論非政府組織在全球治理中的作用

摘要：全球化在給全球帶來機遇的同時也帶來了許多全球性的問題，全球治理成為當前解決全球問題的新模式。在全球治理的舞臺上，非政府組織與主權國家、政府間國際組織等都成為治理的主體。非政府組織通過跨國立法的形式參與了全球治理，不僅對國際法的形成，而且對國際秩序產生了重要的影響。非政府組織自身地位的局限性，決定了其在治理中的作用也是有限的。

關鍵詞：國際合作社聯盟；非政府組織；軟法；全球治理

中圖分類號：D99 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０10）10－０134－０3

“全球化既不是一個單一的狀況也不是一個線性進程，而是可以被認為是包括政治、軍事、經濟、文化、移民和環境等多個事項的行為與互動的高度混合的現象。”① 隨著全球化的深入，許多問題都成為全球性問題，全球治理已經成為當今社會的主題，傳統的國際法主體、非政府組織、跨國公司等都在其中扮演了重要的角色。

一、非政府組織在全球治理中的地位

雖然自20世紀初就存在著澄清非政府組織法律地位的各項努力，但是關于非政府組織是否已經成為國際法的主體，在國際法學界仍存在著爭論。傳統國際法仍然以一個組織或者個體是否具有國際法律人格作為判斷是否是國際法主體的標準，目前一般都認為“只有國家、政府間的國際組織以及正在爭取獨立的民族是國際法的主體”②，非政府間的國際組織還不具備國際法主體資格。但是，全球化和國際體系的演進，使得非政府組織作為除國家和政府間國際組織之外的第三種力量，成為全球治理中不可或缺的主體，并對國際法的發展產生了重要的影響。

全球化帶來了許多全球性問題，由于各國參與全球化的程度不同，客觀上就造成國與國之間在生產、投資、環境等方面的失衡狀況愈加突出，給經濟運行帶來了種種不確定因素。全球化的問題涉及整個全球網絡，僅僅依靠任何一個國家，一個組織，并不能解決全球性的問題，正如聯合國“全球治理委員會”在題為《天涯若比鄰》的報告中所指出的，治理是各種公共的或私人的機構共同管理其共同事務的諸多方式的總和。因此，“在全球層面上，治理……也包括非政府組織、公民運動、多邊合作和全球資本市場”③，在治理主體上，全球治理呈現出多樣性和多元化的特點，這反映出“當代國際法的一個典型特征是有越來越廣泛的參與主體”④。

事實上，自20世紀以來，非政府組織就在國際社會發揮了越來越大的作用，對于國際經濟法律秩序的變革起到了推動的作用，被認為是全球市民社會的崛起。 “全球治理從整體上來說包含著兩套不同而又相互作用的治理體系：國家為中心的治理與以非政府組織為代表的非國家中心治理”⑤，多個全球治理主體以不同的方式發揮作用，一些主體是建立在政治基礎上的，一些主體是建立在市場基礎上的，形成了一個廣闊的網絡。

二、非政府組織參與全球治理的重要方式：跨國立法

從非政府組織參與全球治理的目標與手段看，非政府組織是“服務提供者、政策影響者、行為監督者、合作促進者、沖突調解者”⑥，促進了全球治理的有效性、規范性、廣泛性、民主性等。非政府組織參與國際治理的重要方式之一就是參與跨國立法，在多個法律領域中，推動了法律的形成與發展。

1. 非政府組織在跨國立法上的實踐

非政府組織參與跨國立法主要表現在通過制定法律規則與制度，促進國際習慣法的形成，推動國際法的編纂。一方面，非政府組織制定一些法律規則和制度，通過約束參加者的行為來統一某些領域的實踐，進而促進法律的形成；另一方面，非政府組織還通過參與政府間國際交往、參加有關論壇與談判、提出某些建議、起草某些公約草案等方式參與國際活動，推動國際立法的發展。此外，非政府組織還通過參與國際訴訟爭端解決程序，作為法律的積極實踐者來監督國際法的執行。目前，國際法院、歐洲人權法院、美洲人權法院、非洲人權法院、世界貿易組織爭端解決機構等接受非政府組織以“法庭之友”的資格提交書面文件，在一些案件中非政府組織提交的書面文件最終為法庭所采納。這些國際組織的判決都是確立國際法淵源的輔助方法，對于國際法的發展將產生影響作用。

