論城市旅游規(guī)劃的問題及對(duì)策

摘 要:城市旅游作為當(dāng)今旅游的主要構(gòu)成，對(duì)整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有舉足輕重的作用。合理的、科學(xué)的規(guī)劃是城市旅游發(fā)展的有效前提。為了促進(jìn)城市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須以存在的問題為出發(fā)點(diǎn)，探尋城市規(guī)劃制定的科學(xué)方式和對(duì)策，為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定宏觀的前提。以旅游規(guī)劃的現(xiàn)狀入手，對(duì)城市旅游規(guī)劃的一種探索。

關(guān)鍵詞:城市旅游規(guī)劃;現(xiàn)狀;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào):F59

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)07-0126-02

1 城市旅游規(guī)劃的興起與發(fā)展

城市旅游是一個(gè)范疇，是基于旅游目的地標(biāo)準(zhǔn)而劃分的幾種旅游類型之一，是發(fā)生在城市的各種游憩活動(dòng)及以城市為旅游目的地、以城市為旅游吸引物招徠游客的各種旅游活動(dòng)的總稱，其實(shí)質(zhì)是對(duì)現(xiàn)代城市文明的向往和追求。城市旅游幾乎是與近代旅游同時(shí)出現(xiàn)的，因而并非一種新現(xiàn)象。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著旅游業(yè)所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的不斷增加，旅游在城市復(fù)興、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)城市就業(yè)、滿足居民游憩需求等方面的作用不斷增強(qiáng)，城市政府越來(lái)越重視旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并采取積極的政策措施，編制城市旅游發(fā)展規(guī)劃以指導(dǎo)城市旅游業(yè)的發(fā)展。

最早的城市旅游規(guī)劃是1985年北京市經(jīng)過近一年調(diào)查編制完成的《北京市旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。作為第一部政府主導(dǎo)型的市域旅游戰(zhàn)略規(guī)劃，其在全國(guó)產(chǎn)生了廣泛的影響。隨之而來(lái)幾個(gè)重要的旅游城市也相繼編制了旅游發(fā)展規(guī)劃，包括《秦皇島市旅游總體規(guī)劃》(郭康，1988)、《上海旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究》(范家駒，1990)、《三亞市旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》(王興斌，1992)、《深圳市旅游發(fā)展規(guī)劃》(陳傳康，1992)等。

1995年國(guó)家旅游局評(píng)選中國(guó)優(yōu)秀旅游城市，將城市旅游規(guī)劃作為評(píng)優(yōu)重要指標(biāo)之一，進(jìn)一步刺激了城市旅游規(guī)劃的發(fā)展。1996年，陳傳康提出城市旅游規(guī)劃的研究提綱，界定了城市旅游規(guī)劃的基本內(nèi)容。1999年《旅游發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》中明確對(duì)區(qū)域旅游規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。經(jīng)過20多年的發(fā)展，城市旅游規(guī)劃逐漸形成基本的范式，作為一個(gè)系統(tǒng)性規(guī)劃對(duì)指導(dǎo)和促進(jìn)城市旅游的健康發(fā)展起到了積極的作用。然而，城市旅游規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中也遇到了相當(dāng)多的問題，形成對(duì)城市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約。

2 城市旅游規(guī)劃面臨的問題

2.1 旅游規(guī)劃水平不高

旅游規(guī)劃在我國(guó)起步較晚，國(guó)際上真正的旅游規(guī)劃發(fā)展起來(lái)也不過是在二十世紀(jì)八十年代，因此，關(guān)于旅游規(guī)劃可供借鑒的成功規(guī)劃案例并不多，再加上旅游規(guī)劃本身具有地域，文化差異，使得我國(guó)大多數(shù)旅游規(guī)劃編制處于“摸著石頭過河”階段，免不了存在與環(huán)境和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，規(guī)劃水平有待提高。

