公共危機中的政府協調:系統\\類型與結構

摘要：公共危機的特性要求危機管理范式變革，但是政府系統的既有層級結構影響了危機管理績效。作為現實基礎上的合理選擇，加強危機管理中的政府協調成為一種必需。公共危機中的政府系統包括危機預警系統、信息系統、保障系統、決策系統、執行系統和反饋系統六個部分。以行為和制度這兩個變量為基準可以將公共危機中的政府協調分為積極主動、積極被動、消極主動、消極被動等四種類型。公共危機中政府協調的結構包括權力、目標、內容和工具四個層次，其中協調權力是核心，協調目標是基礎，協調內容和協調工具是支撐。優化公共危機中政府協調的結構，需要做好三個方面的工作，即優化制度創新能力，優化結構調整能力，選擇與優化協調工具。

關鍵詞：公共危機；政府協調；系統分析；協調類型；協調結構

中圖分類號：D035 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０10）11－００63－０7

一、問題的緣起

公共危機事件是公共危機管理的邏輯起點。當今世界，無論是國際還是國內，無論是人類社會還是自然界，各種突發性事件、災難性事件頻仍。這些事件對系統造成消極的甚至是破壞性的影響，急劇改變了系統的正常運行環境和運行模式，從而打破了系統內部資源與外部環境之間的平衡。所以，系統需要開創一系列不同于慣例與常規的管理方式來克服危機事件對自身的威脅。①這“一系列不同于慣例與常規的管理方式”稱為危機管理。

在危機管理已成為一種新的社會管理范式的當下，首先必須確定危機管理的主體。公共危機管理的主體是一個復雜結構，包括政府、企業、公民和各種非政府組織，其中處于主導地位的是政府。這是由政府職能、政府能力、社會結構以及公共危機的性質決定的。一是從政府職能來看，“處理各種危機或突發性事件，維持人民安居樂業的社會秩序，是政府不可或缺的重要職責和必備能力”②，因此，在危機突然爆發時，維護公共安全成為現代國家的首要職責。二是從政府能力來看，政府掌握著資源分配的主導權，享有政策制定和政策實施的合法權力，而且層級化、專業化的政府組織體系具有強大的社會動員能力，這是其他危機管理主體所不具備的。三是從社會結構來看，當前社會結構變動的滯后，以及結構本身還不夠開放、不夠包容、不夠協調的特征，反映資源、機會在社會成員之間的配置還不到位③，資源、機會的擁有程度影響各主體的危機應變能力，從而影響危機管理主體的效用和地位，而權力性質和結構賦予政府系統資源配置的主導權。最后從公共危機的性質來看，公共危機的公共性決定了其解決途徑的非市場性，而且，由于我國公民社會的不完善以及發展中的困境，危機管理實踐中雖然存在超越政府部門的多元主體之間的協作，但更多的是各級政府或多個職能部門的協調合作。綜上所述，危機管理中需要實現各管理主體的多元整合，但現階段仍需要發揮政府系統的主導作用，即政府是公共危機管理的核心主體。

政府是公共危機管理的核心主體，在危機管理中無疑應發揮主導作用，但是政府系統的既有層級結構又影響危機管理的績效。一方面，危機事件的突發性、共振性和非常規性要求政府系統之間的聯系是多向度、交織性的，而不是等級制中自上而下的直線控制，這往往引起政府機構重組，要求加強跨部門協調。但另一方面，現行的政府結構又對政府系統跨部門協調造成了障礙。一是部門分割。部門之間在危機管理中的分工協作關系不明確，造成了職責交叉、管理脫節、低水平重復建設等現象，統一協調不足，不利于資源整合和快速反應能力的提高。二是條塊沖突。條塊的危機管理職責劃分模糊，在管理實踐中時常出現條塊行動銜接配合不夠、協調困難等問題。同時，“按照政府管理的分權效率理論，結合公共危機的類型屬性，地方政府是絕大多數公共危機管理的當然主體?！雹?但是，地方屬地化管理的責任和授權不足，造成了地方政府危機管理職能弱化。