以合作社的跨國立法為例，國際合作社聯盟就起到了重要的作用。自1895年成立以來，國際合作社聯盟就一直是規范合作社運動和解釋合作社所應遵循的原則的最高權威機構。為了適應國際社會的變化與發展，國際合作社聯盟在1995年9月曼徹斯特舉行的國際合作社聯盟100周年代表大會上，通過了《關于合作社特征的宣言》（以下簡稱《宣言》），重新界定了合作社的定義與七項基本價值。這些內容已成為判斷一個組織是否為合作社的基本標準，同時影響了一些國際組織、一些國家和地區的合作社立法，推動了全球對于合作社的價值的認同，促使全球的合作者重新審視合作社運動的基本目標。

國際勞工組織在2002年第90屆國際勞工大會上通過了《合作社促進建議書》，其中關于以合作社的范圍、定義和目標就與國際合作社聯盟的一致。同時，該建議書還在國際合作等方面提出了許多新的要求，為合作社的發展提供了更好的框架，補充了國際合作社聯盟的內容。國際合作社聯盟的《宣言》和國際勞工組織的文件中確立的合作社的價值和原則，已經成為國際合作社法律的核心。

2. 非政府組織跨國立法的性質

考察非政府組織跨國立法的性質，就要從國際法的淵源談起。《國際法院規約》第38條的規定被普遍認為是對國際法淵源最權威的說明。根據該條款，只有國際條約、國際習慣、一般法律原則是國際法的淵源，而國際組織和國際會議的決議等，只是確立國際法原則的輔助材料。關于非政府組織的原則或者決議的性質，法律中并沒有作出明確規定，國際法上一般將這類文件統稱為國際“軟法”。因此，國際合作社聯盟作為一個非政府間的國際組織，按照其組織章程通過的有關決議或者宣言，僅具有建議性質，不具有法律拘束力，不構成國際法規范。從法律拘束力上講，《宣言》僅僅是提供了一個總體框架，在這個總體框架下，各種合作社都可以行使職能。

國際“軟法”的大量出現是全球化下法律的一種新變化。因為軟法和硬法相比，具有交易成本低、內容模糊、容易得到推廣的特點，因此在一些敏感的法律領域中，或者在無法推行硬法的情況下，可取而代之以軟法。“就全球化的發展和當前遇到的許多具體問題而言，國際組織的治理必須是富有彈性的管理，即在管理的過程中需要更加注重對軟權力、軟規則和軟立法的運用。”⑦ 事實上，國際合作社聯盟已認識到全球化對合作社的影響，認識到由于貿易自由化、通訊便利化等造成了合作社發展中出現了許多新的問題，也認識到由于環境、人權、種族等引發的全球性的新問題。對于這些新的問題，合作社雖然不能完全解決，但是合作社希望通過合作，為全球化問題的解決作出重大貢獻。國際合作社聯盟的《宣言》就是適應這些新的情況而修訂的，其中吸收的許多新的原則與理念正是反映了全球化的實踐。

3. 非政府組織跨國立法對各國立法與實踐的影響

盡管非政府組織制定的規則沒有法律拘束力，但是其通過的宣言與決議還是對各國國內立法與實踐產生了重要的影響。仍以國際合作社聯盟為例，其《宣言》直接影響了合作社聯盟成員所在國的國內立法，主要表現在其內容或者被一些國家立法直接采用，或者其原則被一些國家立法所吸收，或者其內容通過私人的實踐影響了國家的立法，或者其內容對一些國家立法與實踐起到了示范作用。《宣言》作為國際“軟法”所獨具的彈性，為其適應快速變動的國際社會，指導并規范成員的行動提供了基礎。

