失地農民權益長效保障機制的構建

摘要：現行的集體土地征用制度產生于計劃經濟時代，在市場經濟條件下暴露出設計上的缺陷，再加上當前農村的社會保障體系不完善，失地農民生活保障和出路問題日益突出。本文在分析征地制度缺陷的基礎上，從征地補償、社會保障、集體經濟組織經營管理等方面提出了構建失地農民權益長效保障機制的建議。

關鍵詞：征地補償；失地農民；長效保障

中圖分類號：F304.6 文獻標識號：A 文章編號：1001—4942(2010)08—0120—03

隨著城市化進程的不斷加快，失地農民不斷增多，其保障問題也成為當前社會關注的一個熱點問題，它直接關系到我國經濟發展、社會穩定以及全面建設小康社會的大局。近年來各地在失地農民安置方式上進行了很多有益的探索，積累了一些經驗，但由于農村的社會保障體系不完善，無法從根本上解決失地農民的生活保障和出路問題。為此，需要從體制、機制等方面著手，探索建立與社會主義市場經濟相適應的失地農民保障體系，切實有效地解決失地農民“種地無田，就業無崗、社保無份、創業無錢”的問題，確保城鄉統籌發展和社會穩定。

1 現行征地制度設計上的缺陷

我國現行征地制度是建立在土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據計劃經濟時期的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。

1.1 法律規定不完備.導致征地權的運用不規范

《中華人民共和國憲法》規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，這里的“可實行征用的土地”，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

1.2 現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權 農村土地集體所有就是以村為單元的所有農民共同所有。除了1962年《農村人民公社工作條例修正草案》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

1.3 土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理 依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法既缺乏科學性，對農民而言也缺乏合理性。

第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。

第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升，但在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思的地租理論，級差地租可以分為級差地租I和級差地租Ⅱ，級差地租I形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ的產生是由在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租I應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。當今土地被征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應考慮被征地者的利益。

第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

1.4與市場經濟規則不相適應

我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地(除劃撥)及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

2 構建失地農民權益長效保障機制的建議

2.1 建立合理的征地補償和利益分享機制

目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。

2.1.1逐步提高土地征用補償費標準土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到的城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。

2.1.2在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。

2.1.3研究實施分類征占補償辦法兼顧國家、市場征占主體和農民利益。

2.2做好城郊失地農民的社會保障工作

2.2.1盡快制定征地綜合補償標準辦法同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等，是征地過程中最容易產生問題的關鍵環節。《土地管理法》雖然規定了征用耕地的土地補償費和安置費標準，但在實際執行過程中，一方面一些村鎮補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊；另一方面補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意，影響社會穩定。因此，大力創新征地制度，淡化行政操作，強化市場引導，切實保護被征地農民的利益，政府出臺征地綜合補償標準辦法迫在眉睫。

2.2.2努力搭建城郊失地農民就業平臺 一是制定公平的農民工就業政策，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農村勞動力的就業歧視政策，清理各種亂收費現象，使農民工與城鎮職工享受同樣的政治生活及社會保險待遇。

二是在就業安置中，鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給被征地農民，并建立使用被征地農民數量與用地規模掛鉤的制度，規定進園區企業每使用一定數量土地后，相應安排一定數量的被征地農民在本企業就業。

三是出臺失地無業農民再就業優惠政策，按照“勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業”的原則，積極支持和引導失地無業農民自謀職業和自主創業，鼓勵其從事非全日制、臨時性、季節性等工作，以靈活多樣的方式實現就業。

四是積極探索創立政府和農民攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓機構，定期開展形式多樣、內容廣泛的實用技術培訓，提高被征地農民的就業競爭能力。

五是建立就業管理服務體系，在大的村組建立勞動保障服務點，鄉鎮、街道的就業服務重在及時、準確地提供崗位供求信息，降低農民外出就業成本，減少農民盲目流動性。

2.3 建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制

在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好歷史遺留問題。

2.3.1 一是加快產權和股份制改革村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產的多少進行分類改革：①資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業，收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；③資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險。加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產應主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設。

2.3.2適時組建轉型的社區合作經濟組織社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內給予稅收、信貸和工商登記等方面政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。

2.3.3完善社區合作經濟組織的運作機制 明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。

2.3.4加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化可以借鑒有的地方股份合作制的成功經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿人股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織，并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業等方式，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民(股民)緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟。可實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。