政府文化的變革:讓政府“活”起來

摘 要:為適應我國經濟體制改革的步伐，我國政府從上世紀80年代開始逐步進行自身體制的改革，并取得了一系列的成就。然而，與西方發達國家的政府改革所不同的是，我國政府改革存在著很大的特殊性。由于受到傳統文化和體制的影響，我國政府的眾多改革都流于形式甚至最終流產。臃腫的政府體制、缺乏競爭意識的政府文化使得政府部門的運作在很大程度上越來越難以適應現代市場經濟社會發展的需要。

關鍵詞:政府;文化;改革;非成就取向

中圖分類號:F2

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0068-02

長期以來，我們在探討政府內部機構缺乏競爭機制、政府效率低下的原因時，常常沿用西方有關的行政學說理論。然而與西方發達國家所處的社會環境所不同的是，由于長期受到封建統治的影響，我國的政府文化深深地打上了傳統文化的烙印。恩格斯曾經指出:傳統是一種巨大的阻力，是歷史的惰性力。因此，在研究我國政府部門存在問題的原因時，傳統文化的影響是不得不考慮的。政府文化是指在社會管理過程中政府及其行政人員所持有的較深層次的基本的行為習慣、思想觀念和價值取向，是影響和制約其行為方式、工作作風及工作績效等的價值因素，是政府及其工作人員在社會事務中的價值觀、行為觀、工作作風及工作效率的綜合體現。政府文化屬于社會文化的一個組成部分，因此在探討政府文化時，我們更多地要在傳統文化的大背景下加以研究。

1 政府文化的非成就取向及其產生的文化原因

成就取向是指社會對人評價所依據的標準是這個人所取得的實際業績和能力，它與非成就取向相對應。非成就取向類似于“先賦取向”，是指社會評價人所依據的是一個人不能或者很難改變的因素，諸如年齡、家庭、相貌、社會地位等因素。顯然，非成就取向是不利于社會長遠發展的，它很難將社會蘊藏的全部潛能加以挖掘，從而造成資源的無故浪費。而成就取向則不同，它更能促使社會效率的提高。正是因為這樣的區別，在現代化研究中，“先賦取向”與“成就取向”這一對變項成為識別一個社會現代化程度高低的重要尺度之一。

對于政府非成就取向原因的探討，學者們多數是從官僚制的弊端這一層面來分析的，由于官僚制本身對官員的評價體系不完善最終導致了政府在評價其職能部門及其工作人員時的非成就取向。而從中國傳統文化以及中國特定的國情來看，導致我國政府部門非成就取向的文化原因主要集中于以下兩點:第一是受我國傳統中庸思想的影響。中庸一詞出于《論語?雍也》:“中庸之謂德也，其至矣乎。”孔子以中庸為最高美德，認為“事舉而中”，反對“過”和“不及”。中庸哲學作為我國階級社會長期盛行的重要哲學，對我國的社會文化產生了十分復雜而深刻的影響。中庸思想認為人們的言行要持中、執中，使得人們的言行都極為謹慎，而這種拘謹的心理要求一方面壓抑了人們大膽創新、積極探索的進取精神，另一方面是對行動遲緩、因循守舊的懶漢起了保護作用。而成就導向的評價標準客觀上是要求人們積極進取、不斷做出成績的，這與中庸思想在本質上是相互抵觸的，因此這使得成就取向的評價標準很難被政府部門中的“傳統勢力”所接受。相反的是，非成就取向則在政府部門中大行其道。第二是出于中國當前處于過渡性社會的特殊國情所決定的。美國學者弗雷德#8226;W﹒里格斯認為過渡性社會的行政系統有著形式主義的特征，他認為在過渡社會中，雖然依門第、身份等建立的用人標準和評價體系已經廢棄，但社會的評價體系還很不完善，評價一個人的真實才能則是相當困難的，此時社會往往十分重視證書和文憑，從而出現了有人專為文憑而考試的不良傾向。而事實上，由于我國考試制度和方式的不完善，使得這些證書和文憑更多地只是徒有形式，很難真實反映一個人的實際能力。形式主義在政府部門里的盛行，進一步打壓了成就取向有限的生存空間，往往是有其形式而無其實質，政府部門文化顯得十分浮躁。