在實踐中，一些國家已經將該《宣言》的內容寫進了立法，例如澳大利亞新南威爾士州1992年的合作社立法就列出了國際合作社聯盟通過的合作社原則，并在法律解釋中規定依法履行的各項決定必須尊重合作社的原則。許多國家在制定合作社法時都參照了國際通行的合作社原則，例如我國的《農民專業合作社法》中規定的農民專業合作社應當遵循的原則和《宣言》中體現的原則基本是相同的，反映出該《宣言》對我國立法的直接影響。

非政府組織通過統一其內部的實踐，推動了法律的統一化進程。國際合作社聯盟作為一個組織，其成員要得到聯盟的認可，必須遵照組織章程，不得與國際合作社聯盟的原則相違背。例如，世界員工合作社就依據《宣言》中確定的合作社定義、價值與原則，確定了員工合作社的特征，并于2005年9月23日得到國際合作社聯盟大會批準。顯然，《宣言》已經成為評價合作社是否符合國際合作社聯盟要求的標準，確立了合作社原則存在和發展的基礎，避免了合作社發展過程中出現的混亂。

4. 非政府組織跨國立法對私人行動的影響

“晚近，國際軟法的興起不僅能夠讓跨國公司和非政府組織等非國家行為體積極參與到國際規范創建之中，而且許多軟法直接規制到國際私人的行為。”⑧ 以我國的實踐為例，早在我國制定《農民專業合作社法》之前，中華全國供銷合作總社就于1985年2月代表中國加入國際合作社聯盟，在我國立法缺失的情況下，中華全國供銷合作社長期遵循國際合作社聯盟所確立的原則、目標來指導我國合作社的實踐，其提出的標準與要求應該是與國際合作社聯盟的要求在本質上是一致的，我國合作社的這些實踐成果被后來制定的《農民專業合作社法》所吸收。

其實，非政府組織通過私人行為影響國內立法、影響國際法的形成不是孤立的，而是有著廣泛的基礎，具有一定的代表性的。例如在國際勞工標準問題上，就存在兩類主體，一類以國家、政府間的國際組織為代表，它們是推動國家勞工標準的主要力量。但是由于各國發展程度不同，利益不同，因此在相當長的時間內就國際勞工標準很難形成有拘束力的條約。第二類就是以市場為基礎的機制，即企業的生產守則運動。這些企業或者非政府組織的生產守則運動通過運用市場機制，通過合同制約有關的生產商，對于國際勞工標準的執行起到了補充作用。可見，非政府組織通過影響私人，進而影響國家的實踐是國際社會的一個事實，也反映出非政府組織在全球治理中的地位及路徑選擇，反映出“國際法與國際秩序的核心仍然是主權國家”⑨ 這個現實。

三、對非政府組織參與全球治理的反思

非政府組織作為一支正在崛起的力量，在全球治理中發揮著作用，但是也應看到，在以主權為核心的國際社會中，非政府組織參與全球治理的力量仍然是有限的，這表現在以下幾個方面：

1. 非政府組織的地位決定了其在國際秩序中的影響力受限，其作用的發揮需要其他國際法主體的協調配合

關于非政府組織的法律地位，并沒有統一的國際公約明確予以規定。《聯合國憲章》第71條規定了非政府組織在聯合國經社理事會的諮商地位。在1968年聯合國第1296號決議中，確定了聯合國同非政府組織關系的法律框架，同時允許非政府組織在聯合國經社理事會以及聯合國體系中的其他機構中獲得諮商地位。1996年，聯合國經社理事會通過的1996/31號決議對聯合國同非政府組織之間的咨詢關系再次作了規定。實踐中其他一些國際組織，如歐洲委員會、美洲國際組織等都效仿聯合國與非政府組織的關系模式，承認了非政府組織的諮商地位。

