我國征信業(yè)發(fā)展模式的路徑選擇及優(yōu)化

摘要:本文系統(tǒng)地對國外主要國家征信系統(tǒng)運(yùn)作管理模式做了比較研究，以期為確定符合我國國情的征信運(yùn)作管理模式提供借鑒。隨后對比分析了私營和公營兩種征信模式在我國的適用性，最后提出我國應(yīng)采取以國家力量為推動，中國人民銀行及政府相關(guān)部門、征信公司、行業(yè)協(xié)會等提供數(shù)據(jù)的聯(lián)合型征信發(fā)展模式，并為征信業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提出配套建議。

關(guān)鍵詞:征信體系;美國模式;模式的優(yōu)化;實施路徑

中圖分類號:F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)07-0055-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.07.12

征信的實質(zhì)是為社會提供信用信息共享服務(wù)，以此抑制失信行為，促進(jìn)信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國正在大力推進(jìn)征信體系建設(shè)，2002年國務(wù)院“征信專題小組”成立;2003年中國人民銀行征信管理局成立;2006年個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫開始運(yùn)行。然而，我國征信建設(shè)在取得成就的同時也面臨許多重大問題，一方面是征信供給市場的不完善:作為供給方的征信機(jī)構(gòu)過于集中或缺乏競爭力;征信產(chǎn)品較為單一，缺乏公信力及市場認(rèn)同度;政府部門之間資料信息封鎖，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)很難取得有用的信用信息。另一方面則是征信需求嚴(yán)重不足:企業(yè)及個人使用信用產(chǎn)品的意識普遍淡薄;習(xí)慣于操作政府信用需求而不自覺地導(dǎo)致政府信用需求擠出企業(yè)，特別是個人的信用需求。這些困難在發(fā)展中國家具有普遍性，它與征信基礎(chǔ)理論研究的缺乏有著重要關(guān)系[1]。本文對不同征信運(yùn)作管理模式的比較是為了探尋適宜我國征信業(yè)發(fā)展的模式。

一、發(fā)達(dá)國家征信模式及特點

(一)美國模式(私營制)

美國是世界上最早的征信國家之一，其征信業(yè)務(wù)的突出特點可高度概括為兩個字:私營。美國的征信機(jī)構(gòu)完全采取市場化的第三方獨(dú)立運(yùn)行模式，由私人或公司以贏利為目的設(shè)立征信機(jī)構(gòu)，按照客戶的委托為其提供征信報告和相關(guān)咨詢服務(wù)。在市場化模式中，政府是征信數(shù)據(jù)開放政策的保證者，同時又是信用管理相關(guān)法案的提案人及法案的權(quán)威解釋者和法律執(zhí)行的監(jiān)督者。征信企業(yè)或公司可依法自由經(jīng)營信用調(diào)查和信用管理業(yè)務(wù)，但政府通過立法進(jìn)行管理。信用征信機(jī)構(gòu)以利益導(dǎo)向為核心，其生死存亡完全取決于市場競爭，政府僅負(fù)責(zé)提供立法支持和監(jiān)管信用管理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

許多國家之所以選擇以私營信用征信機(jī)構(gòu)為主的征信業(yè)運(yùn)作模式，主要源于各國的歷史背景與社會環(huán)境?？疾觳捎盟綘I信用征信機(jī)構(gòu)的國家，其征信機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之前，個人信用信息主要通過由親屬、婚姻、宗教或其他私人關(guān)系聯(lián)系起來的商人組成的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行流傳或由商人自發(fā)組織的內(nèi)部流傳，并在此基礎(chǔ)上逐步演變?yōu)橐誀I利為目的的專門信用報告機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)大多由商人自發(fā)組織、籌建，主要是為商人擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)范圍，提高交易安全性服務(wù)?？梢哉f這些組織自建立之初便與政府并無必然、直接的聯(lián)系，只是后來為了規(guī)范征信業(yè)市場，國家基于其自身的職責(zé)才以制定法律規(guī)范、實施監(jiān)管等形式介入。另外，究其社會環(huán)境原因，采用私營信用征信機(jī)構(gòu)的國家，其社會經(jīng)濟(jì)均比較發(fā)達(dá)，民族文化呈現(xiàn)出“自由”、“平等”、“開放”等特點。此種社會環(huán)境使得信用報告機(jī)構(gòu)極力追求開放、充滿活力并且透明的運(yùn)作機(jī)制，而此種運(yùn)作機(jī)制的要求恰恰與私營征信機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式相契合，可以比較好地滿足了社會需求。

