河南省大學生創業政策評價與展望

[摘 要] 通過廣泛的調查和數據統計，分析了大學生創業政策的含義和內容，闡明了河南省政府支持大學生創業政策的內容和特點，綜合評價了河南省大學生創業政策的內容和執行效果，并提出了要完善政策體系、強化高校創業教育支持體系建設、加大政策執行力度和檢查監督等改善河南省大學生創業環境的有效對策。

[ 關鍵詞 ] 河南省 大學生創業政策 評價

創業政策作為創業外部環境的重要因素之一，通過改變或優化部分創業條件對創業者和創業活動產生重要影響，鼓勵更多的人從潛在的創業者成長為真正的創業者。與中小企業政策不同，創業政策關注的是從創業意識開始到新設立企業早期成長階段的內容(Lundstrom，Stevenson，2005)。創業政策如何影響這一階段的創業活動、政府應該制定什么樣的政策才能激勵更多的人選擇自主創業，已成為創業研究的重要組成部分。目前各級政府制定了一系列鼓勵大學生創業的政策和措施，這些政策的內容和政策執行情況如何，怎樣評價政策的效用等問題是作者研究的主要內容。通過文獻調查、網絡調查和問卷調查等方法，綜合分析了河南省大學生創業政策的內容、特點和效果等，采用定性分析和定量分析相結合的方法進行綜合評價，目的是獲得可信的數據和信息，為政府決策提供科學、可行的政策建議。

一、關于大學生創業政策的含義

由于創業對經濟增長和促進就業的重要作用，各國政府都比較重視制定有效的創業政策，以鼓勵更多的人能夠創業。為此，創業政策研究受到學者的關注。具有代表性的有幾種觀點:Lundstrom和 Stevenson(2002)認為:“創業政策是為激勵一國或地區經濟主體的創業精神并提高其創業活動水平而采取的政策措施。它針對創業過程的前期、中期和后期各個階段，著眼于創業者的創業動機、機會和技能，以鼓勵更多的人創建自己的企業作為首要目標。”認為創業政策的杠桿主要是對動機、技能與機會三個因素產生作用，以改變創業活動發生的環境。指出了創業政策的針對性和目的性。David M. Hart(2003)對創業政策進行了進一步的解釋，他認為:“創業政策可以從創業和政策兩個角度來理解。創業政策的目的就是為熊彼特式的企業家從事創新與創業活動營造良好的環境和氛圍。創業政策的范疇涵蓋從地方到中央甚至國家以外的多方位政府活動。”指出了創業政策針對創業環境的多角度、多方位特點。Jock Colhns(2003)簡明扼要地指出:“創業政策就是政府所制定的鼓勵小企業創立、成長的政策和支持措施。” Jan Degadt(2004) 則認為:“創業政策包含兩層含義:一是激勵更多的人創建企業， 提高初創企業的存活率;二是營造更好的創業環境， 為新企業創造更好的成長機會等。創業政策能否成功，主要取決于其目標和手段能否為其目標群體所理解和接受。”這個觀點蘊含了政策只有為人們所接受才能起到應有的作用。

根據以上觀點，創業政策可以歸納為幾個要點:激勵創業精神、提高創業活動水平、鼓勵人們創建新企業、為企業家從事創業活動營造良好的環境、為新企業創造更好的成長機會等。創業政策涵蓋政府多方位的活動，并且應該能夠為人們所理解和接受。由于創業包括創建新企業和公司創業，二者都可以帶來經濟效益和就業機會，筆者認為，創業政策是指政府所制定的改善創業環境、支持和鼓勵人們創業的制度和措施。大學生創業政策的概念應該是指政府所制定的改善大學生創業環境、支持和鼓勵大學生創業的制度和措施。這個概念包括幾個要點:一是這種政策是專門針對大學生創業而制定的，而不是針對別的群體，只有大學生才能享受這種政策;二是這種政策必須能夠有效改善大學生的創業環境;三是這種政策必須能夠支持和鼓勵大學生創業，只有為大學生提供了良好的創業環境，才能真正達到鼓勵和支持大學生創業的目的和效果。政府制定大學生創業政策的目的是提升大學生創業的比率，以創業帶動就業，促進經濟增長。

