論基于公共選擇理論的我國公共政策制定機制

摘 要:公共政策作為規范公眾行為的社會準則，對公眾行為具有重要的引導作用，公平有效的公共政策能夠引導社會政治經濟生活的正確走向，實現政策目標。然而我國的公共政策制定存在著制定程序不明確、公共決策監督機制不健全等缺陷。從公共選擇理論的視角出發分析了用該理論解決公共政策制定的意義，并提出了相應的對策建議。

關鍵詞:公共選擇;公共政策制定;經濟人;利益集團

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0162-01

1 我國現有的公共政策制定機制與存在的問題

1.1 典型的精英政策制定模式

公共政策的制定是一個由政府主導的、各公共政策主體之間的利益沖突、協調、妥協的交易過程，包括政策制定階段和后政策制定階段。中國的決策模式是一種典型的精英決策模式，主要表現在以下幾個方面:(1)黨和政府機關在政策制定過程中起主導作用。(2)政策制定過程呈現“內輸入”的特點;“內輸入”是指在社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達。(3)強勢利益集團在政策制定上處于優勢，利益集團參與我國公共政策的制定過程，并在其中扮演著不可忽視的角色。

1.2 公共政策制定存在的問題

1.2.1 公共政策制定程序不明確

公共政策制定程序有待進一步完整，其可操作性有待進一步加強。公共政策制定的程序依次為:政策問題認定、政策方案規劃原則與標準的確定、政策目標的確定、政策手段的確定、提交上級政府或立法部門審議。然而，在實際的公共政策制定中這些程序體現得并不明顯，很多環節交叉和融合在一起，很難區分開來。這使得政策制定者往往依靠自身經驗制定公共政策，政策的隨意性較大。結果，政策剛剛公布即引起民眾的強烈不滿，或因各種原因不得不“朝令夕改”。同時，由于政策制定者的“經濟人”特點，缺乏明確的程序規定，使得政策的公平性遭到質疑。

1.2.2 公共決策監督機制不健全

監督機構監督權力的運用，直接關系監督人員自身利益。社會民眾對政府決策的監督在憲法和法律中都有規定，因此理論上人民群眾對行政機關決策監督本不應該成其為問題。但在實際生活中，人民群眾對決策監督所發揮的作用微乎其微。主要原因在于信息不對稱，政府壟斷政策制定的大量信息，社會監督主體無法獲取公共決策的相關信息，“知情權”受到制約。其次，雖然法律規定公民可以通過選舉、信訪制度、聽證制度、參與政黨和政治團體等方式參與公共政策制定，實現自己的利益表達。但實際上監督權力無法落實，社會監督缺位。

1.2.3 政策制定中的政府失靈問題

政府在公共政策制定過程中不可能超脫利益紛爭，只要公共政策的資源掌握在政府手中，腐敗就是一種潛在的威脅。從當今的社會腐敗現象和政府官員“經濟人角色”來衡量，“政治精英”們在對社會資源進行分配時不可能做到“公平、公正和大公無私”。為了滿足自己金錢和物質方面的私欲，有相當一部分作為“經濟人角色”的“政治精英”會充分利用自己手中權力向社會進行“誘租”。政府制定的公共政策，每一個都代表著資源的稀缺，這種稀缺意味著尋租活動的潛在出現。

1.2.4 利益集團影響的非均衡性

對公共政策施加影響的不是普通大眾，而是中國的政治與經濟精英集團，他們有力地影響著地方政府的公共投資、資金分配、財政稅收、政策法規等。利益集團對公共政策制定影響力的非均衡性，結果可能損害整個地區的公共利益，特別是嚴重損害弱勢群體的利益。強勢利益集團在資源占有上處于絕對的優勢，所以在利益的分配上無疑也是最大的受益者;在政治上，由于強勢集團掌握著左右政治政策的經濟實力，或本身就是政策的制定者，因此在政治上也處于優勢地位。

2 公共選擇理論的基本思想

2.1 基本觀點和方法論

公共選擇理論認為在經濟市場和政治市場活動的是同一個人——理性的“經濟人”，政治市場和經濟市場的“善惡二元論”是不成立的。因此他們主張:政治市場中的主體——政治家、政客、選民和利益集團，與經濟市場中的主體——消費者和生產者的行為目標并無差別。其區別在于，在經濟市場交易的私人物品，而在政治市場交易的是公共產品;前者的最大化目標表現為效用和利潤的最大化，后者的最大化目標表現為公共利益和政治支持的最大化。