(二)歐洲模式(公營制)

由于此類征信機(jī)構(gòu)由政府出資建立，隸屬于央行或金融管理部門，服務(wù)于政府的宏觀決策，所以此類征信模式又被稱為公營征信模式。此模式大體做法是中央銀行或金融管理部門建立中央信貸登記系統(tǒng)，主要是由政府出資，不以贏利為目的，建立全國數(shù)據(jù)庫的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，征信加工信息的服務(wù)對象也只限于金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)于商業(yè)銀行防范貸款風(fēng)險和金融監(jiān)管及貨幣政策決策。采取公營征信的國家有德國、法國、意大利、西班牙、比利時等歐洲大陸國家，故稱歐洲大陸模式。

以法國的征信系統(tǒng)運(yùn)作為例，法國是典型的公營征信系統(tǒng)模式，其不存在私營征信機(jī)構(gòu)，征信服務(wù)由國家控制。法國的征信服務(wù)開始于1929年銀行壞賬普遍爆發(fā)的大危機(jī)期間。1946年，法蘭西國家銀行(法國的中央銀行)成立了信用服務(wù)調(diào)查中心，該中心建立了信貸登記系統(tǒng)，該系統(tǒng)分為企業(yè)信貸登記系統(tǒng)(FIBEN)和個人信貸登記系統(tǒng)(FICP)，其中個人信貸登記系統(tǒng)(FICP)是依據(jù)1989年12月31日頒布的《防止以及解決個人貸款問題的法案》而設(shè)立的。其主要負(fù)責(zé)對個人貸款逾期進(jìn)行記錄，上述法案于2003年8月1日修正并實施，F(xiàn)ICP也記錄包括個人破產(chǎn)情況、基于法院清算命令而償還貸款的情況[2]。所有信貸機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)必須每月報告關(guān)于分期付款、貸款、租賃、信貸額度和透支的逾期記錄情況。法國公營征信機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目的是協(xié)助金融監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管，法蘭西國家銀行根據(jù)征信機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)衡量貨幣政策的執(zhí)行情況，對各金融機(jī)構(gòu)的信貸資產(chǎn)質(zhì)量、信用風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控。同時，法國非常注重對個人數(shù)據(jù)的保護(hù)，自1978年以來相繼出臺各種相關(guān)法案，以應(yīng)對信息化給個人造成的傷害。

(三)日本模式(會員制)

日本是會員制模式的典型代表。目前有三大個人征信機(jī)構(gòu)，即全國銀行個人信用信息中心、信用卡信息中心、全國信用信息中心，分別由全國銀行業(yè)協(xié)會、信用卡產(chǎn)業(yè)協(xié)會及全國信用信息聯(lián)合會創(chuàng)辦，三家都采用會員制，信用信息的來源和使用都限于會員單位[3]。各家公司數(shù)據(jù)集中處理，只向查詢者提供原始資料，不做深加工處理。各機(jī)構(gòu)均獨(dú)自經(jīng)營，在指標(biāo)設(shè)計、數(shù)據(jù)管理和系統(tǒng)運(yùn)作方面采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。信息中心運(yùn)行費(fèi)用在會員之間結(jié)算，提供和使用信息均采用收費(fèi)形式，以保持中心的發(fā)展，但不以盈利為目的。除此之外，社會上還廣泛存在一些商業(yè)性征信公司，如帝國數(shù)據(jù)銀行等，對社會提供企業(yè)信用調(diào)查服務(wù)。

二、世界其他主要國家征信機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式的評價

(一)對公營征信模式的評價

公營征信機(jī)構(gòu)主要是由政府出資設(shè)立、以金融監(jiān)管為主要目的的征信機(jī)構(gòu)，大多數(shù)國家的公營征信機(jī)構(gòu)都是由中央銀行或金融監(jiān)管部門設(shè)立的。歐洲中央銀行(European Central Bank，ECB)將歐洲的公營信用調(diào)查機(jī)構(gòu)定位于旨在為商業(yè)銀行、中央銀行和其他銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供有關(guān)相對于整個銀行系統(tǒng)的公司和個人債務(wù)狀況的信息系統(tǒng)。實行公營征信系統(tǒng)的國家，其信用管理、征信法律體系比較注重對征信業(yè)的監(jiān)管以及對商業(yè)化信用征信機(jī)構(gòu)、信貸機(jī)構(gòu)行為的規(guī)制，以實現(xiàn)維護(hù)金融系統(tǒng)安全、保護(hù)消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全等價值目標(biāo)，在某種意義上，公營征信系統(tǒng)無論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，其對防范金融危機(jī)均可起到一定的作用。可以說，公營征信系統(tǒng)是很多國家個人信用征信體系建立的必然路徑，并與其長期形成的社會背景、法治環(huán)境、民族文化與交易習(xí)慣相統(tǒng)一。

