北京農村“就地城鎮化”

城鎮化已被政府為實現城市管理升級和城鄉發展方式轉變的重要途徑。正如市委書記劉湛所言，城鎮比是擴大內需的戰略舉措，是保障和改善民生的最要內容，是解決管理粗放和臟亂問題的重點方向

從北京上方鳥瞰，昔日低矮破舊臟亂的大望京、北塢兩個城鄉結合部村莊，如今已經高樓林立，與鄰近城區并無二致，這里已經完全融入城市。

“這是北京農村邁向城鎮化的新起點，下一步北京要率先于全國形成經濟社會發展城鄉一體化的新格局。”市農委主管新農村工作的副書記高華說出這句話，深知這對于北京而言“機遇不小，挑戰更大”。

北京市委出臺的《關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的意見》是推進城鄉一體化發展的行動綱要。文件稱，北京已經進入從中等發達城市向發達城市邁進的新階段，必須進一步加快農村改革發展，善力破除城鄉二元結構，率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

文件還提到，“十二五”時期，將是北京城鄉經濟社會發展一體化新格局基本形成的時期，到2020年，農村經濟實力顯著增強，農民人均純收入比2008年翻一番，占農戶總數20%的相對低收入戶，到2015年人均純收入相比2008年翻一番。

伴隨近幾年城鄉結合部、主要功能區的城鎮化進程加快，北京的城鎮化率已于2009年底達到84.9%。而若實現郊區傳統的農村社會形態向城市社會形態的轉化，則預示著與世界城市目標相差甚遠的農村將接過新一輪城鎮化的接力棒，將有數萬農民從一產就業中轉移到二二產，實現生產方式的徹底變革，同時將改變原有的生活方式。

其實，城鎮化已被政府視為實現城市管理升級和城鄉發展方式轉變的重要途徑。正如市委書記劉淇所言，城鎮化是擴大內需的戰略舉措，是保障和改善民生的重要內容，是解決管理粗放和臟亂問題的重點方向。

而完成北京農村的城鎮化將是個巨大的工程，現行體制和政府財力面臨著嚴峻挑戰。整個工程將涉及182個鄉鎮、3944個行政村、5413個自然村，常住戶203.8萬戶、常住人口572.5萬、戶籍人口380.7萬、農業戶籍人口272.5萬。這也是個艱難的工程，農村社會形態的轉型，不僅是各種利益關系的再調整，同時亦是對決策智慧的一次重要考驗。

在現有規劃、土地、財稅等重重約束之下，農村城鎮化路徑應該是多樣的，大望京和北塢模式是成功的探索，但北京郊區情況千差萬別，有平原，有淺山，也有深山，區位地理交通、發展基礎不盡相同，需要“因地制宜”探索符合本地發展的城鎮化模式。

而北京農村要在城鄉二元結構中借城鎮化“走出一條新路”，面對紛繁復雜的利益格局，成功也絕非易事。如一位多年研究農村工作的專家所言，農村城鎮化是農村經濟社會的重建，其意義相當于農村繼土地承包之后的再次革命。

盡管任重道遠，但成功案例亦層出不窮。密云蔡家洼和朝陽高碑店，以農村就地城鎮化的新模式，不增加土地指標、不改變土地屬性，農民以自有和集體土地參與并分享城鎮化成果，已被奉為“政府、民眾、企業不同利益主體在農村合作共贏”之典型，它們的成功對于即將進行的北京農村快步城鎮化足以鏡鑒。

勢在必行

2006年，以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為總目標的新農村建設在全國轟然啟動。

作為首都，北京5年內投入兩百多億元資金對農村進行了街坊路硬化(含綠化)。安全飲水(包括老化供水管網改造和一戶一表)、污水處理、垃圾處理、廁所改造(包括戶廁改造和公廁建設)五項基礎設施建設和讓農村亮起來、讓農民暖起來、讓農業資源循環起來的“三起來”工程建設，旨在通過解決農民最關心、最直接、最現實的需求，逐步縮小城鄉差距。這項事關京郊農民民生的“5+3”工程，給農民帶來了實實在在的利益，其中“五項基礎設施建設”工程即將于2010年底在農村實現全覆蓋。