二、河南省大學生創業政策的內容和特點

自2003年國家工商總局出臺大學生創業的優惠政策以來，各級政府每年都出臺一些針對大學生創業的優惠政策，2009年中華人民共和國國務院辦公廳出臺的鼓勵和支持高校畢業生自主創業的政策加大了支持力度，河南省政府也出臺了一系列鼓勵大學生創業的優惠政策，總體上表現出幾個特點:

1.從政策角度緩解大學生創業的啟動資本約束

大學生創業面臨的最大困難之一是啟動資本約束，因為學生創業者大多是白手起家，雖然他們有知識、技術和創業熱情，但由于沒有資產抵押和商業信譽而難以融資，缺乏啟動資金是普遍現象。從政策的角度增加資金供給量能夠有效緩解大學生創業者所面臨的資本約束。河南省政府在緩解大學生創業的啟動資本約束方面的政策主要表現在兩個方面:一是放松、鼓勵商業銀行等傳統金融機構實施針對性貸款，協調解決大學生創業啟動資金難題。如，2004年6月河南省教育廳、人事廳、勞動保障廳、發展改革委聯合出臺大學生就業新規定中第七條指出:積極鼓勵并引導高校畢業生自主創業。二是開展以政府資金為主體的直接金融資助服務，這包括政府出資的創業資助計劃和設立高校大學生創業基金 ，主要用于大學生創業基地建設，支持大學生自主創業。如，成立河南省青年創業服務基金會，為大學生創業提供資金支持;鄭州市政府將自主創業的畢業生納入市政府設立的1億元市級小額貸款擔保基金適用范圍。許昌市通過財政和社會兩條渠道籌集建立“大學畢業生創業基金”。這些政策起到了積極的導向作用，特點是幫助大學生解除創業資金困難之憂，尤其是貨幣出資零繳付政策，可以有效緩解大學生創業的啟動資本困難。

2.通過政策降低大學生新企業設立與初期成長成本

盡管政府出臺了一系列鼓勵大學生創業的優惠政策，但是，創業者進入市場的活動仍然會遇到來自政府干預行為所形成的壁壘，這種壁壘可能轉化為創業者必須支付的成本，這個成本最終將降低創業者進入活動的預期收益，從而影響潛在的大學生創業者選擇自主創業的動力。因此，政府鼓勵大學生創業的政策還應該著力削減新企業進入的壁壘。河南省政府也在努力地削減大學生創業者進入市場的各種障礙，降低大學生新企業設立與初期成長的成本。例如，對于新企業的創辦實行“一站式”服務、減少設立審批的數量與環節;為大學生創業提供專用服務窗口;在申請、登記、審批等方面提供“三優先”和“綠色通道”服務等。許昌市還取消全市工商系統所有服務性收費項目，整合辦稅服務窗口功能，做到在大廳辦稅\"一窗通\"、辦稅程序\"一條龍\"、辦稅內容\"一手清\"，強化“跟蹤服務”等一系列優惠政策。另外，政策也關注稅收減免和優惠對新企業創辦和成長的激勵作用。如2009年3月河南省政府推出的一系列優惠政策:經營場地零成本(采用流動經營方式的，經營場所可登記為經營者的聯系地址)、試營業期間零收費(可實行有效期為12個月的試營業制度，試營業期內免收各種費用)等。這些政策的特點是減少大學生在創建新企業初期所花費的時間、精力等成本，同時也體現了對大學生創業者的理解和尊重，使他們能夠盡快順利地進入市場。

