城鎮養老保險金運行過程中的缺口管理現狀分析

摘要：在目前養老保險制度改革中，國家對計劃體制下工作過的職工的養老債務，以及高工資替代率、狹窄的養老保障面、老齡化因素等等都形成了養老保險金的巨大缺口。本文將從以上內容分析目前我國城鎮養老保險金運行管理問題。

關鍵詞：老齡化 養老保險金 赤字

0 引言

二戰后在政府主導下的養老保險制度走向了全面的現收現付制。現收現付制體制是最簡捷易行的制度安排。現代人的養老金由后代人償付，而后代人的損失又可依靠后代的后代去補償。由于現收現付體制連續的無限性而獲得了存在的合理性。因此，只要現收現付制無限連續下去，是不會有問題的。但是，一旦體制轉軌，即從現收現付制轉變到積累制，就會碰到轉軌問題。中國的養老體系要從現收現付制到“統賬結合”的混合制，意味著目前就業人口養老金繳納的一部分要建立他們的個人賬戶，這部分養老金不再作代際轉移，這樣就會出現一塊“缺口”。這塊缺口就成為中國養老保險制度轉軌中的核心問題。如何解決這問題已成為人們關注現行制度的焦點。

1 城鎮養老保險金的籌集狀況

經過十多年的探索，我國養老保險制度改革取得了重要進展，統帳結合制度得到普遍認同。然而在新制度運行過程中，養老資金的籌集環節就出現了許多問題，并影響到從現收現付制到統帳結合部分積累制的制度轉軌。目前，本文總結了我國的養老金籌集狀況問題有如下兩大點：

1.1 養老保險的覆蓋面低

社會保險的公平原則要求將全體國民都納入社會安全網，但目前我國養老保險并沒有實現真正意義的全覆蓋。一方面，從享受保險的人員來說，真正能享受到社會保障的人只是國家機關工作人員、國有企業和城鎮大集體企業職工，而這部分人員只占社會成員的一小部分；另一方面，從繳納養老保險的單位和個人來說，據調查，各地國有、集體企業使用的本地籍農村勞動力、外來勞動力，特別是鎮以上辦理工商注冊登記的各種所有制企業及其職工、城鎮個體工商戶及其雇工、城鎮自由職業者，并未全部納入養老保險覆蓋范圍，這些企業逃避繳納養老保險金，從而使得養老保險金的總數缺少了一大部分來源。

由于養老保險的覆蓋面低，不能在社會范圍內統一籌集和調劑基金。據統計2000年9月底，全國城鎮職工參加基本養老保險人數達到10050萬人，首次突破億人大關，其中國有企業職工6606萬人，集體企業職工1492萬人，外商投資及私營企業職工928萬人，事業單位職工即其他人員1024萬人。可見國有企業職工參保率遠遠高于其他所有制的職工。而國有企業近年來新增職工的速度明顯地低于外資企業、集體企業、私營企業。而且國營企業制度內的年齡結構也比其他所有制企業要老化。如果能增加的養老保險的覆蓋面，使目前其他所有制形式企業中的職工也進入養老保險體制，再加上目前因城鎮化而大量涌入城鎮工作的農村勞動力也逐步進入到養老保險體制中，必然會減小養老保險制度的贍養率（參加養老保險計劃的已退休人口與在職人口的比率）。因此擴大養老保險覆蓋面，有利于養老保險基金的收支平衡。

1.2 養老保險基金擠占和挪用現象嚴重

由于基金管理缺乏可依據的法律文件，隨意性很強，難以形成統一的財政管理體制，存在著嚴重的基金浪費、挪用現象。關于養老基金被擠占挪用現象可列為以下幾類：①搞基本項目投資②轉移基金及對外借款③公款私存及存入非銀行機構④主管部門擠占基金管理費⑤直接參股或購買股票、債券⑥直接投資或委托放貸等。

2 城鎮養老保險金的支出狀況

目前我國養老金支付上引起養老基金短缺的原因很多，例如老齡化嚴重，不僅增加了養老金的支付幅度，還影響養老金正常的支付制度。另外工資替代率偏高，還會引起養老金指數偏大，進一步增大養老資金的短缺。同時，退休年齡過低也對養老金的支付產生一定的壓力。

2.1 老齡化嚴重使養老保險基金支出大幅增加

按國際通行的標準，人口老齡化是指60歲或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%或7% 。1999年2月我國60歲以上的老年人口的比重已經達到10%，正式進入老年型社會。據美國人口普查局的統計和預測，65歲以上老年人的比重從7%上升到14%所經歷的時間，法國用了115年，美國66年，日本30年，而我國則為25年。70年代我國為控制人口增長而采取的獨生子女政策，到2030年將比世界各國出現的老齡化都更為嚴重。如下圖所示：

我國60歲以上人口各年份分布圖

圖1數據來源：岳頌東:(我國人口老齡化謅勢及其對策)，《社會保障制度》，2001年第5期

近幾年來，我國離退休職工每年以200多萬人的速度遞增，養老金支出增幅越來越大，年支付額已超過2000多億元。從1980年-1999年間，我國離退休養老費用總額的年平均增長率大約為23%，而同一時期我國國內生產總值的年均增長率為14.4%。目前，我國養老金支出增長速度已經超過國民生產總值的增長速度。