“5+3”工程的實施，促進了農村產業的發展，為農民持續增收提供了穩定的基礎保障，改善了農民的生產生活條件，提升了農民的文明程度。并使農村發生了四大變化:農民發生了觀念性變化、農業發生了功能性變化、農村發生了由表及里的變化，體制發生了融合性變化。

與此同時，伴隨軌道交通、“區縣通高速”、“村村通油路”等工程的實施，體現現代文明的城市化成果向新城、重點鎮梯次延伸，帶動北京的城鎮化率實現了年均1個百分點的增長，2009年底達84.9%，僅次于上海的88.6%而排名全國第二，且遠高于全國平均的45.7%。

但“三農”問題仍是首都經濟社會發展中的短板，采訪中高華以農民收入向記者舉例:2009年農村居民人均純收入11986元，與城鎮居民人均可支配收入2.67萬元相比還有很大差距，且全市還有20%左右的相對低收入戶。他認為，“現在只是城鄉一體的軌道接上了，但無論是基礎設施建設水平、收入水平還是公共服務配套水平都遠不及城鎮標準。”

在高華看來，“5+3”之后，郊區農村恰逢首都經濟發展方式轉變、社會結構轉型的歷史變革階段，而目標能否實現，不僅取決于產業結構的優化調整，推動農村的城鎮化更為關鍵。

他認為，擴大內需是社會轉型、經濟發展方式轉變的重要內容之一，而農村將是擴大內需的主要著力點，加快推進北京農村的城鎮化將為首都經濟社會持續發展釋放出巨大內需。“以適宜上樓的農民建新民居為例，如戶均150平米，按建設部門公布的成本核算，其中土建成本22.5萬，裝修5萬，配套設施建設10萬，總共約40萬元，如果一年改造5萬戶，將拉動GDP200億，這還不算對相關產業的拉動作用。”高華說。

更重要的是，城鎮化還能夠創造就業、整合資源、優化配置，實現生產要素向郊區有效流動。“3944個行政村分散在182個鄉鎮，分散在，13個區縣，如果從資源均等化角度考慮，即便再小的村也要配備相應的基礎設施，一來政府承擔不起，二來無法管護，但通過城鎮化將一些村莊集并后集中居住，解決的不僅是上述難題，還可為產業轉移發展創造條件。”高華說。

當然，首都經濟的快速發展與建設用地捉襟見肘的矛盾，也是土地版圖向數量龐大且使用分散的農村快速擴充的現實動因。

據相關部門統計，北京農村的居民點建設用地，即宅基地約1032平方公里，住宅約2億平米，其中平房占93%，樓房占7%。

以此推算，農利人均建設用地363平米，是城市人均占地的幾倍，以城鎮化方式集約利用農村建設用地，將會釋放出巨大空間。

事實上，北京近幾年推進城市化的重心始終在新城和重點鎮，基礎設施的延伸和產業的升級轉移，這些區域止逐步接近達到世界發達城市的標準。而長期滯后于城市的農村，只有在城鎮化的道路上與城區的向外擴充相向而行，也就是農村向城鎮靠近，城市向農村延伸的“雙輪驅動”，這樣才能切實提高農民收入，讓農民分享到經濟社會發展的成果，菜能讓“世界大都市”距“世界城市”更近。農村城鎮化勢在必行。

探索“就地”城鎮化

對于中國城鎮化的道路選擇，先后曾出現不同模式，如大城市和和超大城市模式，中等城市模式，還有近幾年興起的城市群、城市帶模式等等。

這些模式盡管極大地推動了我國的城鎮化或城市化進程，但每個城市大面積拆遷改造的背后，都不能掩蓋農民、外來戶和政府之間衍生諸多難以調和矛盾的現實，上訪。群體性事件在全國各地時有發生。