如何解決這一矛盾呢？一些學者從不同視角出發運用不同的方法提出了不同的方案。這些方案從公共危機中的政府職責來分析，分為三種類型。一是政府中心論。政府職責和政府能力決定了政府是公共危機管理的絕對主體，即政府處于領導核心地位，企業、NGO和公民等主體被置于被動的配合與執行地位。以此為出發點，學者們對政府應急管理體系、政府職責、地方政府應急管理等問題進行了研究。⑤二是有限政府論。政府是一個有限責任政府，在公共領域對于安全的保障需要政府的能力，包括政府的決心、意志以及動員多方參與的能力等，但政府只應管該管的部分，而可以把一些權力讓渡于廣泛存在的各類社會組織以及公眾，讓它們發揮積極的作用。⑥三是多元整合論。以政府為中心的單一危機管理主體已經成為危機管理的掣肘，因此將治理觀念或協同學理論引入公共危機管理，認為政府系統應該積極吸納其他眾多的行為主體參與并共同應對危機，與其他行為主體進行協作，形成多元組織、多重層次和多種行為主體共存的公共危機網絡治理結構。⑦

結合危機管理現狀，綜合以上三種觀點，筆者認為：現階段，公共危機管理中必須發揮政府的主導作用，而為了更好地提高危機管理的績效，必須要加強政府各部門、各機構之間的協調聯動，從全局來整合資源。這是現實基礎上的合理選擇。因為，政府系統的既有層級結構不能有效滿足危機管理的需要，而結構重組不可能一蹴而就。同時其他危機管理主體還不成熟，處于發展階段，不足以擔當大任，只能起補充協助作用。因此，加強危機管理中的政府協調尤為重要和緊迫。

本文采用系統學、類型學和結構—功能分析的方法，從危機管理過程和政府協調內容兩個維度解析了公共危機中的政府系統，以行為和制度這兩個變量為基準并結合公共危機中政府協調的實踐界定了協調的類型，從權力、目標、內容、工具四個層面梳理了公共危機中政府協調的結構，并試圖探求優化政府協調結構的路徑。

二、公共危機中的政府系統

公共危機中的政府系統以危機管理過程和政府協調內容為劃分依據，包括六個部分：即危機預警系統、信息系統、保障系統、決策系統、執行系統和反饋系統。

（一）公共危機預警系統

公共危機預警系統是危機管理的第一道防線，包括預警信息處理子系統、危機預測子系統、危機預警指標子系統、危機警報子系統、信息發布子系統五個部分。這五部分都需要全面、準確、及時的信息，因此，公共危機預警系統一方面必須建立覆蓋電話、無線電通信、電視和基層廣播網的發布預警信息的網絡；一方面必須構建中央和地方的分災種災害信息網絡系統， 開展危機事件分級管理、災害快速評估、災情統計標準制定等工作， 推動危機管理的科學化和規范化。

公共危機預警系統會出現失靈現象。2003年以來，我國公共危機預警系統已經初具規模，“但是部門色彩濃厚，缺少統一的國家級緊急事務管理機構，難以做到危機事件的預警分析，導致政府對危機事件的處理往往是呈撞擊式的被動反應模式。”⑧ 這一方面是由于組織結構不協調，比如部門分割、條塊沖突；一方面是由于地方政府職能轉變不到位，比如監督約束機制失效、績效評估體系不健全。這些都會導致預警系統失效。

（二）公共危機信息系統

公共危機中信息流動路徑一般呈鏈條狀：信息主體→信息渠道→信息對象。信息主體包括政府機構、傳播媒體、專家學者、公民（危機早期的經歷者），不同主體的特性決定了它們在危機過程的各個階段發揮不同的作用，比如在危機潛伏期，危機信息掌握在少數知情者手中，公民處于主動地位。公共信息渠道包括三種類型：一是公文、報告、舉報、信訪建議等政府渠道；二是報刊、電視、廣播、網絡等媒體渠道；三是手機、電話、語言等民間渠道。公共危機信息接受對象是指廣大的公眾，要保障公眾的知情權，提高公眾對危機的心理承受力。