公營模式的優(yōu)點是有利于保護(hù)金融系統(tǒng)的信息安全，能較大程度地保護(hù)個人隱私，能為金融機(jī)構(gòu)規(guī)避信貸風(fēng)險和央行或金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的貨幣政策和金融監(jiān)管提供信息支持。缺點是缺乏內(nèi)在動力，信息內(nèi)容和產(chǎn)品服務(wù)較為單一，多數(shù)不為一般工商企業(yè)提供服務(wù);信用信息共享的深度和廣度較低;國家財政對數(shù)據(jù)庫建設(shè)的投資較大，維護(hù)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的成本相對較高;監(jiān)管較嚴(yán)格，使得商業(yè)化信用征信機(jī)構(gòu)、信貸機(jī)構(gòu)裹足不前，因此很難全面、大規(guī)模地推動征信市場的發(fā)展。

(二)對私營征信模式的評價

美國的社會信用體系建設(shè)取得了令世界矚目的成就，形成了與日本、歐洲的—些發(fā)達(dá)國家不同的社會信用體系的建設(shè)模式，即“市場主導(dǎo)模式”或“私營模式”，成為三種比較典型的發(fā)達(dá)國家的社會信用體系建設(shè)模式之一[4]。私營模式的優(yōu)點是以市場機(jī)制調(diào)節(jié)企業(yè)運(yùn)作，具有內(nèi)在發(fā)展動力，市場效率高;能夠根據(jù)市場的需求提供多樣化的、貼身的征信服務(wù)，能夠主動地、多渠道地獲取相對人的全面的信息，因而信用信息共享程度較高;征信公司服務(wù)范圍廣闊，能為降低更大范圍的社會信用風(fēng)險提供信用調(diào)查和咨詢服務(wù);政府財政一般不需投入，能充分調(diào)動民間投資的積極性。不足主要體現(xiàn)于在收集信息以及提供服務(wù)時，其更追求效率，并呈現(xiàn)出廣泛性等特點，這使得其對法律環(huán)境和執(zhí)法水平的要求較高，否則將有可能大規(guī)模地產(chǎn)生濫用信用信息資源和侵害消費(fèi)者隱私權(quán)等問題。同時，國家更多地是以法制手段約束私營征信機(jī)構(gòu)的行為，而并非運(yùn)用實時、全面以及嚴(yán)格的監(jiān)管手段與措施調(diào)控征信市場。因此對私營征信機(jī)構(gòu)自律性、自覺性的要求更高。征信活動旨在解決交易過程中的信息不對稱問題，而獨(dú)自作戰(zhàn)的各個私營征信機(jī)構(gòu)之間雖存在一定程度的信息共享，但相互之間也存在著一定的信息不對稱。此種“背靠背”的市場運(yùn)作模式使得私營征信機(jī)構(gòu)的個體運(yùn)作行為久而久之可能會形成小漏洞，隨著全行業(yè)普遍性行為的擴(kuò)大，有可能在大范圍產(chǎn)生危機(jī)，2007年爆發(fā)于美國的次貸危機(jī)即是一例。

從國際上的慣例來看，征信行業(yè)天生具有壟斷性，因為征信機(jī)構(gòu)的生存依賴于其數(shù)據(jù)系統(tǒng)，缺乏龐大、完整、科學(xué)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，不管是在服務(wù)的功能上還是在其成本上，小企業(yè)都無法與大型壟斷征信機(jī)構(gòu)競爭。我國征信建設(shè)正在走公營模式的發(fā)展道路，即重點建設(shè)央行的征信系統(tǒng)。該思路有利于在較短時間內(nèi)建成規(guī)模龐大的征信數(shù)據(jù)庫，至2010年1月末，央行企業(yè)和個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫已收錄了1612.5萬家企業(yè)和6.69億自然人的信息①。但央行征信系統(tǒng)中的信息主要是轄內(nèi)銀行報送的信貸記錄，信息較為單一，服務(wù)對象也限于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和參與報送信息的商業(yè)銀行本身，因而難以對年輕企業(yè)申請貸款和商業(yè)信用活動提供支持。有關(guān)的法律制度尚不健全，征信行業(yè)的規(guī)?；?yīng)尚未形成，還不具備商業(yè)化的條件，過早地將其完全推向市場或單純公營，不僅會延緩整個系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)程，也會扭曲企業(yè)征信系統(tǒng)建設(shè)的方向。因此，應(yīng)根據(jù)本國的國情選擇適合我國實際的征信管理模式，以保證在較短時間內(nèi)建立起覆蓋全國的征信數(shù)據(jù)庫的同時，征信系統(tǒng)又能高效的利用和運(yùn)作。