高華認為，這些模式往往強調“農民進城”，注重農村人口向城市的遷移，其實農村城鎮化還有另外一種更好的模式，即就地城鎮化。“所謂就地城鎮化，就是農村人口不再一味地向城市遷移，而是在原有的居住地，通過發展生產和增加收入，完善基礎設施，發展社會事業，提高農民素質，改變生產生活方式，社保與城市接軌，過上和城市人一樣的生活。‘就地’即原有的居住地，包括原自然村、不保留村向中心村靠并而組成的新型農村社區。”

在他看來，農村就地城鎮化是中國特色城鎮化道路之一，也是北京加快推進農村城鎮化道路選擇的客觀必然。

伴隨交通和通訊的高速發展，農業生產機械化和產業化的推進，人流、物流和信息流逐步加快，加之政府對農村的巨大投入，使京郊農民在生活方式和思想觀念上逐步向城鎮靠近。

“逆城市化”亦是農村“進城”的催化劑，大型城市的人口密集、房價較高、交通擁堵、資源環境壓力逐步加大等“城市病”已在北京初步顯現，這讓大批生活穩定的中產階層開始遷到農村，促進了城市產業結構的調整和新產業的興起，也加速了二、三產業向農村的轉移速度。

一個客觀事實是，上一次北京農村人口普查時，北京農村的總人口只有300萬，現在已經超過了500萬，農村對城市居民吸引力的日益增強不容辯駁。

在原有土地上建新民居、發展產業提高農民收入，實現農民生產生活條件極大改善的蔡家洼和高碑店，其實就是“農村就地城鎮化”美好藍圖的實景演繹。

“農民有濃厚的鄉土艦念，他們更愿意在家鄉安排自己的事業，把家鄉建設的更美好，過上和城市人一樣的生活。”在走訪蔡家洼時，村黨支部書記王大林告訴記者，隨著蔡家洼就地城鎮化的逐步實現，在外村民居住就業回流的趨勢已日趨明顯。

高碑店村黨支部書記支芬則認為，“在農村，只有通過集體發展產業才能幫助處于弱勢地位的農民房屋升值，降低農民資產貶值甚至流失的風險，而實現這一目的的途徑就是就地城鎮化。”

實踐證明，就地城鎮化將突破以往農民進城的單一城鎮化模式，長遠看有利于形成中心域、新城、小城鎮、新型農村社區在內的科學合理的城鎮化體系，從北京的“三農”實際看，則有利于保護農民利益，改善農民生產生活水平，減輕首都中心城的壓力，及早防治“城市病”。

“三個一批”逐層“城鎮化”

與國內諸多城市不同，作為特大型城市的北京，數百萬農民不僅在緊鄰城區或新城的城鄉結合部居住，人跡罕至的大山深處也有零星分布。

如專家所言，盡管都是就地城鎮化的成功案例，但村廣地多的蔡家洼居住、產業分區規劃的模式移植到人多地少的高碑店不太現實，同樣高碑店產居合一的模式也不適用于位置相對偏遠的蔡家洼。因此，“對癥下藥”關乎著農村在不同條件下的就地城鎮化能否成功實現。

北京市經過研究，專家們認為應通過“三個一批”，逐步將分散在城市四周的北京農村納入城鎮化。

旨先是城市化轉移一批。這主要適用于朝陽、海淀、豐臺等城市功能拓展區，及新城和大型城市邊緣組團地區，屬于被動型的城市化類型。

該轉移包含著兩層含義，一是已經列入城市規劃范圍的農村地區，要完成農村經濟向城市經濟的徹底轉變和升級，比如城鄉結合部地區，以直接城市化的方式，使其盡快融入城市發展。另一層含義則是將一批已經在新城實現較穩定就業和居住的本市農民，深圳和實驗以放棄農村土地承包權、享有收益權為條件，解決他們的城市社會保障等問題，在自愿的基礎之上轉為城市居民，實現這批農民真正意義上的離土進城。

