治理理論的內在緊張

摘要：治理理論是在回應傳統公共行政弊端的基礎上產生的，是一種協調、互補性的理論。它主張多元主體在協商基礎上的合作，實現一種善治和最終的社會正義。治理理論的這種邏輯結構決定了它要伴隨著實踐的發展而不斷擴展與豐富，也導致了理論本身存在著內在緊張。

關鍵詞：治理理論；內在緊張；權威；邏輯；權限

中圖分類號：D035 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０10）11－００70－０4

20世紀70年代以來，西方國家對于政府行為的認識逐漸經歷著一個由統治向治理的轉變過程。英文中的“治理”（governance）是相對于“統治”（government）而言的，是一種政府的行為方式，“其詞義可以追溯到古拉丁語和希臘語的‘操舵’一詞， 即控制、指導或操縱的意思， 即指政府應掌舵而不是劃槳”①。治理理論是在摒棄傳統公共行政模式的基礎上產生的，它要求在政府機制之上擴大社會參與機制，通過社會組織的參與和合作，使社會各方都能滿足自己的需要。治理與傳統的公共行政所要解決的問題沒有本質性的不同，都是對于社會公共事務的處理和公共產品的供給，它們之間最大的差異是方式的選擇。

一

治理的實現要求社會的多元分化和網絡結構，并且通過網絡內協商實現最終的合作。治理理論寄希望于多層次的社會集團共同參與社會管理，所以社會結構的分化是基本的前提。在傳統的公共行政模式下，社會作為整體接受代表公共權威的政府的管理，社會集團對于社會事務缺乏主動參與權，而治理理論則要求政府不再作為唯一的執行者，社會集團要主動地參與到社會管理中來。在社會分化的基礎上，治理要求社會集團的參與不是分散的、單線的聯系，而是一種網絡狀的結構。必須構建一個包括政府在內的網絡，將社會集團都協調在一個互動的網絡結構中去。治理的途徑是合作，而合作則要通過協商來實現，這種協商也不僅僅是社會集團與政府之間的溝通，更重要的是各種社會集團互相之間動態的聯系和互動，網絡結構就為這種互動創造了實現的可能。

治理理論傾向于一種價值性的理論設想，也就有著自己的理論目標和旨趣。治理的直接對應客體是社會公共事務和公共產品，而隱藏在背后的卻是社會成員的公共需求。治理所關注的是“如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益， 如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求”②。治理本身有著預設的價值，“它的最終目標應該是公共利益，是社會的公平和正義，而且這種公平與正義應該惠及社會所有成員，而不僅僅是一些擁有較多資源的利益集團”③。實現社會正義，形成社會多元利益的平衡機制是治理理論的理論設想和理想目標。為此治理理論就需要設計自己的運作模式，以不斷遞進的目標實現、最終實現或接近這個理想價值。治理理論本身的邏輯演進都是為該最終價值服務村治理的啟示”（批準號：07JJD810158）的階段性成果。

的。它首先試圖將政府拉回到與社會集團同等的地位上來，創造一個分化的社會結構，并將社會集團組織成一個網絡以利于公共協商。合作既是目的也是手段，合作是協商的目的，又是實現治理的另一個目標“善治”的手段。實現善治也就意味著可以有效地協調社會公共資源，滿足社會成員的公共需求，以無限接近社會正義的目標。

“合作——善治——社會正義”的邏輯演進無不體現著治理理論作為一種理論設計對于自己價值和旨趣的追求，但同樣也隱藏著內在的缺陷。無論是在合作還是善治目標的實現上，治理理論都是依賴一種邏輯的推演，但是這種推演卻并不能完全忽略它本身的不和諧之處。社會的多元分化是治理實現的基礎，分化后的協商和合作是治理實現的手段。可是社會分化之后，社會集團的協商與合作之間并不具有必然的直線關系。合作和競爭是相伴而生的，競爭對于社會集團協商的影響是治理理論無法回避的。治理理論的這種層層遞進的邏輯推理，當面臨著目標實現過程中無處不在的不和諧因素時，就決定了理論本身存在著許多內在的緊張。

二

治理理論的基礎就是政府、市場、社會三者之間的相互關系。它的產生就是因為三者在社會治理中各有不同的作用和不足。治理理論試圖將原先專屬于政府的權威資源分配給社會，通過協調政府、市場和社會不同的運作邏輯實現公共事務的治理，所以其內在緊張也產生于這個過程。剖析治理理論的內在緊張有助于我們客觀地看待其價值，也有助于更好地指導治理實踐。