目前，我國公共危機信息流動呈現四種態勢：第一，自然災害事件：以汶川地震為轉折，趨向開放透明。第二，事故災難事件：透明度總體增強，但媒體“缺席”現象時有發生。第三，公共衛生事件：以“非典”危機為分界點，“全面放開”成為共識。第四，社會安全事件：從“不報”、“少報”向“第一時間報”、“報道全過程”轉變。⑨ 這說明不同類型公共危機的信息流動透明性、及時性、真實性存在差異，同時也說明我國公共危機的信息流動正在向良性態勢發展。

（三）公共危機保障系統

公共危機中要求各種資源短時間的規?；度?，物資的短缺會影響危機中的應急處置和救援行動。因此，公共危機保障系統必須做好四個方面的工作：一是信息保障工作，主要包括通訊工具保障和網絡信號保障。二是人力保障工作，主要包括危機管理人員、應急專業人員、相關的專家學者以及其他機動人力資源。三是物資保障工作，主要包括物資的儲備、采購、調配、征用、運輸等內容，在物資保障工作中還要特別注意應急基礎設施的保障，比如避難場所、道路橋梁、臨時房屋等。四是財政保障工作，主要包括緊急費用保障和日常危機管理費用保障。

公共危機保障系統獲取和儲備資源只是前提，關鍵的是配置資源。危機中，由于時間的緊迫性，很難獲得充足的物資，物資短缺在危機管理中成為一種常態。在這種情況下，必須合理地配置資源。要以保護人民的生命安全為主線，以緊急搶救、基本生活維持為中心，以恢復正常社會秩序為目標，分層次分階段做好資源配置工作。

（四）公共危機決策系統

公共危機決策是一種非常規決策，需要積極實現決策的科學化和民主化。一方面，建立危機決策的咨詢系統，組織專業技術領域的專家學者，成立不同類型危機事件的專家組，吸收專家對危機問題的處理意見，運用其專業知識實現危機決策的科學化。一方面，積極吸收社會力量的參與，強化公民參與政策制定評估和政策執行監督。

執政黨及其領導下的行政組織和行政首長在決策系統中居于關鍵地位。因此，可以通過優化組織結構來提高危機決策的績效。目前，我國的公共危機決策的組織結構存在兩個方面的缺欠：一是公共危機決策組織結構的權變能力不足。這主要是受集權傳統的影響，中央危機決策權力過大，導致地方政府在作出決策時無法兼顧區域特殊性，危機決策常常處于低效甚至失誤狀態。二是行政組織層級結構協調不力。目前，我國的行政組織結構包括中央、省、市、縣、鄉（鎮）五個層次，層級過多影響信息的傳遞與溝通，不利于危機決策的制定與執行，影響危機決策的效率。

（五）公共危機執行系統

公共危機執行系統包括三個部分：一是預案啟動子系統，公共事件的突發性決定了預案設計時必須給予地方政府適度的危機處理權限，做好先期處置、應急響應等工作。二是指揮領導子系統，包括指揮機構和領導干部。任何決策、命令等都是由領導干部策劃發出的，因此，必須提高領導干部的危機管理能力。三是協調合作子系統，明確各組織機構的職責權限，合理配置信息資源，保持各子系統的良好互動。

目前，公共危機執行系統還不能完全適應危機事件處理要求，表現在三個方面：一是危機管理中領導干部素質有待提高。領導干部的危機意識淡薄，危機知識貧乏，危機處理能力較弱。二是危機管理中整合能力不足。我國長期采用分部門、分險種的單一危機管理模式，應對單項危機事件執行力較強，面對復合危機執行力不足。同時，對危機事件的共振性認識不足，導致對危機事件的連鎖反應準備不足。三是執行中協調機制不完善。由于我國長期以來的條塊分割，造成了危機執行中的障礙，各部門、各地方自成體系，信息溝通封鎖隱瞞，影響了政府危機管理的效率。