國際合作社聯盟于1946年獲得聯合國諮商地位，是獲得該地位的第一個非政府組織。作為世界各種類型合作社組織的代表，其權限限于以咨詢者和觀察者的身份出席經社理事會會議或者參加聯合國的各種會議，并有權在會上作口頭或書面發言，應經社理事會的請求也可以提供各種形式的咨詢。盡管諮商地位能夠促進并加強非政府組織與聯合國機構和其他國際組織的合作，但是也應看到，非政府組織的諮商地位決定了其僅具有建議權和咨詢權，并無表決權，其發揮作用的空間有限，還無法與國際法主體的作用相提并論。

2. 非政府組織跨國立法的“軟法”性質決定了其對國際法、國內法的影響都是緩慢的

以合作社立法為例，盡管《宣言》對于各國的立法與實踐產生了影響，但是，《宣言》作為國際“軟法”，在內國是沒有直接適用效力的。針對國際法在內國的適用問題，各國憲法有不同規定，各國實踐也不同。但是一般都采用“并入”或“轉化”的方式將其納入到國內法體系中，并承諾其國內法不能違反國際法的規定，否則構成國家責任。但是這是針對國際硬法而言，對于國際“軟法”，由于其沒有法律拘束力，國家并沒有適用的義務，在立法中也不存在轉化或者直接適用的問題，這勢必造成各國在具體的立法上仍然存在不同，全球統一的法律的實現還需要漫長的妥協與協調。可見，在全球治理的模式下，主權國家作為全球治理的核心，在國際法的形成上仍然占據不可動搖的主導地位，非政府組織只能屬于次要順位的立法主體。

3. 非政府組織在全球治理中的活動具有多面性

非政府組織的活動滲透到國際國內各個層面，并且對國際法律秩序產生了重大影響，但是，應看到非政府組織的活動是具有多面性的，其本身也存在民主性問題，存在不同利益群體的沖突問題，甚至一些組織更是受到了一些利益集團的控制。例如由跨國公司、非政府間國際組織以及一些企業推動制定的《SA8000——社會責任標準》，就將SA8000認證和中國的人權狀況、勞工標準結合起來，制造所謂的“藍色壁壘”。在國際貿易中，如果將國際貿易與國際勞工標準相結合，但又缺乏國際統一的標準，缺乏有效的監督機制和爭端解決機制的話，在某些情況下，國際勞工標準就可能被濫用，成為貿易保護主義的工具。因此，在肯定非政府組織在全球治理中的作用的同時，也應認識到非政府組織的局限性。

注釋：

① David Held， Anthony McGrew， David Goldblatt and Jonathan Perraton， Global Transformations: Politics， Economics and Culture， Polity Press， 1999， p.23.

② 邵津主編《國際法》，北京大學出版社2005年版，第8-10頁。

③ 俞可平：《全球治理引論》，載俞可平主編《全球化：全球治理》，社會科學文獻出版社2003年版，第26頁。

④ Malcolm N. Shaw， International Law (fifth edition)， Cambridge University Press， 2003， p.176.

⑤ 姜川：《非政府組織在當代國際關系中的影響和作用》，《國際關系學院學報》2006年第5期。

⑥ 丁宏：《全球化、全球治理與國際非政府組織》，《世界經濟與政治論壇》2006年第6期。

⑦ 俞可平等：《全球化與國家主權》，社會科學文獻出版社2004年版，第253頁。

⑧ 陳海明：《國際軟法在國際法律秩序中的作用》，《新疆社科論壇》2010年第1期。

⑨ 車丕照：《國際秩序的國際法支撐》，《清華法學》2009年第1期。

作者簡介：謝海霞，女，1970年生，河北邯鄲人，法學博士，首都經濟貿易大學法學院副教授，北京，100070。

（責任編輯 劉龍伏）