3.為大學生創業提供所需的商業運作支持

從狹義的角度講，創業活動本質上是一種以盈利為目的、進入某個市場領域進行商業運作的行為過程。在這個過程中，大學生創業者的突出現象是普遍缺乏商業運作經驗。無論設計的產品或項目技術含量有多高、知識有多新，缺乏新企業運營經驗仍然難以在市場上獲得成功。因此，激勵大學生創業者進入的政策應該包括旨在提高創業成功率和扶持初創企業成長的運營支持服務方面的政策措施。河南省政府出臺的創業政策也將大學生創業者初創企業的成功率和成長性問題作為重點關注對象，從政策上提供相應的支持服務。在推進高新技術產業開發區建設，為高新技術創業活動構建創業平臺的基礎上，又鼓勵大學成立創業服務中心、創業孵化中心等，向準備創業的大學生提供必要的資源和運營服務。2009年正式啟動“河南省服務大學生就業創業百日行動”，并推出10項舉措力助大學生創業。如:成立河南省百名大學生創業導師團，指導大學生創業的項目運作;開展創業項目推介，為大學生提供創業信息;加大篩選、申報科技項目的工作力度，幫助有條件的大學生編制、申報國家級和省級科技計劃項目;促進大學和企業搞好產學研合作;對創業的大學畢業生及時跟蹤、登記造冊，了解他們的思想動態和創業狀況等，在政策服務上為他們排憂解難。洛陽市政府撥出專款，在指定高校建立了大學生創業基地，創業孵化中心等。這些政策的顯著特點是加強了對大學生創業運作的支持，為潛在的大學生創業者提供積累創業運作經驗的平臺，使他們能夠通過這個平臺提升創業運作能力，成為現實的創業者。

4.為大學生創業提供法律援助

在市場經濟中，創業活動的復雜性決定了它離不開法律對創業行為的規范。大學生創業活動的案例表明，一些大學生在創業激情的驅使和金錢的誘惑下，缺乏對社會上一些不法分子的違法活動的防范意識，以至于上當受騙或掉進陷阱，這就需要政府相關部門從政策的角度為大學生創業保駕護航。河南省政府相關部門主要從兩個方面為大學生創業提供法律援助:一是制定了對大學生創業收費優惠政策落實情況的監督檢查政策和措施，目的是從政策上保證大學生創業優惠政策的貫徹落實。如，河南省財政廳、發展和改革委員會《關于對從事個體經營的下崗失業人員和高校畢業生實行收費優惠政策的通知》(河南省財政廳、發展和改革委員會文件(2006)14號)指出:“各省轄市及有關縣(市)人民政府要加強對有關收費優惠政策落實情況的監督檢查，凡不按規定落實收費優惠政策的，要依據有關法律、法規規定予以嚴肅處理，確保有關收費優惠政策的貫徹落實。”二是對大學畢業生在創業中遇到的法律問題無償提供法律咨詢和援助。同時，實行首次違規不罰款等，為大學生創業提供比較寬松的法律環境。

5.提供大學生創業教育和創業能力培訓

高校創業教育和創業能力培訓至少能夠提供創業的知識和信息，使受教育者理解創業的過程和規律，培養創業的意識和能力。河南省政府比較重視大學生創業教育工作，并采取一系列措施:一是在高校開展創業教育，要求各高校要為大學生開設創業課程，調整專業結構。許昌市還指導市屬大中專院校面向社會和就業市場，不斷優化學科專業結構，把創業理念引入教學環節;二是為大學生創業提供免費培訓，提高大學生創業能力。規定在創業之前想參加技術培訓，到勞動部門登記注冊后，就可在勞動部門認定的職業培訓機構進行免費培訓;三是開展各種創業指導活動，鼓勵大學生樹立創業意識、增強創業自信心。許昌市利用各種媒體宣傳大學畢業生創業的典型事例，指導大學畢業生確立新型就業觀念，樹立創業的決心和信心，激勵他們在創業中實現自身價值。洛陽市建立大學生創業明星報告團，到各高校巡回演講創業經驗，為大學生樹立創業的榜樣。此外，政府還出臺“優惠政策十舉措助大學生創業”，包括:舉辦“河南省百人百場大學生就業創業大講堂”;舉辦第七屆“挑戰杯”大學生課外學術科技作品競賽;推廣KAB和SYB創業培訓模式等，全方位幫助大學生提高創業能力。把有基礎的大學生培養成具有創新能力和實用技術的人才，為到基層創業的大學畢業生提供有針對性的項目和信息咨詢服務等。