（六）公共危機反饋系統

公共危機反饋系統的主要機能是監控和學習。監控機能包括兩個層面：一是績效評估，二是權責評定。危機管理績效評估應重視事前、事后評估，增強預警、防范和處置危機的能力。在評估過程中，應將評估對象細分為若干元素， 確定各元素對其他指標的影響權重。通過對矩陣進行一致性檢驗，減少權重設置的主觀隨意性，提高評估的效度和信度，降低評估的難度，提高評估的規范性、科學性和真實性。⑩對權責評定體系應實行嚴格的危機管理責任制，并逐步法制化。一是明確政府在危機中的工作職責，并落實到具體的機構和個人；二是在危機預警系統做出政府責任預案，并逐一落實；三是根據責任要求，對在危機中發生重大問題，造成嚴重損失的單位和個人，依法追究相應的責任。

公共危機反饋系統必須具備學習能力。培養危機反饋系統的學習能力，一方面要在系統中塑造信任、和諧、協作的學習氛圍，培養思考、創新的學習精神；一方面要構建開放、交互式的技術平臺，實現系統與系統之間、系統與成員之間、成員與成員之間的知識積累、知識共享和知識創新。

三、公共危機中政府協調的類型

公共危機中政府系統的各子系統的協調從本質講涵蓋兩個維度：協調行為和協調制度。這兩個維度的不同組合形成了政府協調的不同類型。協調行為包括積極和消極兩個層面，協調制度包括主動和被動兩個層面。由此可建構政府協調類型的模型，如下表所示：

公共危機中政府協調的類型

（一）積極主動型

積極主動型，指公共危機中政府系統協調行為實施積極、協調制度制定主動。這是一種理想的政府協調類型，代表性案例是2008年“5·12”汶川大地震。先看協調制度層面，自然災害的相關法律法規、應急預案體系完善，比如《防震減災法》、《國家自然災害救助應急預案》等。再看協調行為層面，危機預警系統及時有效，地震自救知識手冊讓災民在第一時間獲得相應的互救知識，各部門各地方迅速作出反應對災區進行救助；危機信息系統及時透明，地震發生后，政府相關部門及各主流媒體競相報道使公眾在第一時間對情況有所了解，避免了公眾因信息不暢而惶恐不安；在抗震救災、災后重建的過程中，決策系統、執行系統、保障系統、反饋系統協調有力，極大地提高了公共危機管理的績效。

（二）積極被動型

積極被動型，指公共危機中政府系統協調行為實施積極、協調制度制定被動。這是危機中政府協調缺乏經驗的表現，代表性案例是“SARS”危機后期政府的表現。2003年以前，我國的危機管理制度體系，特別是公共衛生方面的法律法規很不完善。雖然早在1989年就制定了《傳染病防治法》，但是內容陳舊、缺乏靈活性，已經不適應我國傳染病防治形勢的新變化，這也是“SARS”危機早期監測預警失靈的原因之一。“SARS”危機后期，即2003年4月20日后，政府協調行為日趨積極，政府協調系統日益完善，表現有二：一是中央果斷調整了衛生部和北京市政府的主要負責人；二是查清了北京地區所有醫院收治的病例，建立了及時、透明與真實的疫情發布制度。