2 政府部門非成就取向的危害性分析

首先，非成就取向有可能導致政府內部以及整個社會矛盾的加劇。政府部門的非成就取向一個重要表現即是在選人標準和評價體系上往往依據家庭身份、社會地位、門第等傳統因素，這使得那些政府內部真正有才能但位卑職微又受到不公正評價的職員心存不滿，由于長期難以進入“精英集團”使得他們對于政府甚至整個社會產生報復心理，而我國這些年出現的多數基層重大腐敗問題在一定程度上也印證了這一觀點。由于部門的績效機制和晉升機制過多“依賴”一些非成就指標，使得作為基層有才華的政府工作人員往往很難有升遷的機會，他們轉而通過貪污腐敗來發泄心中的不滿情緒。值得注意的是，政府評價體系的非成就取向使得任人唯親、拉幫結伙等現象極容易在政府部門中盛行，進而導致不當的利益集團不斷滋生，這將導致政府部門陷入頻繁的內斗，整個社會最終也將牽涉其中。另外，政府作為社會的一個重要組成部分，它的行為規范和文化特征對整個社會來說起到了很大的表率作用，政府的非成就導向最終會影響到整個社會文化的形成和發展。

其次，非成就取向導致政府工作效率低下，政府資源浪費。政府部門的非成就取向對其職員的工作態度往往產生了“負向激勵”，它削弱了人們希望通過努力工作、創造業績進而晉升的動機，這使得政府職員懶于從而實質性的政府工作，工作缺乏使命感，工作效率十分低下。在我國政府部門中的一個典型現象是，政府系統在進行榮譽評比時大搞“平衡”、“照顧”，正所謂“風水輪流轉，明年到我家”。這種典型的非成就導向一方面使得榮譽本身失去了價值，另一方面也削弱了政府部門和工作人員努力工作的積極性。從長遠來看，這對于政府的效率改進和競爭氛圍的培養是很不利的，更難以適應市場經濟發展的現狀。很多政府部門、單位每年的評優、評先進搞得轟轟烈烈，但其實很多都是表面繁榮、外強中干，根本經不起現實的檢驗。這些評優、評先進與其說是“獎勵”，倒不如稱其為“麻痹”。另外，由于過渡性社會的特性，政府的成就取向評價體系不健全，評價往往更多地借助于一些硬性或過時指標，這使得政府的資源往往被用于形式主義方面，比如我國政府部門經常出現的政績工程和形象工程。更為重要的是，作為政府部門的重要資源——人才，往往很難通過合理的評價機制被任用和晉升，從而造成政府部門人才資源的大量閑置和浪費。

另外，政府部門的非成就取向使得政府部門的競爭意識十分薄弱。部門領導在對下屬職員的提拔、解雇上很難有決心，政府官員喜歡講面子，不愿意扮“黑臉” 、得罪人。另一方面，傳統文化中的中庸思想強調平衡、穩定，潛在地反感由于人員頻繁變動所帶來的“陣痛”。這些都最終導致政府里的競爭意識淡薄，人員臃腫，政府職員的危機意識和績效意識不到位。

3 變革政府文化，實現政府內部的成就導向

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，社會競爭機制的不斷完善，政府的這種非成就取向越來越難以適應形勢的需要。因此，我們必須要努力實現政府的轉變，而作為影響政府非成就取向的重要因素之一，政府文化的變革將變得刻不容緩。而作為社會文化的一個分支，政府文化往往具有類似于社會文化所有的惰性，使得變革顯得較為困難;另一方面，作為社會文化的一份子，政府文化的變革往往要依賴于社會整體文化的轉變。然而，與社會文化變革所不同的是，政府文化由于其自身獨有的特點，使得變革存在很大程度上的可能性。首先，政府文化是社會文化的一個重要組成部分，但其自身仍然有很大的獨立性和局部性，這使得政府文化的變革不會遇到像社會文化變遷那樣大的阻力。其次，由于政府部門的組織性較強，這有利于發揮制度在文化轉變過程中的作用。出于以上的考慮，我國政府文化的變革應該從以下方面尋找突破口。