其次是城鎮化集聚一批。這主要適用于重點小城鎮、一般鎮規劃中心區的村莊及能夠向城鎮中心集聚的村莊，通過在這些鎮域建設產業園區和農民就業基地，在鎮域經濟發展的基礎上，突破村自為戰的格局，及時推進傳統村莊的整治合并，集中建設城鎮居住小區，鼓勵農民集中居住，放棄土地的實際經營權，保留土地收益權，探索土地權益的股權化，增加農民財產性收益。

再者是新型農村社區建設提升一批。與城鎮化集聚社區不同，農村社區保存傳統農村的歷史，保留一戶一宅的庭院式格局，與傳統村莊的主要區別是公共基礎設施和社會服務配套齊全，居住條件和生態環境根本改善，成為郊區最宜居住的地區之

高華坦承，“三個一批”中，新型農村社區主要針對位置偏遠、資源相對匱乏的農村，其實現城鎮化的難度相對較大，目前正處于規劃的制訂完善階段，需要規劃通過之后再探索經驗逐步推廣。而相比之下，區位較好，受城市輻射影響較深的前兩個一批，承接城市功能和產業轉移已有類似高碑店等的成功案例可循，加快推動這些地區的就地城鎮化將是接下來的工作重點。

事實上，以“三個一批”實現農村就地城鎮化，還須注意的是，如何切實保護農民利益，讓農民僅有的土地資源得以科學合理的集約利用。

高碑店模式:民辦公助建住宅，屬地化就業

高碑店的改造有別于其它城鄉結合部地區。而是帶有典型農村色彩的、自我重建式的就地城鎮化。

高碑店村距離天安門僅有8公里，京沈鐵路、京通快速路、華能電廠、北京市高碑店污水處理廠、高壓線路等國家和市重點工程建設占地，使這個原有2300畝耕地的村莊，沒了一分耕地。2D02年修建的五環路穿村而過，建起的百米寬的綠化帶，使原本沒有了農業的高碑店村又被切掉26家企業。幾經“折騰”之后，高碑店村只剩下了村民宅基地的村落架子，實際上已經處于無地可賣的境地，“叫農村無農業，稱農民無耕地，農轉居無工作”的“三無”村，因此得名。

良好的區位條件，以及周邊區域的快速發展，以出租房屋為主的“瓦片經濟”漸成氣候，龐大的外來人口成為當地農民的主要經濟來源，人口暴增帶來公共服務不堪重負，“臟、亂、差”的環境嚴重影響著區域形象和本地居民的生產生活。

更重要的是，村民自發在宅基地上“騰挪”以創造財富的同時，自身居住空間日趨逼仄，公共空間更被嚴重擠占，與快速發展極不相適的水、電，路等基礎設施，面臨的是即便有錢也無法完成建設的窘境。

此外，無地可賣也意味著，以往在城鄉結合部的農村拆遷當中常用的以轉為國有的土地收入支付拆遷改造成本的資金平衡模式在高碑店已無法適用。面對這樣一塊“啃完肉留下的骨頭”，支芬自2002年調入高碑店之后，在帶領全體村民清理整治村域環境的同時，反復探討后確定了“民辦公助”的住宅建設改造方案。所謂民辦，就是村民自己周轉、自己拆房、自己籌資、自己建房。公助就是，村民居住新區實行統一設計、統一施工，基礎設施、公共服務設施等建設項目所需2.6億元投資，由村集體成立的經濟合作社負擔50%，其余部分爭取市區政府支持。

改造模式大致為:每戶以現有住宅上地使用征為準，占地面積縮減15%，用于拓寬道路，容積率確定為2.7。新宅由北京勘探設計院統一設計，田華建筑總公司統一施工、統一工程監理，其中村民每平米建設自費出資1025元，自籌資金不足的，由村委會提供銀行貸款擔保，但貸款額度不得超過總建房款的60%，期限不超過5年。

曾和大多數村民一樣持有狐疑態度的村干部劉欣告訴記者，迫于“身份”壓力，她是第一批將原有住宅改造成三層樓房的村民。

而讓劉欣萬萬沒想到的是，改造的新居除了第三層用作自住之外，由于高碑占村對外界傳達出弘揚振興傳統文化的產業發展思路，一二層很快就吸引到了與之相關的外來商戶租用，年租金達十幾萬。