2.2 旅游規(guī)劃中科學(xué)性匱乏

雖然數(shù)字規(guī)劃已開始出現(xiàn)，但我國(guó)大部分旅游規(guī)劃仍屬于感性規(guī)劃。具體表現(xiàn)為:原則多，實(shí)質(zhì)內(nèi)容少。旅游規(guī)劃停留于理論層面上分析，缺少具體的發(fā)展思路和策略，規(guī)劃項(xiàng)目雷同類似，缺少地方特色，出現(xiàn)各地旅游區(qū)同一化現(xiàn)象;定性多，定量少。規(guī)劃缺少有效的技術(shù)方法，以主觀經(jīng)驗(yàn)為主，缺乏可信度，可靠性;缺少一套獨(dú)立的技術(shù)手段。在實(shí)際操作中，對(duì)不同層次旅游規(guī)劃的內(nèi)容、重點(diǎn)、技術(shù)過程和方法沒有一個(gè)統(tǒng)一與彈性的界定，這使得規(guī)劃出來(lái)的成果五彩繽紛，缺乏可比性;缺少旅游理論支持。對(duì)旅游的理解不全面，唯旅游而旅游，缺少對(duì)旅游最基本的理解。

2.3 旅游規(guī)劃執(zhí)行不力

旅游業(yè)的發(fā)展使旅游規(guī)劃市場(chǎng)供不應(yīng)求，但現(xiàn)實(shí)的情況是規(guī)劃編制出來(lái)仍免不了“紙上畫畫，墻上掛掛”的尷尬命運(yùn)，究其原因，除了規(guī)劃的操作性不強(qiáng)外，還與旅游規(guī)劃的自身特點(diǎn)有關(guān)。旅游規(guī)劃的執(zhí)行需要國(guó)土、交通、環(huán)保、建設(shè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)、宗教、教育等相關(guān)部門及各社團(tuán)的共同參與，涉及面廣，部門間無(wú)隸屬關(guān)系，長(zhǎng)期缺乏有效的溝通和支持、各行其是，協(xié)調(diào)困難;旅游規(guī)劃發(fā)展較晚，法律地位和被重視程度遠(yuǎn)不如土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，在與二者執(zhí)行發(fā)生沖突時(shí)，旅游規(guī)劃的實(shí)施難免受到制約;旅游規(guī)劃的執(zhí)行需要大量資金作保證，但出錢的是政府和企業(yè)，與規(guī)劃者無(wú)關(guān)，目前的規(guī)劃大都是規(guī)劃單位承包給企、事業(yè)單位或各院校編制的，在編制過程中這些單位的著眼點(diǎn)是規(guī)劃成果在學(xué)術(shù)上是否立得住腳，數(shù)據(jù)的分析和結(jié)論是否經(jīng)得起推敲，較少考慮規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)上的可操作性，規(guī)劃即使編制得面面具到，高屋建瓴，但卻會(huì)因資金龐大，籌集不足而擱淺。

2.4 旅游規(guī)劃缺乏適用性，盲目追逐潮流

目前，一些政府為了體現(xiàn)對(duì)旅游業(yè)及規(guī)劃的高度重視，盲目聘請(qǐng)“洋專家”來(lái)搞規(guī)劃。雖然我國(guó)的旅游規(guī)劃與發(fā)達(dá)國(guó)家的相比存在一些差距。但也應(yīng)慎重對(duì)待，不能認(rèn)為外國(guó)人做的就一定優(yōu)于中國(guó)人。一個(gè)好的旅游規(guī)劃關(guān)鍵的是要體現(xiàn)地區(qū)性差異，突出當(dāng)?shù)匚幕⒌乩硖厣鈬?guó)專家編制的規(guī)劃往往缺乏對(duì)本地文化內(nèi)涵的挖掘和對(duì)賴以生存的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)研究。

3 完善城市旅游規(guī)劃的對(duì)策

3.1 建立合理的激勵(lì)機(jī)制和相關(guān)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)旅游規(guī)劃的研究和制定效度

旅游規(guī)劃涉及到很多的行業(yè)，其規(guī)劃的資源又各有主管部門，但旅游局既不可能包攬其他部門的管理職能，又不可能在缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)支持下成為與相關(guān)部門協(xié)調(diào)進(jìn)行旅游管理的中心角色。因此需要成立更高級(jí)別的旅游委員會(huì)或者旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分層管理相結(jié)合的旅游管理新體制，以改變旅游業(yè)體制部門分割、多頭管理的現(xiàn)狀，作為旅游規(guī)劃實(shí)施的主要機(jī)構(gòu).旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組與旅游委員會(huì)相比，兩者雖職能上較相似，但前者在組織形式上相對(duì)松散，不利于形成制度化、規(guī)范化的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制。旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組的管理和協(xié)調(diào)職能在政府主導(dǎo)的旅游發(fā)展初期階段效果顯著，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，旅游發(fā)展委會(huì)的模式更加適合。