（三）消極主動型

消極主動型，指公共危機中政府系統協調行為實施消極、協調制度制定主動。這主要是指危機中政府協調不作為造成的政府失靈，我們以2008年三聚氰胺引發的中國乳制品危機為例作一下解讀。我國食品安全方面的制度體系較完善，如《中華人民共和國食品衛生法》、《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》等，從制度視角看，各個層次、各個環節都有監管，但是政府協調行為消極，釀成了危機。一是危機預警意識淡薄。早在2007年底三鹿公司就開始接到消費者類似投訴，但這并沒有引起三鹿公司和相關部門的重視，三鹿公司一邊安撫受到傷害的消費者，一邊和媒體協調，試圖通過廣告削弱負面作用。二是危機中反應遲鈍。問題暴露之后，三鹿公司一再拒絕認錯，甚至推卸責任，政府也沒有及時介入，這嚴重違背了危機中政府協調的原則，最終一敗涂地。

（四）消極被動型

消極被動型，指公共危機中政府系統協調行為實施消極、協調制度制定被動。這既體現了危機中政府協調缺乏經驗，也表明政府協調不作為，代表性案例如“SARS”危機早期北京市政府的表現?！癝ARS”危機爆發前，我國公共衛生方面的法律法規，已經不適應我國傳染病防治形勢的新變化，暴露了我國公共衛生制度體系的積弊。“SARS”危機早期是指2003年3月1日北京市發現第一例病例起至4月20日行政問責止。這一階段，在協調行為方面有很多教訓需要認真吸取。一是危機預警系統失靈，危險征兆沒有引起市政府、醫院和民眾的重視，造成危機爆發；二是危機信息、決策、執行系統處置與應對不力，政府的消極不作為、隱瞞疫情，以及醫院和媒體的無知，民眾的恐慌都造成了疫情的擴大。

這四種類型簡明概括了目前我國公共危機中政府協調的表現形式。積極主動型是最理想的政府協調模式，消極被動型是危機管理中需要極力避免的模式；積極被動型和消極主動型是我國危機管理中政府協調的主流模式，這二者都會影響危機管理的績效。

四、公共危機中政府協調的結構

公共危機中政府協調的結構包括四個層次：權力、目標、內容和工具，其中，協調權力是整個結構的核心，協調目標是基礎，協調內容和協調工具是支撐。

（一）協調權力

公共危機中政府協調的結構以國家緊急權力為核心。國家緊急權力是國家在突發公共事件下依法迅速改變權力與權利的邏輯結構的制度。它是指有權的國家機關為維護國際利益、公共利益和人民的根本利益，在面臨戰爭、內亂、經濟危機、政治騷亂、事故災難、嚴重自然災害及嚴重傳染病流行等突發公共事件時，根據憲法和法律的特別規定，暫時克減、限制或中止某些正常權利，迅速采取法定緊急措施的權力。{11}國家緊急權力保證了在公共危機中由國家和政府對資源和價值進行權威性分配，使政府各子系統圍繞共同的目標協調整合起來，強化各子系統的整體行動能力，發揮協同效應。

國家緊急權力是政府協調的權威保障，包括：決定權、公布權、執行權、監督權。國家緊急權力的主體只能是有權的國家機關，即使用國家緊急權力處置突發公共事件是國家的責任，排除了一切個人和社會組織對國家緊急權力的使用。但是，政府系統也不能濫用國家緊急權力，只有存在達到法定危害程度的突發公共事件并具有合法合理的目的時才能依法行使國家緊急權力。

（二）協調目標

公共危機中政府協調的目標指公共危機中政府系統必須達到或期望達到的行政管理目的和指標，主要包括三個方面：

保障安全。危機管理的目標是保障公共安全，危機中的政府協調必然也要從屬于這一目標。公共安全的核心是每個社會成員的安全，包括每個成員的人身權和財產權。危機中政府協調是為了拯救更多人的生命，減少人民的財產損失。

整合資源。危機管理的各子系統之間存在著相互依存、相互作用的關系，其中每個子系統的功能發揮都有賴于其他部分的協調配合，任意子系統的不協調都會影響整體功能的發揮。因此，必須加強各子系統之間的互動與整合，克服地方保護主義和部門障礙，實現各子系統之間的良性互動，保障物資、技術、信息在各子系統之間的共享。