興奮之余的劉欣意識到，新居不僅兩年就能收回全部投入，她還因此將長期在自有住宅中受益。

很顯然，高碑店用一著“就地城鎮化”下活了這個“無地缺錢”的“死棋”，2.7的容積率、15%原有面積的縮減，村民原居住面積均增加一倍，房屋品質也得到了現代化改良，并帶動“瓦片經濟”實現質的飛躍，進而區域形象和投資環境明顯改善，且原有村民全部實現在集體物業公司的屬地化就業，總體收入大幅增加。

據統計，同樣位置優越，情形類似高碑店的村子，在北泉大概還有900個之多，盡快將這些村子轉變為城市，對北京而言將是一個“不得不”的選擇，而高碑店探索的成功模式也不應該只是一個個案，還可以在更多的地方得到復制。

蔡家洼經驗:資源換資本、規劃定成敗

但并非所有農村都像高碑店那樣，幾乎每戶村民能夠拿出二三十萬的自有建設資金，諸多的郊區農村能否成功城鎮化“改造”則史多有賴于“集體”的智慧。

蔡家洼村因距離重點鎮密云巨各莊鎮的鎮域較近，區位條件雖然無法與高碑店相比，但尚屬優越。緣于村集體較早地引進了農業龍頭企業北京聚隴山農業開發公司，其規模種植及帶動就業的示范效應，讓蔡家洼村幸運地成為2005年確定的全市13個舊村改造試點之一。

經測算，蔡家洼村推進舊村改造共需資金83.5億元，其中。80億元用于產業發展，3.5億元用于基礎設施及服務設施建設。而對于一個集體負債300多萬的山區農村來說，別說幾十個億，就是1個億也算得上天文數字。“錢從哪里來”是擺在改造或者實現城鎮化面前的首要難題。

但細細分析之下，處于縣域周邊的蔡家洼，農業和土地規模仍可算作區別于城市的特有優勢。王大林告訴記者，由幾個自然村集聚而成的蔡家洼，宅基地數量龐大，總量達到了2200畝，除此之外，還有農田2500畝、山坡地3400畝。山場約4000畝，具有發展規模農業和相關深加工產業的良好基礎。

算清土地賬的同時，土地分散浪費的事實一目了然。利集體認為，首先要做的便是，通過規劃的調整，實現蔡家洼土地的集約、高效利用。

在多次論證之后，蔡家洼的舊村改造規劃得以批復。在不增加建設用地的前提下，規劃將總面積8平力公里的蔡家洼村一分為四:居住區、農產品深加工園區、三產商務旅游區、農業種植區。

具體的土地集約利用方案為:通過原宅基地置換、舊村道路及集體公用場所整理，騰退出的2200畝建設用地，用400畝土地集中建設居住區，其余全部用來發展農產品深加工、旅游服務等二、三產業;原有的近6000畝耕地及山坡地以每畝每年1000元的價格流轉至集體經濟合作組織，再交由聚隴山農業開發公司和巨龍莊園生態科技公司統一規劃運營。

宅基地換樓房的騰退方案則確定為，原有宅基地只要占有24分地，有4間北房，就可置換2套總共180平米的回遷樓，面積或房間數量不夠的，集體先墊付資金，在今后的集體股份分紅中予以扣除，面積和房間數量多的，評估之后，依據這一標準折算后，以貨幣形式找齊。

王大林透露，2200畝建設用地，除去400畝建居住區，剩余的可使用50年的1800畝建設用地，蔡家洼確定了每畝每年的使用費為3000元，50年的租地費用就是2.7億。“如果招商引資順利實現，資源即可完成資本的轉換，村民新居的建設資金難題便能迎刃而解。”

得益于合理的規劃布局，以及農業種植的規模效應，蔡家洼農產品深加工產業園的招商相對順利，占地400畝的產業園吸引了十幾家企業進駐發展，其中包括統一在內的臺灣五家知名企業加入其列。在此帶動之下，臺灣某著名企業家又攜百億元巨資與蔡家洼簽訂了建設高端綠色旅游區的合作協議。