（一）邏輯緊張：治理的不同邏輯

治理理論的產生基于實踐中的“政府失效”和“市場失效”。它寄希望于市民社會發揮作用，協調政府與市場之間的矛盾。所以治理理論首先要面對的就是政府、市場、社會三者之間的博弈。在社會事務的管理上，無論是政府機制還是市場機制，都有著自身不可避免的弊端。治理理論則是強調發揮社會機制的作用，實現對政府和市場兩種機制的整體超越，彌合兩者的缺陷并將兩者有機結合在一起，最終形成三者有機結合的治理機制。

政府機制強調的是“命令—執行”邏輯，市場機制蘊含的是“自治與利益”邏輯，治理理論的社會機制推崇的是“協商”邏輯。治理理論寄希望于社會機制，試圖運用“協商”邏輯來整合強制型的政府邏輯和自利型的市場邏輯，以達到一種整體超越。作為一種整合性的機制，“相對于權力驅動社會的政府機制而言，治理機制缺乏驅動社會的權力；相對于營利性的市場機制而言，治理機制缺乏驅動公眾的利益誘導；相對于公益性的第三部門機制， 治理機制缺乏驅動社會的道德力量。”④ 治理機制的理論設想是獲得三者對于公共治理的優勢，隨之而來治理理論也承擔著接納三者缺點的風險。治理機制的這種整合一旦處理不善，不僅可能達不到整合政府與市場的目的，而且會把社會機制本身所擁有的社會和道德驅動力也喪失掉。“相對于政府的實質理性和市場的程序理性，治理是以第三種類型的理性——反思的理性為基礎，其要點在于目標定于談判和反思之中，要通過談判和反思加以調整，借助談判協商達成共識、建立互信、實現合作，在‘正和博弈’中求得共贏。”⑤ 治理機制通過政府、市場、社會的互相博弈實現“帕累托最優”，依賴于利益的相容性。但是在機制整合進程中，不同機制之間是相容性利益和排他性利益并存的，一旦整合不善不僅不能實現優勢互補，甚至可能會出現三者劣勢的疊加，形成更為嚴重的治理問題。

（二）角色緊張：治理的權威分配

傳統公共行政的特征就是公共權力資源配置的單極化和公共權力運行的單向性，而治理理論推崇的是社會參與和協商。相比傳統的政府權威來說，治理理論所追求的是一種社會的多中心權威，“政府并不是國家的唯一權力中心，各種公共和私人的機構只要其行使的權力得到了公民的認可，就都有可能成為各個不同層面的權力中心”⑥。權威是社會主體確定角色與地位的基礎，權威重新分配也就意味政府與社會角色的重新定位，政府與社會之間的角色緊張就可能由此而生。

治理理論推崇的權威分配對于治理目標的實現有著內在的制約作用。無論是合作還是善治目標的實現都需要在統一的規則之下才能達成，這就需要一個有著合法性權威的規則制定者，而這個合法性權威必須維持一定的持久性才能保證規則的持久性和連續性。拋棄了政府單一權威的公共行政，治理就需要再尋求替代的持久性的公共權威。“作為合作網絡治理中的權威是在談判商討中生成的， 就解決具體公共事務而形成的權威在其有效范圍內是短暫地發生影響的， 權威主體的流動性也妨礙了權威對象對權威認同的持久性， 阻止對合法權威信念的堅定性”⑦。治理理論規避了政府單一權威下“政府失靈”的風險，卻也同時失掉了穩定而持久的權威，而這種權威又是治理目標實現的基礎。如何在權威分散化的基礎上創造穩定持久的權威，以保持治理的參與者共同認同的規則是治理理論本身要解決的問題。

權威的分配包含著權力資源的分配，而這種分配是無法做到治理所要求的均等化的。治理理論寄希望于社會機制對于政府機制的協調和牽制，試圖將政府放到與社會團體同等的地位上來。這種理論設想卻并不能消弭現實中政府在權力資源分配中的既有優勢地位。社會集團所獲得的權力資源更多的是來源于政府的賦予，政府在權力資源的爭奪上有著無可比擬的優勢，而且社會集團之間因為大小、能力及與政府關系的不同，在權力資源分配中所獲得的資源多少也有很大的不同。在政府與社會集團之間、社會集團不同個體之間，合作和競爭是相伴而生的。資源分配上的不合理，對于依賴協商與共識的治理來說，會嚴重影響協商共識的達成。