公共選擇理論的邏輯起點是“經濟人”的概念，它是采用基于“謀求最大發展自我利益”的個人的邏輯演繹方法來研究集體行為，是把經濟學方法運用于政治學研究的一種理論。所謂“經濟人”或理性人假設，也就是認為，個人無論處在什么地位，其本性都是一樣的，都以追求個人利益的最大化或極大化個人的效用作為最基本的動機。

2.2 公共選擇對公共政策制定的意義

公共選擇理論把政府當作是一個有自身利益的實體，政府失敗是不可避免的，這就打破了傳統政治學理論對政治人假設的幻想，即政治家會為了公眾利益而工作，政府失敗只是偶爾的操作失誤，可以由政府自身加以糾正。因而，要提高政府效能，不能僅指望為公共利益而奮斗的代理人的覺悟和努力，更重要的是改革約束政府運轉的規則。在公共政策制定的研究中，無論從理論層面還是從現實層面，公共選擇理論都能夠在一定程度上揭示政治決策過程的真實面目，為我們了解與完善公共政策制定過程提供一個全新的視角。

3 完善我國的公共政策制定機制

針對我國公共政策制定機制存在的障礙和不足，可以從以下幾個方面來進行優化。

3.1 制定重大公共政策的規則和程序

公共選擇理論認為，非市場決策的主體——政府公務人員的行為往往具有自利性的傾向。僅僅通過政府行為的自律來約束決策主體很顯然是遠遠不夠的，公共選擇理論有關“尋租”行為的分析其本質原因就在于政府也是“經濟人”，政府官員與其他社會成員一樣都追逐個人效用最大化，因而可能會為了其自身利益而“越位”。這提醒我國政府要重視決策的制度化和程序化。將決策規則和程序固定下來，不單純以領導人的意志而改變，要讓決策過程“有章可循”，以最大限度地減少政府行為的任意性和隨意性，降低決策的主觀程度，提高公共政策制定和執行的質量，確保政策的權威性。

3.2 加強與完善我國公共決策機制

完善政策制定信息的溝通渠道;首先，改進政策發布和信息發布渠道。政府和公民應該在平等的基礎上對話，信息交流。例如政府新聞發言人制度，人大、政府會議的旁聽制度等等。其次，完善政策信息反饋渠道。長期以來，政策的反饋方式單一、效率低下，如信訪、上訪，在新形勢下要廣泛利用報紙、廣播、電話、網絡等現代傳媒來進行溝通，保證公眾公平的向決策者反饋信息。建立和落實公共決策問責制;必須建立和落實真正的問責制，使官員自己承擔或者部分承擔決策失誤的后果。有權必有責，用權受監督，這是權力運行的基本規則。

3.3 加強政府法治及監督制度建設

公共選擇理論認為，面對公共政策制定中存在的政府失靈，最根本途徑就是對政府進行限制約束。通過加強法治建設，將政府公共政策制定的全過程納入法制軌道，以最大限度地減少政府行為的逐利性及尋租與腐敗，提高公共政策制定的質量。同時以法律形式規定對政府公共政策制定的監督，使監督真正做到有法可依、有法必依，以提高政府工作效率，減少政府失靈的現象。公共選擇理論認為，民眾是通過投票行為表達自己的偏好的。因此，人民群眾對政府機關決策的廣泛參與是民主政治的核心。為了保證人民群眾參與政府決策權利的實現，確保政府決策符合人民利益，應通過法律形式賦予人民群眾對政府重大決策信息的知情權、參與權和監督權。

3.4 充分發揮利益集團的作用

針對我國利益集團發展的現狀以及在政策制定過程中的非均衡性，應從立法上規范強勢利益集團的逐利行為，加強對弱勢利益集團的引導和保護，構建不同利益集團公平博弈的法律平臺。確立政府在與利益集團博弈以及不同利益集團博弈中的權威，使利益集團政策參與行為程序化和法治化。規范強勢利益集團參政議政的行為，加強對強勢利益集團的管制，從而遏制強勢利益集團利用其強大的資源優勢進行“尋租”并形成壟斷。

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