提高績效?，F有的政府協調是為了應對迫在眉睫的特定類型的公共危機而采取的一種分散化、碎片式的協作，缺乏整體聯動和綜合協調。這不利于各主體之間的信任和各子系統之間的良性互動。各子系統之間應該實現信息共享，并彼此了解危機管理的全貌，提高決策的效率，保障執行中的績效。

（三）協調內容

公共危機中政府協調的內容是政府系統在解決危機中的協調方向、協調對象、協調范圍，它包括四個方面的內容：

一是權責配置的協調。公共危機對于各管理主體而言都是一種嚴峻的考驗，政府更要承擔極高的決策風險和政治責任。因此，必須界定各子系統的權責體系，這是實現政府協調的前提。首先，要建立各子系統之間協作的意愿，將各子系統圍繞一個共同的目標整合起來，強化各子系統之間的整體行動能力。其次，要科學地分權。由于危機管理有嚴格的時間約束，因此，必須因地制宜地賦予各子系統一定的權限，使各子系統在自己的核心優勢范圍內及時作出決策、協調。

二是行政關系的協調。這主要涉及公共危機中各系統之間以及系統內各機構之間、各成員之間發生的各種關系，包括行政管理關系、行政監督關系等。在既有的層級結構中，地方與地方之間、部門與部門之間、地方與部門之間、地方內部、部門內部等各種組織之間的關系錯綜復雜、相互掣肘，影響了信息流動和資源配置，降低了危機管理的績效。

三是信息資源的協調。信息資源的協調對維護各子系統之間的互動，盡快實現系統與環境之間新的平衡至關重要。信息資源包括物資流、技術流、人力流、資金流、信息流等五個方面。加強信息資源的協調，一方面要求國家的財政投入，建立信息資源的協調機制；一方面要完善信息資源共享平臺，比如交通、倉儲等基礎設施。

四是空間結構的協調。由于行政區劃的區域性和行政組織的層級性，公共危機中的政府協調必須考慮空間結構的協調?？臻g結構的協調包括中央政府與地方政府之間的協調、地方政府與地方政府之間的協調、政府內部各職能部門之間的協調、政府內部各成員之間的協調、政府與其他管理主體的協調。各部分之間如何分權、如何互動需要統一指揮、全局籌劃。

（四）協調工具

公共危機中政府協調的工具是政府系統為協調矛盾、解決危機采取的方法、措施，概括地講包括行政手段、法律手段等。

行政手段。在我國的危機管理運作中，一般以行政協調為主。這是因為行政手段具有反應快、效率高、運作迅速的特點，能高效協調各系統之間的關系，及時處理危機。行政協調的特點包括四個方面：一是價值取向上強調理性和效率；二是權力配置上擴大并強化行政權力；三是法律責任上強調緊急征用，事后補償；四是組織結構上強調統一指揮，層級節制。

法律手段。公共危機中政府應該承擔什么責任、應該采取什么樣的應急措施，法律應該有明確的規定。法律必須為區分常態管理和應急管理提供標準和界限，包括二者之間的轉換條件。同時，還要保證公共危機中行政行為的合法性。一方面，及時授予政府充足的國家緊急權力，以有效控制和消解危機；另一方面要依法規范行政組織的國家緊急權力，保證其使用于合法合理的目的。

其他手段。這是補充，主要包括經濟手段和社會手段。經濟手段主要是通過經濟杠桿來協調各種關系、分配各種資源，包括政府采購、經濟補償等。社會手段是一種柔性工具，主要包括教育、情感和心理方法等基本形式。