旅游發(fā)展委員會(huì)主任由市政府主管旅游相關(guān)業(yè)務(wù)的常務(wù)副市長(zhǎng)兼任，由旅游局、計(jì)委、建委、文化局、園林局、國(guó)土局、物價(jià)局、工商局以及當(dāng)?shù)刂饕皡^(qū)主管單位的負(fù)責(zé)人兼任委員，下設(shè)職能部門辦公室，負(fù)責(zé)日常工作。由旅游委員會(huì)負(fù)責(zé)委托制定城市旅游發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的綜合協(xié)調(diào)，組織協(xié)調(diào)城市旅游環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施、旅游交通、商貿(mào)購(gòu)物、住宿、旅游文化娛樂等各類資源的整合、優(yōu)化配置與規(guī)劃指導(dǎo)，可以很好地協(xié)調(diào)旅游規(guī)劃所需的資源以及規(guī)劃實(shí)施所需的各種力量，保證旅游規(guī)劃的有效實(shí)施。

3.2 利用科學(xué)技術(shù)等資源為旅游規(guī)劃提供支撐

數(shù)字旅游規(guī)劃是全球旅游界共同面臨的課題，從感性規(guī)劃到數(shù)字規(guī)劃的轉(zhuǎn)變將是歷史的必然。為完成此轉(zhuǎn)變，需要有相應(yīng)的硬件和軟件支持:國(guó)家要建立完善的旅游統(tǒng)計(jì)制度，保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的科學(xué)性、多維性、動(dòng)態(tài)性;建立國(guó)家旅游信息數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)旅游發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)研究，并使資源合理共享;建立旅游市場(chǎng)調(diào)查體系，進(jìn)行定時(shí)和不定時(shí)抽樣調(diào)查，“監(jiān)測(cè)”旅游系統(tǒng)的運(yùn)行狀況，為規(guī)劃決策提供依據(jù);同時(shí)優(yōu)秀規(guī)劃研究人員的培養(yǎng)和合格規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立也是十分重要的。

3.3 增進(jìn)旅游規(guī)劃的執(zhí)行力度

旅游規(guī)劃執(zhí)行困難是困擾我國(guó)規(guī)劃人員多年的問題，這里面既有主觀原因又有客觀原因，所以要解決旅游規(guī)劃執(zhí)行難的問題，即要有制度，技術(shù)和資金保證又要有規(guī)劃的改善和創(chuàng)新。理論技術(shù)不過關(guān)的規(guī)劃人員不能參與規(guī)劃編制;操作性不強(qiáng)，無(wú)經(jīng)濟(jì)可行性的規(guī)劃不能采用，執(zhí)行規(guī)劃時(shí)，上下級(jí)相互配合，有問題及時(shí)反饋;部門間相互配合，有任務(wù)協(xié)作完成;政府、企業(yè)相互配合，建立良好伙伴關(guān)系。再引入監(jiān)督機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。這需要盡快完善現(xiàn)有的旅游規(guī)劃相關(guān)法律，在規(guī)劃人員的資格和規(guī)劃單位的資質(zhì)上作具體規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)劃審批制度，堅(jiān)決不能讓不合格的旅游規(guī)劃通過并實(shí)施執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)管力度，成立專門機(jī)構(gòu)對(duì)旅規(guī)劃全程管理，并監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程，在政府與企業(yè)的合作中引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，拓寬融資渠道。

旅游規(guī)劃是一個(gè)需要多部門合作參與實(shí)施的，我國(guó)行政管理的垂直管理模式，一定程度上決定了部門之間的獨(dú)立性和封閉性，所以，旅游規(guī)劃要增強(qiáng)自身彈性和與其他部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和銜接性，便于實(shí)踐操作，最好是政府能在各部門之間建立一個(gè)信息平臺(tái)，將各部門的規(guī)劃信息互通，使規(guī)劃人員能及時(shí)準(zhǔn)確了解規(guī)劃信息，在編制時(shí)能做出合理決策，減少執(zhí)行時(shí)的沖突。另外，也可組織相關(guān)部門、企業(yè)成員及專家學(xué)者集體參與商議規(guī)劃的編制，但旅游規(guī)劃涉及部門眾多，牽涉大量經(jīng)濟(jì)利益，很容易導(dǎo)致規(guī)劃的平均主義或久持不下，所以在有大量人員參與的情況下，應(yīng)做好組織工作和協(xié)調(diào)工作盡量使合理的意見和措施被采用。

