后危機時代我國金融監管體制的現實選擇

摘要:在當前全球經濟尚未全面復蘇之際，各國已開始籌劃進行金融監管體制改革。中國方面，金融業未因危機而止步，中國銀行、中國交通銀行已投身參與保險業，而中國平安、中國人壽保險公司也開始嘗試與銀行業合作開展綜合業務。橫跨銀行、保險、證券等領域的混業經營正初步顯現，金融控股公司作為我國金融業綜合經營的載體開始崛起。與此同時，與金融混業相適應的監管模式卻相對滯后。筆者認為，從長期來看，混業監管是我國金融監管體制發展的必然趨勢，且這種趨勢應是漸進性的。

關鍵詞:金融危機;金融監管體制;混業監管

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)07-0034-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.07.07

我國真正意義上的金融監管是從1984年中國人民銀行專門行使中央銀行職能開始的，其金融監管體制的建設大體分為兩個階段:第一階段是1998年以前由中國人民銀行統一實施金融監管;第二階段是從1998年國務院證券委與中國證券監督管理委員會(以下簡稱“證監會”)合并，中國保險監督管理委員會(以下簡稱“保監會”)正式成立，這一系列事件表明證券業和保險業的監管從中國人民銀行統一監管中分離出來，形成了由中國人民銀行、證監會和保監會三家分業監管的格局。2003年中國銀行業監督管理委員會(以下簡稱“銀監會”)正式組建，接管了中國人民銀行的銀行監管職能，由此我國正式確立了分業經營、分業監管、一行三會的金融監管體制。

一、我國金融監管體制現狀

我國目前的金融監管體制從金融監管權力的分配結構和層次來看，采取的是一線多頭的“一行三會”模式(如圖1);從金融監管對象來看，我國采取的是典型的機構型監管模式，即按金融機構類型設立監管機構，不同的監管機構負責對不同的金融機構進行監督;從監管主體的數量來看，我國采取的是分業監管模式。

當前我國建立金融監管體制對我國金融市場健康、穩定的發展起到了巨大的作用。分業經營使各類金融機構業務更加專業化，這樣既便于內部管理，又利于貨幣當局的外部監控，有助于及時達到監管目標，提高“機構監管”的效率，降低系統性金融風險。但隨著金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，金融業開放加快，金融監管環境發生了重大變化，我國現行監管體制面臨著多方面的沖擊與挑戰。

1.我國金融業混業經營趨勢對分業監管體制的挑戰

混業經營是指在一個法人主體下，同時經營銀行、證券、保險、信托等多種業務。隨著我國金融體制的不斷深化，金融全球一體化進程不斷加快，我國金融業混業經營的趨勢逐漸顯露，銀證合作、銀保合作和證保合作逐步開展，各種形式的實行混業經營的金融控股公司，如光大集團、中信集團、平安集團等開始嶄露頭角。就我國目前的情況來看，由政府層面推動的混業經營正在穩步發展:2008年1月，銀監會與保監會簽署了《關于加強銀保深層次合作和跨業監管合作諒解備忘錄》，明確了銀保相互投資試點的條件;2008年末的《財經》年會上，保監會主席吳定富表示，今后保險資金將圍繞股市適當加大投資力度，保險資金進入股市比例可以達到15%，目前只有8%，還有7%的提升空間;2009年1月，證監會和銀監會聯合發布了《關于開展上市商業銀行在證券交易所參與債券交易試點有關問題的通知》，明確14家上市銀行經核準后，可以向證券交易所申請從事證券交易。可見，銀保、銀證以及保證之間的混業經營已經真實存在。這樣，現行建立在分業經營基礎上的分業監管體制將會產生更多的監管真空，有可能出現制度落后于市場的弊病，導致監管失靈和低效，進而對我國金融市場的穩定產生更加不利的影響。

