對新《拆遷條例》草案的經濟與法律分析

摘 要:近些年，伴隨城市發展的腳步，拆遷糾紛也紛至沓來，新《拆遷條例》草案的問世，引起了社會廣泛的關注與討論。針對這一問題從經濟學的角度分析，認為應把拆遷回歸市場，使拆遷主體平等博弈;無需區分公共利益與非公共利益，無需區分拆遷主體，確立評估機構的中立地位，使老百姓取得公平的經濟補償，促進社會的更加和諧。

關鍵詞:公共利益;拆遷主體;經濟分析

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0252-02

近年來，我國城市發展日新月異，伴隨城市不斷拆遷的腳步，隨之而來的一幕幕拆遷糾紛、拆遷悲劇也不斷上演。2010年3月14日，國務院總理溫家寶在人民大會堂三樓金色大廳會見中外記者并答記者問時指出:中國的現代化絕不僅僅指經濟的發達，它還應該包括社會的公平、正義和道德的力量。而拆遷糾紛問題的解決對實現社會的公平、正義有著至關重要的作用。去年底的唐福珍案引發了新《拆遷條例》草案稿的問世。我們的百姓對新《拆遷條例》充滿了期待，那么新條例能否為百姓規劃一個美好的拆遷藍圖呢?新的《拆遷條例》草案引起了社會各界的廣泛關注。學者們觀點各異，筆者認為若要解決好拆遷糾紛，最根本的是要做好拆遷補償工作。如何做好拆遷補償工作，需要分析拆遷主體與公共利益問題，這也是學界廣泛爭論的焦點。

1 拆遷主體與公共利益的法律分析

學界一般認為征地拆遷有兩種，一是為商業利益進行征地拆遷，二是政府為了公共利益的征收。原有的拆遷條例，混淆了公共利益與商業利益，而現實中兩種利益有時又確實是霧里看花、水中望月，難以分清。現實拆遷中，明是政府規劃，公共利益的拆遷，可到頭來經過各種運作，最后還是開發商的商業利潤的驅使，最終被拆遷方得不到足夠的補償，免不了釘子戶、暴力拆遷的產生，同時在這一過程里的權錢交易、權力尋租的現象也就根本無法避免。因此，不管是為公共利益也好，為商業利益也好，只要政府授予開發商拆遷許可證，也就隨之而來的出現各種拆遷糾紛。

在這一問題上，梁慧星教授認為，商業征地拆遷就是開發商為了商業利益與土地使用權人、房屋所有權人直接商談，是一種單純民事法律關系。而政府的征收不能為了商業利益，只能是為了公共利益，特別是涉及到強拆，因此，征地條例中界定何為公共利益是所有拆遷問題的根本。同意這一觀點的不在少數。如何界定“公共利益”，各方也爭論不休。社會上有句話叫“公共利益是一個筐，什么都可以往里面裝”，因此給“公共利益”做一個明確的界定卻非易事，即使為公共利益單寫一本書來闡述，恐怕也未必對“公共利益”有個完滿的解釋。況且，即使在拆遷中為了真正的公共利益就可以對被拆遷方給與較低標準的補償么?這也不符合市場經濟的基本規律。因此把“公共利益”的界定作為解決拆遷糾紛的殺手锏依筆者看來確實存在很大的困難。

目前對草案稿的討論，還有一種觀點很受公眾歡迎，即將拆遷主體進行區分:即拆遷的主體或是政府或是開發商。如果是基于公共利益的拆遷，那么拆遷主體是政府，此時與被拆遷方的關系是行政法律關系;如果是商業利益的拆遷，那么拆遷的主體是開發商，他們與被拆遷者之間的關系就是純粹的民事關系。這樣是不是就解決了在拆遷當中的矛盾?筆者認為這種思路有其道理可尋，但更重要的是通過制度建設使整個拆遷程序的運行要能夠保證真正的“善”。把拆遷主體定位成政府，是否就能免除之前的種種顧慮，這個問題還值得探討。因為公共選擇理論也揭示出，政府包括其工作人員也有將自己利益最大化的取向。現在一個流行的詞匯“經營城市”恰恰反映了政府的利益問題，這也無可厚非，政府也不是天使，也是由人組成的。按照“公共選擇”理論的說法，政府也是“經濟人”，也有自身的特殊利益。現在連中央臺的廣告也都在為各個城市的特色作宣傳，中央臺的娛樂節目也會因各種原因在各個城市展開，這也可說是城市經營宣傳的一種手段。同樣在城市開發建設中，政府通過征收土地，收回權力，再轉讓出去，可以獲得巨大的經濟價差，土地出讓金及相關稅收對政府財政起著至關重要的作用。同時，城市規劃、市容的不斷建設，也是最明顯的政績。因此從這個角度講，政府有著城市擴張的內在本性，如果把政府作為拆遷主體，要保證被拆遷方的補償，解決拆遷糾紛的難題恐怕困難重重。若是開發商作為拆遷主體，就重蹈了舊拆遷條例的覆轍，開發商取得拆遷許可證后，將出于商業目的開發也披上“公共利益”的外衣，在企業利益最大化的驅使下，濫用拆遷權，又會引起新的拆遷糾紛的不斷發生。