以上是基于河南省政府發布的鼓勵和支持大學生創業的政策信息的文獻調查、網絡調查和實地調查的綜合分析。從總體上看，河南省政府對大學生創業比較重視，制定的政策比較全面，目標明確，針對性比較強，對支持大學生創業起到了積極的作用。但是，如何評價政策的效果，是否政策落實具有普遍性，政府相關機構對大學生創業政策的執行情況是否進行了有效的監督和檢查，大學生創業者在創業活動中是否真正得到了優惠，這些問題的答案只有在大學生創業過程中才能得到檢驗和確認。

三、河南省大學生創業政策及執行效果的綜合評價

為了對河南省大學生創業政策及落實情況進行客觀的評價，2009年7月至12月我們對河南省大學生創業政策環境和政策落實情況進行了首次調查。各地區共發放問卷680份，回收有效問卷560份，調查對象是2000年至2009年在豫創業的具有大專以上學歷的創業者，涉及包括IT、餐飲、服裝、金融、農牧魚、日用百貨、通訊、美容、文化、石油、花木等20多個行業。調查內容主要針對政府支持大學生創業政策的內容、落實情況和影響創業活動最重要的幾個因素:大學生創業者對“創業優惠政策的執行力度”的滿意程度;對獲得“創業資金支持”情況的評價;對“高校創業支持體系”如“創業技能培訓”、“創業教育課程設置和實施情況”的評價、“創業的社會經濟條件”以及對“河南省大學生創業環境的總體評價”等。其中每個要素又被分為若干項指標進行綜合評價，以得到比較真實、客觀的數據和信息(限于篇幅，本文僅選擇其中幾項重要指標)。

1.關于大學生創業者對“創業優惠政策的執行力度”的滿意程度

調查發現:大學生創業者認為政府的創業優惠政策的執行力度很重要。數據顯示，有44.95%的人認為創業優惠政策的執行力度很重要，29.97的人認為重要，15.68%的人認為比較重要，即90.60%的人認為創業優惠政策執行力度重要。然而，大學生創業者在創辦企業過程中，對政府創業優惠政策的執行力度不夠滿意。調查數據顯示，其中有27.43%的人認為政府對創業優惠政策的執行情況表現很差或比較差，41.21%的人認為政策執行情況一般。即68.64%的大學生創業者對政府的創業優惠政策的執行力度感覺不夠滿意(見圖1)。

2.關于對“創業資金支持”情況的評價

包括:風險投資機構的活躍程度、融資渠道的可供選擇情況、獲得銀行低息貸款的難易程度、創業信貸、金融機構發達程度以及獲得政府或學校創業基金的難易程度等多項指標。調查數據顯示，盡管政府出臺了一系列針對大學生創業的資金支持政策，包括政府基金支持、享受貨幣出資零繳付、小額擔保貸款等優惠政策。但是，多數大學生創業者在創業過程中感到獲得創業資金支持比較困難。其中38.89%的創業者認為難以獲得創業基金支持，只有21.30%的人感到獲得創業資金比較容易(見圖2)。調查中還發現，接近90%的被調查者認為政府提供的大學生創業基金支持重要，其中認為很重要占73.87%，比較重要占14.28%。說明大學生創業者非常需要政府提供的創業基金。

3.關于對高校創業支持體系和實施情況的評價

該要素中涉及的指標包括:高校對學生創業技能的培訓情況、創業課程設置及實施情況、創業實踐活動開展的程度、創業孵化中心設立情況以及設立創業導師的情況的總體評價。調查顯示，75.12%的人對高校創業支持體系和實施情況感到不滿意，35.08%的人認為很差或比較差(見圖3)。73.36%的人對高校創業課程設置及實施情況感到不滿意，其中27.34的人認為很差或比較差。74.05%的人對高校對學生創業技能的培訓情況感到不滿意，其中39.79%的人認為很差或比較差。74.21%的被調查者對高校設立創業導師的情況感到不夠滿意。