2.2 養老金替代率偏高

目前，我國養老金替代率偏高，平均在80%左右，有些地區甚至高達100%以上，而國際通行的標準只有40%-60%。養老金替代率=人均養老金/人均社會工資×100%。據統計測算與權威機構預測，中國的人口贍養率(退休職工人數/ 在職職工人數×100%) 在2000年達到20%，2020年為37%，2031年為47%，如果不降低中國目前過高的替代率，屆時養老金支出將占全國工資總數的40%，將會令國民經濟不堪重負。因而，我國的養老金替代率有必要下調。另外，從概念上看，養老金替代率以上年度人均社會工資為比較基數，退休人員實際上分享了在職職工創造的經濟繁榮。改革開放以來，我國職工工資增長較快，年均5.7%，預計今后20年仍將以3%-5%的速度增長，如此高的增長速度，大大增加了養老金支出數額。實際上，養老金應視為對退休人員在工作期間服務的一種補償，首先應以其在職時的實際工資為基礎，以保值為主要目標，最后才是分享當代職工創造的經濟繁榮，所以應適當降低養老金替代率。

2.3 退休年齡偏低對養老保險基金支付造成壓力

我國在50年代建立養老保險制度時，將企業職工的退休年齡規定為：男60歲，女50歲。國家機關和事業單位人員退休年齡為: 男60歲，女55歲，這一規定延續幾十年基本沒有改變過。而與此同時，我國人口的平均壽命由1949年的49歲左右提高到1996年的70歲左右了。即使參加工作年齡不變，那么投保退休后領取養老金的年限與在職繳納養老保險基金年限之比率也提高了許多。更何況隨著人們受教育水平的提高，參加工作的年齡在不斷推后，保險制度的被動率提高的幅度更大。當繳費率和養老金支出標準不變的情況下，在職繳費的年限短，退休領取養老金的年限長，養老金計劃的收入少、支出多，計劃財政收支的狀況就糟糕。相反，如果在職繳費的年限長，退休領取養老金的年限短，養老金計劃的收入多、支出少，計劃財政收支的狀況就稍微好轉。以目前我國男女職工平均55歲退休年齡為例，并假定平衡期間為整個21世紀的一百年，根據部分積累式平衡的計算，如果要保證基本養老金相當于職工平均工資的75% ，即替代率為75%，則繳費率高達38%。這是企業難以承受的，如果要保證繳費率低于25%，則基本養老金只相當于職工平均工資的50%，又很難保證退休職工的基本生活需要。如果把提高退休年齡提高到60歲，按75%的平均替代率計算時，則繳費率為26%；如果退休年齡提高到63歲，按75%平均替代率計算的繳費率為20%。可見退休年齡偏低也是當前養老保險基金緊缺的一個重要原因。

3 縮小養老保險金缺口的對策

本文從養老金支出與籌集兩方面入手來討論其資金的缺口問題。從籌集方面看，養老保險的覆蓋面低、養老保險基金擠占和挪用現象嚴重等問題；從支出方面看，存在著諸如老齡化帶來的養老金支付大幅增加、退休年齡偏低對養老保險金支付造成壓力、養老金替代率偏高等因素。然而，除此之外還有舊制度遺留下來的養老隱性債務問題。

一是，制定合理的工資替代率。國務院[1997]26號文件把新制度的目標替代率定58%，其中20%來自社會統籌基金，38%來自個人賬戶基金。但是我們認為58%的替代率又顯得太低了，特別是在第二支柱、第三支柱的保險未充分建立的今天。目前我國的恩格爾系數一般在50%左右，養老金除了保證退休職工的食物需要外還應保證最基本的穿、用、行和看病。

二是，逐步提高退休年齡。在目前我國經濟體制改革還需深化，經濟結構轉型尚未完成的情況下，每年新增就業機會有限，短期內提高退休年齡確實會帶來就業壓力。但是，從長期來看，提高退休年齡勢在必行。只是應該根據我國經濟發展狀況、就業人口變動狀況、男女平均壽命等采取分步提高退休年齡的方式。

其次，是加大財政對養老保險的投入。在西方市場經濟國家，用于社會保障和社會福利的支出占到政府財政支出的20%-30%，其中主要部分用于養老保險。目前我國社會保障支出只占政府財政支出的10%，今后中央和地方政府要進一步調整財政預算支出結構，逐步增加社會保障基金支出占財政支出的比重，社會保障支出要達到財政支出的15%-20%，當然主要部分也是在養老保險部分。

參考文獻：

[1]成思危.中國社會保障體系的改革與完善.民主與建設出版社.2000.第297-第299頁.

[2]岳頌東.我國人口老齡化謅勢及其對策.社會保障制度.2001年第5期.

[3]勞動和社會保障部社會保險研究所:世紀抉擇—中國社會保障體系構架.中國勞動社會保障出版社.2000.第6頁.