三、國外模式對我國征信體系建設(shè)的幾點啟示

(一)任何單一模式都會存在不足

任何單一模式的征信體系都會存在不足，因而需要將多種模式適度綜合起來，以揚(yáng)長避短。我國可采取的具體思路是:將央行的征信系統(tǒng)作為整個社會征信體系的基礎(chǔ)設(shè)施，即該系統(tǒng)定位于收集銀行、商業(yè)等信用活動中的主要信用數(shù)據(jù)，并且該系統(tǒng)要對所有金融機(jī)構(gòu)和征信組織開放。與此同時，要著重培育具有市場內(nèi)在動力的私營征信公司。這些組織在央行征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)支持下，再輔以自己搜集的信息和對數(shù)據(jù)的深度處理，就能突破征信發(fā)展的數(shù)據(jù)瓶頸，從而為市場提供多樣化的征信服務(wù)。

(二)任何一種征信模式的產(chǎn)生都各有不同的歷史條件、法律制度、文化背景、社會信用基礎(chǔ)

以美國為例，私營模式之所以在美國出現(xiàn)并不斷發(fā)展，有著深刻的歷史和社會方面的原因。由于法律制度的不斷完善，私有產(chǎn)權(quán)受到充分尊重和保護(hù)，隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的確立，美國征信業(yè)高舉私營的旗幟，在自由競爭和法律約束的環(huán)境中不斷發(fā)展壯大。其中的征信業(yè)巨頭在當(dāng)今全球化時代擁有強(qiáng)大的競爭力和品牌優(yōu)勢，在全球市場縱橫馳騁，謀求更大利益。所以，建立什么樣的征信模式應(yīng)根據(jù)我國的歷史、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的國情選擇適宜的征信模式。

(三)征信業(yè)務(wù)的開展必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行

例如在日本，個人征信機(jī)構(gòu)的會員單位只有在事先征得客戶的同意，才能將該客戶的信用信息提供給個人征信機(jī)構(gòu)。在美國，《公平信用報告法》規(guī)定，使用消費(fèi)者資信調(diào)查報告的機(jī)構(gòu)或個人必須符合下列條件，否則即使當(dāng)事人同意也屬違法行為:一是與信用交易有關(guān);二是為雇傭目的;三是承做保險;四是與合法業(yè)務(wù)需要有關(guān);五是奉法院的命令或有聯(lián)邦大陪審團(tuán)的傳票[5]。所以，在發(fā)展我國的征信體系建設(shè)過程中，要高度重視征信方面法律規(guī)則的建立和完善。

四、我國征信業(yè)發(fā)展模式的路徑選擇及優(yōu)化

(一)路徑選擇

1.采取具有中國特色的聯(lián)合征信方式。應(yīng)根據(jù)我國征信發(fā)展的實際，借鑒國外經(jīng)驗，形成以國家力量為推動，中國人民銀行及政府相關(guān)部門、征信公司、行業(yè)協(xié)會提供資信的聯(lián)合型的征信發(fā)展模式。這樣既可避免征信企業(yè)投資過于分散和行業(yè)無序經(jīng)營，又充分發(fā)揮政府在宏觀管理上的主導(dǎo)優(yōu)勢，以保障征信數(shù)據(jù)能在較短的時間內(nèi)覆蓋國內(nèi)的主要大中型企業(yè)和大多數(shù)居民，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量準(zhǔn)確可靠。待時機(jī)成熟后中央政府再將各種資源整合，建立統(tǒng)一的企業(yè)征信系統(tǒng)。

2.擇機(jī)合并企業(yè)和個人征信數(shù)據(jù)庫進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作。當(dāng)征信數(shù)據(jù)庫趨于完善時，在條件成熟的情況下，將中國人民銀行企業(yè)和個人征信數(shù)據(jù)庫合并形成聯(lián)合征信數(shù)據(jù)庫。等到我國的征信行業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模時，全國性的聯(lián)合征信數(shù)據(jù)庫再從政府部門中完全分離出來，成立數(shù)家大規(guī)模商業(yè)化運(yùn)作的征信公司，形成市場化的征信體系，最終達(dá)到完全商業(yè)化運(yùn)作模式。至此，相關(guān)的政府部門職能完全單一化，僅對各征信機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督和管理的職責(zé)及推動相關(guān)征信立法的出臺。私營征信機(jī)構(gòu)成為我國征信行業(yè)的主要經(jīng)營主體，企業(yè)征信體系的運(yùn)作完全市場化。