五、優化政府協調結構的路徑

根據以上分析，優化公共危機中政府協調的結構，需要做好三個方面的工作：

（一）優化制度創新能力

堅持公共利益至上，這是制度創新必須遵循的價值理念。“公共性與公共利益至上不僅從價值層面上規約著行政主體公共權力的運行，同時還為政府能力建設提供了方向指引?！眥12}在公共危機的政府協調中堅持公共利益至上，可以約束國家緊急權力，防止其濫用。在公共危機中，行政人員和行政組織必須強化其自律性，堅持以人為本，把人民的利益放在首位，盡可能地把危機的損害降到最低限度。公共危機中政府協調的根本目標是保障公共安全和個體安全，這也是制度創新的目標訴求。只有堅持公共性、公共利益至上，防止公共權力的異化，在危機中才能公平、有效地整合、配置資源，提高危機管理的績效。

完善制度體系，提升創新能力。我國公共危機制度體系比較完善，各種應急預案比較齊備，但是涉及公共危機中政府協調的制度卻相當匱乏。一方面，地方與地方之間、地方與部門之間的協調制度匱乏；一方面，同時應對不同類型危機、同一危機的不同階段政府各系統如何協調聯動也沒有相關的制度規定。這兩個方面應是今后公共危機政府協調制度創新的著力點。同時，要加強政府系統的制度能力建設?！爸贫饶芰ㄔO是強化公共危機治理效果的重中之重。它主要集中在規范制度、監管制度、問責制度和信息披露制度等方面?！眥13} 制度能力建設本身是優化政府協調結構的必然選擇。

（二）優化結構調整能力

權責結構的調整與優化。公共危機中，要通過建立分權模式和問責制約束國家緊急權力。要在保證政府系統核心結構一定程度集權的基礎上，實現政府系統內部、政府與社會之間的合理分權，優化權力結構，實現政府協調。“在政府的內部權力關系上，真正的分權牽涉到將職責和資源，特別是決策的權力下放給獨立、自治的下級政府或地方政府?！眥14} 要給予地方政府充分的自主權，同時建立完善的官員問責體系，使地方政府和行政人員保持壓力，保證國家緊急權力的合法行使。公共危機中，要發揮政府系統的主導作用，并鼓勵NGO、企業、公民等多元主體參與，提高公民社會自我保護和發展的能力。要堅持公共利益至上的價值理念，塑造全體社會成員共同的價值觀，形成社會合力。

組織結構的調整與優化。組織結構是政府協調的載體，一方面要建立全國統一的公共危機政府協調機構，其主要職能是負責公共危機政府協調方面的制度建設和平臺建設，在預防和處置危機的過程中整合各區域、各部門的自主行動，形成各地方、各部門之間資源共享、信息互通、協同合作的整體格局。一方面要以既有層級結構為基礎，協調行政關系，提升信息資源的整合能力。政府系統要制定合適的策略，調節各方面之間的關系，緩和各部分的矛盾；規定各自的職責權限，做好分工協作；制定工作預案和計劃，進行妥善安排，保證各方面的有序協調。

（三）選擇與優化協調工具

選擇與優化協調工具必須堅持多樣性與效益性的統一。協調工具是危機管理中政府協調的手段與途徑，是協調目標與績效之間的橋梁。在公共危機政府協調中，行政手段占主導地位，這可以保證政府協調的效率，但是行政手段要有法律約束，依照法律規定的內容和程序實施。針對公共危機的不同階段或不同協調內容還要綜合運用法律手段、經濟手段和社會手段，以約束國家緊急權力，激發全社會的積極性，減少行政協調的阻力，提高危機管理的績效。

危機事件頻仍，危機管理不可或缺。政府是危機管理的核心主體，因此，政府系統的協調聯動成為影響危機管理績效的關鍵。我們建構了一個分析公共危機中政府協調聯動的宏觀框架，包括政府協調系統、政府協調類型和政府協調結構。這一宏觀框架，一方面豐富了危機中政府協調的理論分析，另一方面也將會推動危機中政府協調的實踐操作，為探索優化政府協調結構的路徑提供方法論指導。

注釋：

① 夏志強：《公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析》，《中國行政管理》2009年第5期。