權威的分配不僅是權力的分配，同時也是責任的分配。治理理論雖然不再將政府作為社會管理的唯一權威，但仍然寄希望于政府作為維護秩序和平息沖突的仲裁者。既然政府不具有比其他組織更高的權威，那么它依靠什么來做到這一點呢？這里就有一個權責關系的問題，政府可以依賴既有優勢獲得更多的權威，相應地也就獲得了更多的責任，“如果政府的責任性不夠……就會導致政府的公信力下降甚至喪失，從而影響到政府的合法性”⑧，政府就必須以承擔更多的責任來為自己的更高權威性和仲裁者角色辯護。在權威和責任的劃分上，治理理論并沒有在政府和社會之間作出一個明確的規定。就如格里·斯托克（Gerry Stoker）所說，“治理在為社會和經濟問題尋求解答過程中存在界線和責任方面的模糊之處，治理理論不僅承認我們的政府制度愈來愈復雜，而且提醒我們注意治理過程中出現責任的轉移、國家逐漸退到幕后而把責任推給私營部門和志愿團體，也就是說推給公民的這樣一種情況”⑨。伴隨著治理權威的泛化，相應的責任也開始從政府身上轉移到社會集團中去，但是這種轉移卻做不到“權責合一”的轉移，社會集團獲得的是權威與責任的不對等。權責分配的不均衡是治理理論內在的矛盾，也是一個潛在的行動障礙。

（三）權限緊張：治理的模糊領域

從傳統的公共行政到治理，所對應的客體都是社會公共事務和公共產品，所以如何界定公共范圍就成為治理的重要前提。社會可以劃為私人領域和公共領域。治理發生在公共領域，所涉及的權威分配也是建立在公共權力基礎之上，所以治理理論的基本假設就是對于公共領域和私人領域的劃分。

社會成員的個人生活和政府層面的公共事務，有著明確的私人領域和公共領域的劃分。但是市民社會卻并不可能很清晰地劃分到任何一個領域中去，它既涉及到社會成員的私人領域，也包含社會成員公共參與的公共范圍。治理理論推崇的是從國家角度轉向國家與社會的雙重角度，提倡公共部門和私營部門的合作，市民社會在治理中起著關鍵的作用。相對于政府界定公共事務范圍，社會成員和私營部門在參與治理的過程中無法將自己的私人事務和公共事務完全割裂開來。伴隨著治理的發展，治理所涉及的公共事務就會不斷地侵蝕社會成員的私人領域。而且私人領域的公共化也沒有將社會成員不同的利益訴求完全消弭掉，“公私關系的安排既有讓私方利用國家資源謀求私利的危險，也有政府出于國家的或執政黨的利益把手伸到市場經濟和民間社會中的危險”⑩。對于治理理論來說，無論出現上述哪一種情況都是與其善治的目標背道而馳的。這種治理失敗的風險產生于治理的理論關懷與公共界限劃分的沖突，是治理內在的緊張。

三

治理既是一種理論，也是一種實踐形式。它的內在緊張就是來源于兩者之間的沖突。治理理論作為一種回應性的理論模式，它所回應的主要都是傳統公共行政在實踐中的弊端，所以它就需要在具體實踐進程中不斷充實、完善自己的理論框架。因此治理理論不是一種固定的理論體系，而更多地表現為一種動態的、補充性的理論。它在指導實踐的過程中不斷做著自我修正和自我補充。治理理論的這種特性決定了它并不是一次性設計出來，而是在實踐中不斷磨合出來的。在磨合的進程中，治理理論創設初期的一些理論設想在實踐中不被接受時，就會接受新的、更加符合實際的理念。在治理的實際進程中，這種不斷遞進式的理念補充就會造成后期的許多理念和設想與早期的理論基礎出現越來越大的偏差。伴隨著治理理論內容的不斷豐富，治理框架不斷細化，用遞進方式創造出來的宏大的理論體系內部就會出現越來越多的不協調因子，內在的緊張和沖突也會越來越多。