更為人樂見的是，蔡家洼的經濟發展不僅實現了全村勞動力的全部就業，且對周邊諸多村莊產生巨大吸納作用，據王大林估算，倘若蔡家洼引入的現有產業全部竣工投產，可吸納近萬名密云農民屬地就業，這為今后破解因快速城鎮化帶來的農村勞動力轉移安置難題提供了有益鏡鑒。

有資產的市民 職業化的農民

事實證明，農村就地城鎮化對于北京而言行之有效。

采訪中支芬一再強調，城鎮化之于農村，就地遠比補償之后的一夜暴富更為可取。“暴富的農民缺乏理財的觀念，又受自身教育程度、投資知識等方面的制約，幾乎沒什么資產升值的渠道，幾年下來將錢造光的不在少數。”

“當年，高碑店農地被征用，雖然村民保留了宅基地，避免了異地購房，但‘農轉居’補償的后遺癥仍可看作異地城鎮化弊端的前車之鑒。”支芬告訴記者，由于國家及市重點項目的占用，部分高碑店村民曾一次性得到了當時算作“大數目”的幾萬元耕地占用補償款，且身份也由農民轉為了居民，但幾年下來，農轉居人員便將補償款吃光用盡，此時才發現也無法享受城鎮的養老、醫療和社會保障等，實際上相當數量的“農轉居”不僅沒了工作，又失去耕地的收益，也因此誘發了諸多社會矛盾。

“城鎮化不僅僅是改善農村的居住生活環境，更重要的是解決農民的就業、收入增長和后顧之憂。”支芬介紹說，進行城鎮化改造之后的高碑店村民，現在住房的租金是改造前的幾倍，有就業能力和意愿的村民在集體成立的物業公司就業，其工資性收入將與集體經濟的壯大同步增長，以往因快速城鎮化導致的社會隱患因此治愈。

顯然，短期內就地城鎮化的效益雖然不比一次性拆遷補償，但隨著區域價值逐步提升，區域主導產業日益強大，村民將可持續、穩定地分享城鎮化成果。

蔡家洼同樣如此。王大林告訴記者，原本收入增長單一依靠農業經濟的蔡家洼村民，如今已擁有三份收入:一是租農地的土地補償，1000元/年，每五年增長5%，集體一分不留全部給村民;二是工資性收入，每人月均收入1000-2000元;三是分紅，一部分引進的企業村集體占有30%的股份，以土地作股的農民將直接受益于企業的利潤分紅，另一部分則來自村集團為人駐企業提供物業服務所獲得的收益分紅。

此外，農民的資產也因城鎮化大幅增值。以蔡家洼為例，多年來，民房大多用于自住，少數能夠出租的房屋年租金也超不過幾千元，即便將院落與房產整體出售，最高也就是幾萬元，而城鎮化改造之后，村民大部分擁有總面積達180平的兩套房產，一套房子的價值就達上百萬，且原有土地的增值收益還可長期享受。

而高碑店和蔡家洼之所以順利完成就地城鎮化改造，最為關鍵之處在于，兼顧到了所有相關人群的利益，合理解決了“錢從哪里來，人往哪里去”。

這其實也是“三農”在城鎮化中的再定位，如市委書記劉淇在年初的經濟形勢務虛會所言，世界城市之下，農民是新農村建設的主體，是帶有集體資產的市民，農村是首都發展的戰略新空間，農業是都市型現代農業，是一二三產業融合的產業。

高華認為，蔡家洼和商碑店就地城鎮化的貢獻恰恰在于，用自身的成功詮釋出歷史變革階段的“農民”新定義:農民是有資產的市民，農民也是一種職業。

工業化創造供給，城鎮化創造需求。當城鎮化被看作拉動城市經濟持續向前的強勁動力之時，每個城市都在探尋農村的城鎮化道路究竟應該怎樣走，而選擇了就地城鎮化的北京，已經給出了自己的答案。