② 金太軍：《“非典”危機中的政府職責考量》，《南京師大學報（社會科學版）》2003年第7期。

③ 陸學藝：《當代中國社會結構》，社會科學文獻出版社2010年版，第33頁。

④ 宋旭光：《地方政府的危機管理：責任、信息與制度》，《財經問題研究》2006年第11期。

⑤ 政府中心論是公共危機中政府協調研究中的主流觀點，主要涉及以下三個方面：一是應急管理框架體系，主要以高小平的“一案三制”和薛瀾等的“分類、分級、分期”的應急管理體制為代表（參見高小平《中國特色應急管理體系建設的成就和發展》，《中國行政管理》2008年第11期；薛瀾、鐘開斌《突發公共事件分類、分級與分期：應急管理體制的管理基礎》，《中國行政管理》2005年第2期）。二是公共危機中的政府職責，包括政府職責考量（參見金太軍《“非典”危機中的政府職責考量》，《南京師大學報（社會科學版）》2003年第7期；唐云峰《我國公共危機管理的效能研究》，《學術論壇》2009年第12期）；政府政策制定（參見朱正威等《論政府危機管理中公共政策的應對框架與程式》，《中國行政管理》2006年第12期；向玉瓊《論政府危機管理中的公共政策制定》，《云南社會科學》2005年第2期）；危機管理的評估與政府形象（參見許皓、楊宗龍《地方政府危機管理能力評價的研究》，《中國行政管理》2007年第5期；斯亞平《公共危機管理體系博弈模型分析——略論政府的囚徒困境模型應對策略》，《中國行政管理》2008年第7期）。三是地方政府的危機管理（參見宋旭光《地方政府的危機管理：責任、信息與制度》，《財經問題研究》2006年第11期）。

⑥ 有限政府論強調危機管理中政府的有限責任，雖然允許公民參與，但政府仍發揮主導作用（參見鄭振宇《從應急管理走向公共安全管理——應急管理發展的必然趨勢》，《福建行政學院學報》2008年第6期；劉學彬《論地方政府應急管理中的協調聯動》，《四川行政學院學報》2008年第6期）。

⑦ 多元整合論主要是將治理理論和協同學引入危機管理。一是運用治理理論，提出了公共危機的網絡治理結構（參見劉霞、向良云《我國公共危機網絡治理結構——雙重整合機制的構建》，《東南學術》2006年第3期；劉霞、向良云《網絡治理結構：我國公共危機決策系統的現實選擇》，《社會科學》2005年第4期）。二是引入協同學，提出了公共危機協同治理模式（參見張立榮、冷向明《協同學語境下的公共危機管理模式創新探討》，《中國行政管理》2007年第10期；康偉《我國公共危機協同治理的路徑選擇》，《學習與探索》2009年第4期）。

⑧ 薛瀾、張強：《SARS事件與中國危機管理體系建設》，《清華大學學報》2003年第4期。

⑨ 夏長勇：《我國四類公共危機傳播現狀與發展態勢》，《新聞與寫作》2009年第11期。

⑩ 周慶行、唐峰：《公共危機決策績效評估指標權重研究》，《理論與改革》2005年第6期。

{11} 劉小冰：《國家緊急權力制度研究》，法律出版社2008年版，第1頁。

{12} 金太軍、袁建軍：《行政自律：政府能力建設的倫理關懷》，《哲學研究》2009年第9期。

{13} 劉學民：《公共危機治理：一種能力建設的議程》，《中國行政管理》2010年第5期。

{14} 劉霞、嚴曉：《公共危機治理網絡視閾下的政府間關系》，《云南社會科學》2009年第6期。

作者簡介：金太軍，男，1963年生，安徽全椒人，蘇州大學政治與公共管理學院院長、特聘教授、博士生導師，江蘇蘇州，215123。趙軍鋒，男，1982年生，山東萊蕪人，山東政法學院法學院講師，山東濟南，250014；蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，江蘇蘇州，215123。

（責任編輯 劉龍伏）