治理理論的內在緊張也來源于實踐的復雜性。治理的基本內涵是相對穩定的，但是具體實踐卻千差萬別。面對著世界上不同國家、不同地區紛繁復雜的情況，治理理論卻沒有提出更為細致的行動指南。作為一種指導實踐的理論，僅有宏大的價值追求是遠遠不夠的，還需要有更細化的指導原則和行動方式。G·A·阿爾蒙德在分析第三世界國家的發展時說，“第三世界的政治發展有著一個根本性的矛盾，即發展的邏輯與發展的政治之間的矛盾”{11}。治理理論的發展也面臨著這樣的問題。作為一種新興的替代性的理論，治理理論的發展邏輯是一種理想化的演繹，但是面對復雜的治理實踐，這種發展邏輯也就面臨著重重問題。治理理論自身宏大而理想化的理論設想使其偏向于理論設計，而忽略了它的可行性要求，試圖在不考慮具體實踐因素的前提下達到最終的價值實現，這使它在實踐中遇到問題時的修正能力也就比較差。

治理理論的內在緊張來源于它自身理論的不完善，卻又成為推動它走向完善的動力。治理理論就是在協調這些內在緊張中不斷增加新的內涵，既包括愈來愈成熟的程序設計和運作機制，也包括更加明確的價值目標。政府機制和市場機制的弊端促使社會機制發揮作用，而社會機制自身的不完善促使形成了三者相互補充和協調的治理機制，所以說治理理論本身就是在政府、市場、社會內在緊張中產生的。治理過程就是一個通過協商手段，民主參與，逐漸調配權威，協調政府、市場、社會三者的地位和作用，以達到最終的社會正義的過程。這種治理過程有兩個基本的核心，一個是多元，另一個是合作。多元來源于政府、市場、社會之間的博弈，它必須要求治理主體的分化，分化的過程就是協調權威分配的過程，所以多元的形成很大程度上是來源于治理的內在緊張。治理要求政府和社會多元主體的協商與合作，“主張二者之間的合作和溝通，通過張揚自身的優點以彌補對方的不足”{12}。治理的多元和合作既來源于它的內在緊張，又在協調基礎上實現著治理的價值追求。治理理論就是在這種內在緊張的推動下不斷完善和發展。

治理理論伴隨著社會管理活動而生，又在治理實踐中不斷完善自己。“它既不同于現代性政治對國家或政府治理主體的壟斷性確立，也不同于自主治理理論對國家或政府的拒斥”{13}。它是對于國家與社會關系的新探索。面對著后工業時代對于社會管理的新要求，治理理論的出現有效地回應了這種新需求。治理理論作為一種理論探索，盡管尚不完善，但不失其價值。因為治理理論的內在緊張是在發展中產生的，所以內在緊張的存在也代表它在不斷發展。治理理論的內在緊張在動態中產生，也必須要在動態中解決。伴隨著治理的進展，治理理論必定需要更嚴密的邏輯結構，它的發展前景如何，就要依賴實踐的發展和它對自身緊張的克服。

注釋：

① 胡正昌：《公共治理理論及其政府治理模式的轉變》，《前沿》2008 年第5期。

② 陳振明、薛瀾：《中國公共管理理論研究的重點領域和主題》，《中國社會科學》2007年第3期。

③⑥ 陳麗琴：《公共利益: 新公共服務與治理理論的聯結點》，《湖北省社會主義學院學報》2004年第6期。

④⑤ 譚英俊：《批判與反思: 西方治理理論的內在缺陷與多維困境》，《天府新論》2008年第4期。

⑦ 韋深涉：《西方治理理論的價值取向與理論困境》，《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2007年第4期。

⑧ 丁宇：《論善治的基本訴求》，《江漢論壇》2009年第10期。

⑨ Gerry Stoker，Governance as Theory：Five Propositions，International Social Science Journal，Vol.155(1998)， pp.17-28.

⑩ ［英］鮑勃·杰索普：《治理的興起及失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，《國際社會科學》（中文版）1999年第2期。

{11} ［美］加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，上海譯文出版社1987年版，第126頁。

{12}{13} 曹勝:《解構、多元與合作——后現代主義語境中的治理理論》，《中國行政管理》2008年第5期。

作者簡介：高秉雄，男，1961年生，湖北京山人，華中師范大學中國農村問題研究中心教授，湖北武漢，430079；張江濤，男，1985年生，山東濱州人，華中師范大學政治學研究院碩士研究生，湖北武漢，430079。

（責任編輯 劉龍伏）