第一，著力轉變政府部門領導者的意識，重點突破。作為政府部門的重要成員，部門領導者在本單位的文化形成過程中發揮著重要的作用。在蕭功秦看來，中國目前處于新權威主義時代，領導者的角色由于受到傳統因素的影響，其權威性在政府治理過程中仍將發揮重要的作用。因此，在變革政府文化過程中，我們要充分意識到政府部門領導者的作用，要重點有針對性地轉變領導者的文化意識。政府部門領導者要充分認識到政府的非成就取向所帶來的巨大危害性，要培養一種歷史的、長遠的眼光，避免意識上的麻木性。通過以點帶面，充分發揮領導人員的帶頭作用，減輕政府變革阻力，從而最終促使政府整體文化的改變。

第二，要加強制度建設，用制度轉變帶動文化變革。制度由于其自身的強制性和客觀性，往往能對社會成員產生較為強烈的心理暗示和規制力，久而久之便可以促使文化的變遷。政府領導者和決策人員在進行制度設計時，要注意在政府管理體制內部引入競爭結構，突出成就導向，改變政府內部“一潭死水”的現狀。另外，政府決策者要充分發揮激勵制度以及懲處制度的導向作用，引導和規范政府成員的行為和觀念，要使政府職員取得成就的與否、大小來作為評價他的重要標準。當然，我們一方面建立制度的同時，另一方面還要完善配套的監督制度，避免制度的權威性被削弱。

第三，充分發揮執政黨的文化職能，引領文化變革。中國共產黨作為我國的執政黨，可以憑借其自身豐富的政治資源和文化資源推進政府部門的文化變革進程。作為我國現代化進程中先進文化的代表，引領政府文化變革理應成為中國共產黨執政過程中的題中應有之義。通過發揮中國共產黨在這場文化變革中的權威性角色，有利于降低政府文化變革中所遇到的阻力，使得改革變得更具合法性。另外，執政黨的參與有利于提高這場改革的“承諾可信性”，避免政府部門人員變革積極性不足的問題，減少變革的“觀望者”。

最后，要充分重視民眾在政府文化變革中的監督作用。雖然政府文化變革往往只是涉及政府內部的變革，但由于政府文化有著多重的外部表現形式，這使得民眾監督成為可能。長期以來，我國政府的眾多改革都是流于形式，改革的成效不大，這主要是監督機制不完善所導致的。由于基層民主監督的缺乏，使得政府內部的垂直監督成為僅有的有效監督方式之一。而隨著層級越來越低，政府監督的成本會越來越高，信息收集越來越困難，內部監督最終只會有名無實。這在很大程度上給予了基層政府“造假”的空間，往往低成本的形式主義工作便能逃過上級的監督。鑒于此，讓民眾參與到變革的過程中，將輿論壓力轉化為政府變革的動力，將是政府文化變革的有效途徑之一。另外，與民意監督相對應的便是民意收集的問題。在我國唐代，中央政府專設 “采風使”一職，職責是通過收集民歌民謠以觀地方吏治和民風。這是使民眾輿論擺脫地方勢力打壓，實現中央政府有效監督和信息收集的可行方式之一。而這對于旨在通過加強民眾監督力度實現政府文化有效變革來說，同樣具有參考和借鑒的意義。

參考文獻

[1]蕭功秦.中國的大轉型——從發展政治學看中國變革[M].北京:新星出版社，2008.

[2]丁煌.西方行政學說史[M].武漢:武漢大學出版社，2009.

[3]任潔.中國現代化轉型中的文化與制度關系之探討[J].中共福建省委黨校學報，2009，(5).

[4]李純仁.試論中庸思想對我國社會的影響以及我們應取的態度[J].山東省工會管理干部學院學報，2000，(1).

[5]張尚仁.我國政府改革的特性分析[J].廣東行政學院學報，2005，(3).