那么如何才能更好的解決拆遷糾紛這一難題呢?很多發達國家逐漸淡化公共利益，強調補償標準，也就是說只要補償標準大家滿意，是不是為了公共利益又有什么關系呢?難道為了公共利益，被拆遷人的房產、權利就要打折扣么? 無論拆遷人是政府還是開發商，只要給被拆遷人以足夠的補償，被拆遷人還會上演一幕幕悲劇么?

歸根結底，拆遷糾紛問題的根源在于經濟補償標準上。無論誰拆遷，無論是為公共利益還是非公共利益拆遷，只要被拆遷方得到公平的補償，其他的問題就都不重要了。那么，如何確定被拆遷方的經濟補償標準?

2 拆遷補償標準問題的經濟分析

如何確定一個公平的補償標準，我們先從經濟學博弈論的角度分析。博弈論研究決策主體的行為發生直接相互作用時候的決策以及這種決策的均衡問題。拆遷，實質上也是一個交易，在這個交易里，老百姓失去房產、土地，政府或開發商取得土地，從經濟學角度講，是個壟斷交易，一經拆遷許可，百姓只能把房子或土地使用權賣給政府或開發商，拆遷方給予一定的經濟補償。現實中，由于政府和開發商在某種程度上存在利益趨同性，這對被拆遷方來說極為不公平，由于公權力的強勢介入，這就使得交易變成了買方壟斷的單邊交易，想賣得賣，不想賣也得賣，在這個交易里處于弱勢的拆遷戶，幾乎無能力在博弈中討價還價，有甚者 “以命相搏”，釀成一幕幕人間慘劇。因此筆者認為，我們應把拆遷還給市場，否則，不平等的博弈必會產生不平等的結局。政府必須和開發商、拆遷評估機構各自獨立。政府的角色是博弈規則的制定者，監管者，而不是博弈關系的參與者。

從成本——效益的角度分析，毛偉博士也曾經談過這一問題。被拆遷方個人想在拆遷中獲得最大收益，政府作為拆遷一方想追求社會利益的最大化。當我們分析政府的社會利益最大化時，我們要注意到政府也是由人組成的，政府也有其自身的利益所在，因此，在追求社會利益最大化的過程中，有可能把政府利益和社會利益混淆，導致政府壓低價格，使拆遷交易不平等。

3 結論

因此把拆遷還給市場，建立拆遷的市場化機制，無論是為公共利益拆遷還是非公共利益拆遷，只要把拆遷交給市場，按市場規律辦事，在被拆遷單位或個人自愿的條件下確定是否同意拆遷及補償標準，才會使博弈雙方站在平等的位置上，也才會產生公平的結果。據筆者所知有些地區無論是否為公共利益的拆遷，補償標準是很能讓老百姓滿意的。究其原因就在于拆遷補償標準公平合理，其實對老百姓來講，他們并不關注是誰拆遷，拆遷要干什么，他們只關注拆遷以后能得到什么。因此解決拆遷問題的根本途徑還是要把拆遷還給市場，使拆遷雙方公平對等，這才能從根本上解決問題。

因此，為解決這一問題，筆者認為可以從以下兩方面考慮:

第一，應該制定一個全國范圍的關于拆遷補償標準的指導規則，在此基礎上，地方政府根據當地情況可以做一些具體規定，但不得與全國性的補償標準發生沖突和抵觸，這就可以最大程度的實現原則性和具體情況的平衡。

第二，把拆遷還給市場，在拆遷雙方站在對等位置的基礎上，建立補償的市場評估機制，要確保評估機構中立地位，評估機構應由被拆遷人選定。政府不能做任何干涉。同時，拆遷雙方應就拆遷補償標準進行公開充分的協商，杜絕強制拆遷，如若協商不成，應由法院主持最后的公正。據筆者所知一些地區的拆遷確實由中介評估機構予以評估，老百姓對此很是贊同。

綜上是筆者對新《拆遷條例》草案提出的一點淺見，希望能夠拋磚引玉，有助于新條例的完善。

參考文獻

[1]張向東.城市房屋拆遷法律性質之定位[J].現代法學，2009，(05).

[2]李愛民.房屋拆遷行為的法律分析[J].法制與社會，2009，(05).

[3]包俊.論我國城鎮房屋拆遷法律制度之重構[N].中國民商法律網.