3.4 提高旅游規(guī)劃的法律效應(yīng)

制定基本法或者地方立法。旅游規(guī)劃的實(shí)施效力不夠和旅游規(guī)劃的法律層級(jí)不高有很大的關(guān)系.解決這一問題的辦法是出臺(tái)旅游基本法——《旅游法》或者制定《旅游規(guī)劃法》。不過目前，旅游立法的條件并未成熟，因此，為了讓旅游規(guī)劃的實(shí)施做到有法可依，可以嘗試制定《旅游規(guī)劃條例》或《旅游規(guī)劃管理辦法》，比如陜西省、海南省、淄博市等省市已經(jīng)出臺(tái)的旅游規(guī)劃管理方面的法規(guī)，在一定程度上彌補(bǔ)了目前相關(guān)法律不足的現(xiàn)象。

借助城市規(guī)劃立法。城市規(guī)劃依據(jù)《城市規(guī)劃法》而具有法律效力，獲得實(shí)施的保障.因此城市旅游規(guī)劃也可以通過與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)，對(duì)城市規(guī)劃修編，增加旅游規(guī)劃的部分內(nèi)容，使城市規(guī)劃中有關(guān)城市旅游的內(nèi)容規(guī)范化、法規(guī)化，借助城市規(guī)劃的法律效力獲得城市土地的合法使用權(quán)，保障將城市旅游規(guī)劃落實(shí)到空間布局上。

3.5 關(guān)注配套設(shè)施建設(shè)

城市規(guī)劃根據(jù)城市旅游發(fā)展規(guī)劃確定的現(xiàn)狀游者人數(shù)、規(guī)劃期內(nèi)預(yù)測(cè)人數(shù)以及旅游者對(duì)有關(guān)設(shè)施的平均使用頻次，調(diào)整城市公共設(shè)施、市政公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和布局，尤其是賓館酒店、會(huì)議展覽設(shè)施和交通、供水、供電、排污設(shè)施在選址上應(yīng)方便游客的使用和旅游開發(fā)的配套。在休閑娛樂設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施的布局中，應(yīng)合理安排各項(xiàng)設(shè)施的空間組合關(guān)系，以增強(qiáng)設(shè)施對(duì)游客的吸引力。同時(shí)，旅游規(guī)劃中也應(yīng)充分考慮到城市規(guī)劃的承載量對(duì)游客的容量進(jìn)行調(diào)整，并且參照城市規(guī)劃的基本區(qū)劃進(jìn)行旅游設(shè)施和服務(wù)的配套。

4 結(jié)語(yǔ)

城市旅游規(guī)劃是城市旅游的重要部分，在整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)中占有重要地位。城市旅游規(guī)劃自身面臨很多問題，注重實(shí)際，以問題為出發(fā)點(diǎn)必然對(duì)全面的認(rèn)識(shí)其地位、作用有所助益。通過制度設(shè)計(jì)、法律效應(yīng)等措施對(duì)城市旅游規(guī)劃科學(xué)性的提升，必然為城市旅游規(guī)劃的制定提供支撐和保障。同時(shí)，需要指出的是，在以“農(nóng)家樂”為代表的鄉(xiāng)村旅游興起的當(dāng)下，城市旅游面對(duì)更加多元的競(jìng)爭(zhēng)，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)如何把握兩者的關(guān)系應(yīng)該成為考察的重點(diǎn)。擁有話語(yǔ)權(quán)的政府以什么樣的理念來(lái)權(quán)衡兩者的發(fā)展，必然影響旅游規(guī)劃的制定。在城市旅游規(guī)劃的制定中怎樣契合，形成雙贏或良性競(jìng)爭(zhēng)，將成為未來(lái)城市旅游規(guī)劃中的重要組成部分，實(shí)務(wù)者和研究者都必須審慎的對(duì)待這個(gè)問題。

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