3.完善征信法律法規(guī)體系。今后一段時期內(nèi)，相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)還應(yīng)包括:用以規(guī)范個人和企業(yè)信用資料等征信數(shù)據(jù)的采集、披露和使用程序①;個人信用數(shù)據(jù)庫和企業(yè)信用數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一編碼和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn);咨詢機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險投資基金等信用中介行業(yè)的管理法規(guī);嚴(yán)格規(guī)范征信機(jī)構(gòu)和組織的行為，對不講信用行為的監(jiān)督和懲治法規(guī)等。征信作為一項系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的因素，相關(guān)內(nèi)容并非一部法律所能窮盡。美國曾先后頒布了《隱私法》等十多部相關(guān)法律來規(guī)范信用信息的收集和披露，我國的征信立法也需要建立整體的征信法律體系。

(二)發(fā)展模式的優(yōu)化

1.我國征信業(yè)發(fā)展的最終模式應(yīng)是以私營征信機(jī)構(gòu)為主，走市場化道路。總結(jié)國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗，我國征信業(yè)的最終模式應(yīng)是由民間資本來構(gòu)筑具有營利性的征信機(jī)構(gòu)，弱化政府的行政干預(yù)手段，完全依靠市場機(jī)制來運(yùn)作。這主要由以下幾個原因:第一，當(dāng)我國征信業(yè)參與國際化市場分工時，需要以民間征信機(jī)構(gòu)的發(fā)展為基礎(chǔ)，按照商業(yè)化規(guī)則在市場上展開競爭，在業(yè)務(wù)運(yùn)作上采取市場化的方式，向社會提供客觀、獨(dú)立的信用報告;第二，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信用規(guī)模的擴(kuò)大，以及對征信服務(wù)作用認(rèn)識的深化，社會上對企業(yè)和消費(fèi)者信用報告的需求量會不斷增加，到時不僅是銀行等金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)貿(mào)易機(jī)構(gòu)、各種信用卡發(fā)放機(jī)構(gòu)也將成為信用報告的主要需求者，因此，需要大力發(fā)展民間征信機(jī)構(gòu)，以它們面向全社會提供信用信息咨詢服務(wù)，更具有市場化的特點;第三，市場化的運(yùn)作方式和市場競爭的壓力，會促使民間征信機(jī)構(gòu)不斷開發(fā)創(chuàng)新信用產(chǎn)品，并為社會提供個性化的服務(wù)和多樣化的增值服務(wù)，促進(jìn)信用服務(wù)產(chǎn)業(yè)的繁榮[6];第四，選擇民間征信為主的市場化模式更有利于調(diào)動社會上的一切積極因素，包括資金和人才等投入到信用服務(wù)行業(yè)的建設(shè)中，而不必政府大量投資，優(yōu)化資源配置;第五，民間征信機(jī)構(gòu)不隸屬于任何政府機(jī)關(guān)部門，有利于這一行業(yè)更具有獨(dú)立性和公正性，為征信業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

2.明確社會信用的行業(yè)管理與監(jiān)督的主體。為了建立與健全我國的社會信用體系，必須在制定與建立社會信用行業(yè)管理的相關(guān)法律、法規(guī)以及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，明確政府在社會信用管理與監(jiān)督中的主導(dǎo)作用，同時也重視行業(yè)協(xié)會在社會信用管理與監(jiān)督中應(yīng)有的作用。政府有關(guān)部門必須承擔(dān)起社會信用管理與監(jiān)督的責(zé)任，并且在政府的指導(dǎo)下建立一些類似于美國信用管理協(xié)會、美國信用報告協(xié)會、美國收帳協(xié)會等行業(yè)協(xié)會來參與對于社會信用實施管理與監(jiān)督。

3.鼓勵與促進(jìn)社會信用的中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。為了建立與健全我國的社會信用體系，必須制定有關(guān)企業(yè)征信與個人資信方面的一些法律、法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上建立完備的社會信用信息數(shù)據(jù)庫，包括社會信用中介機(jī)構(gòu)本身的社會信用信息數(shù)據(jù)庫、各個行業(yè)或部門的社會信用信息數(shù)據(jù)庫等，為社會信用中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施。

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