強調公共服務是按照公眾的意愿進行的，追求的根本目標是公眾滿意[4]。我國憲法雖然規定了國家給付義務，但實踐中，一些地方政府將本應有其提供的給付義務推向農民自己，或者主要供給城市。

(三)司法救濟缺失

憲法作為公民權利的保障書，其根本性和最高權威性不應只體現在自身所作的宣告上，而更應體現在它是公民權利保護和救濟的有效手段上。然而，由于我國憲法條款缺乏直接的強約束性，當公民的憲法權利遭受侵害時，不能援引憲法條款直接提起違憲訴訟，請求審判機關作出有效保護，審判機關也不能適用憲法條文作為其裁判依據。因此，憲法中的農民發展權沒有得到具體落實，其經濟發展權的救濟無疑便成為空談。這種狀況表明，目前我國憲法公民權利缺乏切實有效的司法救濟。

二、解決新農村建設中農民經濟發展權缺位的思路與對策

(一)立法層面

1.確立發展權及農地發展權為憲法保護的基本人權，明確農民發展權的法律主體地位。發展權作為一項公民應享有的綜合性的基本人權，應納入憲法規范中，使之獲得根本法的最高法律效力。作為農民發展的根本物質基礎，農地發展權是發展權在農地利用中的具體體現， 也是農民經濟發展權的憲法基石。

2.消除二元歧視，堅持公平立法。二元歧視是社會發展的毒瘤，保護農民發展權必須徹底消除二元歧視。應堅持公平的立法理念，制定與完善保障農民經濟發展權的法律法規。對于我國現實中權利保護缺失最大的弱勢群體——農民來說，制定一部《中華人民共和國農民權益保護法》是極為重要的，它能在基本法律的層面對農民經濟發展權以及其他權利進行保護，是對憲法確立的農民平等發展權的具體化。

3.以農地發展權保護為核心，確立農民經濟發展權保護的法律體系。在立法體例上，應堅持憲法—基本法—單行法規保護的系統法律體系，從而構筑農民經濟發展權保護的完善法律體系，促進農民經濟發展權的真正實現。在農民發展權保護體系中，清晰界定農地發展權是權利保護的前提，憲法對發展權及農地發展權做出一般性的規定，應由土地管理法律法規及物權法等從不同側重點對農地發展權作具體詳細的規定，包括明確界定農地發展權的主體是農民集體濟組織及其農民或國家;明確規定農地發展權的實現方式等。

4.培植法定的農民經濟維權組織。在現代社會，弱勢群體掌握有限的社會資源，組織化程度又較低，參與和影響政府的能力非常有限。作為弱勢群體農民由于缺乏自己的維權組織，難以抗衡現代國家中不法權力的侵害，以至于社會生活中各種坑農、傷農的事件不斷發生，農民的權利不斷受到傷害。因此，為暢通弱勢群體農民的參與表達機制，就必須建立農民自己的法定維權組織，為農民權利的保護提供組織平臺和載體。筆者認為， 我國可以嘗試建立以農民自治為主體的鄉村農民組織制度，著手組織農會或其他社會中間組織，形成農民自己的利益代言人，反映農民的要求與心聲，加強與政府的溝通和對話，用制度方式消解社會矛盾，避免釀成農民與政府的大規模的沖突，從而使農民在經濟發展權的保護方面獲得更多的支持與保障力量。

(二)執法層面

“徒法不足以自行”，除了司法執行機關應對侵犯農民經濟發展權利的行為予以有力打擊以外，為保障農民經濟發展權的實現，政府應履行服務職能，嚴格服務執法責任。《發展權利宣言》在條文中明確指出: “各國對創造有利于實現發展權利的國家和國際條件負有主要責任。”《宣言》表明，政府必須承擔起采取一切必要措施實現農民發展權利的責任，實現以社會公平與和諧為目標的發展。在政府預算中應加大對農村投入的比例，打破制度壁壘，改變二元公共服務供給體制，推行城鄉基本公共服務均等化，讓農民受惠， 夯實農民發展的物質基礎，營造農民經濟發展權的政府服務執法責任機制，服務于新農村建設。

(三)司法層面

1.完善憲法審查和實施憲法訴訟。經濟發展權是一項憲法性人權，只有完善的違憲審查和實施憲法訴訟，才能從根本上解決農民經濟發展權的法律救濟問題。一方面，完善并實施憲法審查，及時糾正違憲的法律、法規、規章、文件等，使一切歧視農民經濟發展的違憲立法無效，從根源上遏制不平等;或者限制國家公權力制度性地侵害農民經濟發展權。另一方面，實施憲法訴訟，當農民經濟發展權遭受侵害時，可以向有管轄權的人民法院尋求司法救濟，審判機關應適用司法程序解決違憲事件，制裁違憲行為，維護農民經濟發展權。

2.健全和實施農民司法援助。侵害農民經濟發展權的案件進入訴訟程序后，高昂的訴訟費用可能使很多貧困農民不得不放棄打官司，因此，需要健全審判機關司法救助，即在現行司法援助制度的范圍中增加關于農民司法援助的規定，明確規定司法援助的條件，對所有涉及農民發展權益的訴訟采取減、緩、免交訴訟費的援助措施，確實讓貧困的農民得到司法援助。

參考文獻:

[1] 牛毅.從產權角度看土地征用問題[J].產權導刊，2006，(9):32-33.

[2] 瞿振元，李小云，王秀清.中國社會主義新農村建設研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2006:218.

[3] 陳桂棣，春桃.中國農民調查[M].北京:人民文學出版社，2003:42.

[4] 孫亮.服務型政府的目標意涵及其實現途徑[J].中國行政管理，2007，(8):41.