4.關于對河南省大學生創業環境的總體評價

這項調查包括兩項內容:一是大學生創業者對河南省創業環境的總體感受的評價，被調查者可以根據設計的5級量表對相關因素進行評價。二是對所有創業環境構成因素中最重要的要素和政府最有必要改善的要素的評價，被調查者可以根據自己在創業過程中的感受進行填寫。對前者的調查顯示，19.09%的人認為河南省大學生創業環境很差或比較差，72.79%的人認為一般，只有8.12%的人認為比較滿意(見圖4)。

關于大學生創業者對創業環境中最重要的因素和政府最需要改善的因素的調查(見表)結果表明，在所有創業環境要素中，最重要的依次排在前3位的分別是:創業優惠政策、創業資金支持和創業信息網絡。而大學生創業者認為目前政府最需要改善的要素依次分別是:創業優惠政策、創業技能培訓和創業資金支持。這些也是河南省政府相關部門在今后制定大學生創業政策時所必需關注的重點內容。

四、改善河南省大學生創業政策的展望

社會態度、政治行為、經濟政策和法律制度必須支持創造力、冒險精神和新企業的創立，[5]有效的創業政策和環境能夠帶來較多的創業機會和較高的創業成功率。根據Lundstrom和Stevenson(2005)的觀點:對于創業者和創業活動，政府更加傾向于采取一個綜合的創業政策方案。創業者和創業活動受創業政策的影響，并不是僅局限于某個方面，而是多項舉措共同作用的結果，即多項政策形成一個綜合效應。因此，激勵大學生創業者和創業活動的政策應該從綜合的角度進行思考，既要加強政策的針對性，又要重視政策執行的效果。

1.構建多層次系統的大學生創業政策支持體系

盡管河南省政府出臺了一系列鼓勵大學生創業的優惠政策，但是，由于畢業生自主創業涉及到工商、國稅、地稅、公安、銀行、財政、教委、勞動保障、街道辦事處、居委會等很多職能部門，而且辦公程序手續復雜、關卡重重、服務不到位等現象沒有得到明顯改善，使他們仍然感到不知所措。為了真正實現畢業生無障礙創業，政府應該出臺多層次系統的高校畢業生自主創業政策支持體系，并在相關職能部門的相互協調下，建立統一的部門協調機制。首先，政府相關部門應制定大學生創業者可以通用的“高校畢業生創業服務指南”，并加強宣傳力度和監督檢查，為畢業生自主創業提供更加系統、便利、寬松的創業環境和服務。其次，地方相關部門應該與高校加強溝通與聯系，為有創業意愿的大學生出具一份全省通用的“大學生創業證明”，憑此可以享受相應的優惠政策和資金支持。第三，高校應該建立大學生創業咨詢服務中心，對大學生自主創業在政策、信息等方面予以指導，提供便利和排憂解難。第四，相關職能部門應該加強支持大學生創業政策和實施辦法的宣傳力度，對大學生創業的政策、服務指南、創業種子基金管理辦法等進行廣泛宣傳，促進政策的有效落實和正確執行。總之，在大學生創業的各個階段中，政府、相關部門和高校三個主體應分工合作，通過政策的作用，形成多層次的大學生創業援助體系，對大學生創業提供系統化的支持和服務。

2.從政策上加大創業文化建設力度

從歷年的“全球創業觀察中國報告”數據來看，河南省創業活動水平長期處于不活躍狀態。其根本原因在于:社會缺乏甘冒風險、容忍失敗、敢于創新的文化。根據我們的最新調查，46.3%的大學生創業者認為，“公眾對創業的態度”很重要，55.4%的大學生創業者認為“對創業失敗的寬容程度”很重要，約79%的大學生創業者認為“家人對創業的支持程度”很重要。說明多數創業者非常看重創業文化環境，崇尚創業的文化環境對產生更多的創業者和創業活動具有重要影響。因此，政府提出全民創業文化建設的宏觀目標，建構一個適于潛在創業者成長的文化環境非常重要。但是，僅有政策而缺乏執行是不夠的，而且全民創業文化在短期內也難以形成。因此，政府鼓勵大學生創業的政策不能局限在大學之內， 而是要求大學與地方政府、企業、商業組織和社區廣泛聯系，開展全省最廣泛參與的創業文化建設，借此釋放大學生階層的創業潛能。另一方面，要把全民創業文化建設的內容作為科學發展觀的重要組成部分進行宣傳和學習，不斷利用媒體的大量宣傳使其深入人心，促使人們對創業形成積極的態度，使越來越多的大學生將創業作為一種生活方式、社會習慣和職業來追求，從而促進創業文化的變革。

3.強化高校創業教育支持體系建設

創業教育不是一個孤立的活動，它被嵌入到較大的結構中。即使創業被狹隘地視為單純的商業實踐，但是沒有知識儲備，沒有法律、經濟、政治、金融和文化價值觀的強化輔助系統，創業從根本上是難以理解的。因此，要進行創業教育。高校創業教育支持體系包括建立創業教育中心、開設系列創業課程、大學生創業孵化基地、大學生創業咨詢服務中心和大學生創業基金等。近年來雖然政府號召高校要加強大學生創業教育，但是，政府尚未頒布專門的創業教育文件，政策措施都散見在不同政府部門的文件中，政府對創業師資的培訓也缺乏相關的政策措施，多數高校沒有建立創業教育支持體系，缺乏合格的師資和創業資金支持仍然是提高大學生創業比率的最大障礙。根據我們的調查，其中有75.12%的人對高校創業支持體系和實施情況感到不滿意，73.36%的人對高校創業課程設置及實施情況感到不滿意等。滿意度低的根本原因在于政府對高校創業教育體系建設的支持力度不夠，或者政策效果不明顯。教育部強調要加強高校創業教育和培訓，確保部分高校畢業生能夠創業。即要提高大學生創業率，必須把創業教育和培訓落到實處。首先要從政策的角度加強引導和規范。不僅要從政策上、資金上大力支持高校創業教育體系建設和課題研究，如美國高校建立激勵機制，鼓勵為創業課程做出貢獻的教師和系部，為新教學模式試驗提供資金等。更重要的是要形成一種機制，對高校創業教育體系建設的一系列工作落實情況進行檢查和評估。其次，建立多層次創業教育支持體系。如，建立河南省高校創業教育指導委員會，對各高校創業教育和教學改革進行指導和監督;組建優秀的創業教育師資隊伍，通過政策引導和培訓加強創業教育師資隊伍的建設;成立“大學生創業輔導團”，對潛在的大學生創業者組織培訓和指導等，以有效地提高創業教育的質量和效果。

4.提高政策落實的執行力度

盡管政府制定的大學生創業政策加大了優惠力度，也取得了積極的成效，但仍存在著一些問題和不足。政府鼓勵大學生創業的一些政策措施散見在不同政府部門的文件中，對創業政策的落實缺乏有效的檢查和監督措施;在信息透明度、簡化辦事程序和行政職能的轉換等方面仍不能滿足大學生創業活動的需要，在很大程度上耗費了創業者不少的時間和精力，增加了創業的運作成本。最新調查顯示，超過90%的大學生創業者認為政府的大學生創業優惠政策執行力度重要，然而有68.64%的大學生創業者對政府已經出臺的大學生創業優惠政策的執行情況感到不滿意。因此，政府應該在完善政策的同時，加大政策的落實和檢查力度。一是提高大學生創業優惠政策制定的效度。可以在全省范圍內定期或不定期進行大學生創業需求或滿意度調查，根據調查結果及時出臺具有針對性的政策和措施，提高政策制定的有效性;二是加強大學生創業優惠政策的宣傳力度。調查中發現，很多潛在的大學生創業者不了解政府的優惠政策，說明政策宣傳不到位，因此應該在政策信息透明化方面加大力度，保證政策信息能夠及時、準確地為大學生所普遍了解;三是增強大學生創業優惠政策落實的檢查力度。再優惠的政策，如果沒有執行也是無效的。必須加強對政策落實情況的檢查、監督和評估。真正做到簡化行政審批，提高辦事效率，在證照辦理、審核及相關手續辦理方面加強服務意識、時效意識等，切實提高政策落實水平，把大學生創業優惠政策真正落到實處，為大學生創業營造一個更加便捷、高效的創業環境。

參考文獻:

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