2.外資金融機構涌入對我國現行金融監管體制的挑戰

我國加入WTO后，開始逐步放開金融市場，隨著金融服務業的開放，盡管進入我國的外資銀行需根據我國的法律規定強行實行分業經營，但是其母行大多實行的是混業經營，其先天優勢必將對我國分業經營，分業監管體制提出挑戰。同時，隨著國際金融創新業務的飛速發展，新型金融衍生工具的不斷出現，我國傳統的金融監管制度、監管手段面臨失效的危險，金融業風險加大。另外，我國“重進輕出”，進入金融市場審批最為嚴格，經營次之，而缺乏退出機制，在外資金融機構進入的現實下，監管規則與國際接軌的要求越來越迫切，對于出現嚴重問題的金融機構，要該清算的清算，該破產的破產，不能政府一味買單，應建立退出機制，逐漸強化金融機構自身的風險控制。

3.現行監管體制下的監管機構面臨諸多挑戰

我國現行的分業監管模式是建立在一行三會分別對銀行業、證券業、保險業進行監管的基礎上的，但我國的中央銀行缺乏獨立性，“三會”的事業單位性質給金融監管工作帶來諸多“尷尬”，“一行三會”缺乏有效的監管協調機制。如銀監會、保監會和證監會三方于2004年6月簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，三方在《備忘錄》中明確了分工合作框架和協調機制，但由于缺乏協調溝通，重復監管和監管真空的現象沒有得到良好解決，導致監管成本增加，監管效率降低，金融創新的發展受到了一定程度的阻礙。這些問題直接影響了當前“分業監管”的實效性。另外，我國相應的法律法規不健全，缺乏對監管機構自身的監管。監管部門作為政府權力的壟斷部門，只有對其權力進行有效制衡，才能保證其對金融機構進行準確有效的監管。

二、我國金融監管體制應對金融危機的新要求

2009年12月1日，法國財政部長克里斯廷·拉加德稱，歐盟各國的財政部長已經就全面整改歐盟金融監管體系的問題達成了妥協，將新成立一整套的監管機構。①而早在去年三月，美國財政部就公布了改革藍圖(簡稱“保爾森計劃”)，即“目標導向”的監管改革方向。這項計劃也被視為美國自上世紀經濟“大蕭條”以來，規模最大的金融監管體制改革計劃。②2009年6月17日，美國政府正式公布了20世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融監管改革方案白皮書，期望以此恢復公眾投資者對美國金融體系的信心。③根據美國金融監管體制的改革方案并借鑒歐洲主要國際金融監管體制改革的經驗，可發現我國金融監管體制應對金融危機的新要求，主要有以下幾點。

1.完善金融混業經營及監管方面的法律法規，加大金融混業監管的趨勢

在一定程度上，我國的金融立法滯后于實踐的發展。這需要立法機關和監管部門共同努力，依據金融市場開放的現狀、外資金融機構的設立與經營情況，以及國際金融監管變化趨勢，逐步完善金融法律法規體系。其中包括:合理確定金融發展目標，體現安全與效率并重的立法理念;健全金融機構市場準入和退出機制，強化核心業務下的混業經營;建立對金融控股公司的監管法律制度，明確界定金融控股公司與子公司以及子公司之間的法律關系，構筑防火墻以有效控制金融風險;充分滿足我國入世后的要求，完善與WTO規則及國際金融監管慣例相吻合的金融監管法律體系;不斷完善與基本法規相配套的專業性法規及實施細則和補充規定。在立法過程中，應進一步加強規劃性，增強系統性，提高針對性，強化操作性，切實提高立法質量;應明確金融機構通過控股公司實現混業經營是必然趨勢，并對要求進行混業經營的金融機構進行嚴格的資質審批;應消除國家財政對大型金融機構的隱性擔保，建立對各類主體一視同仁的市場待遇，最后還需要嚴格執法。

2.建立功能性統一監管機構，逐漸形成統一監管體制

所謂的“功能性金融監管”，是指依據金融體系基本功能而設計的監管，較之傳統的金融監管如機構監管，它能夠實施跨產品、跨機構、跨市場的協調，且更具連續性和統一性。

金融危機引發了各個監管當局的反思。2008年3月31日，美國財政部公布了《現代化金融監管架構藍圖》，其中，最突出的特點是謀求建立一個統一綜合的、對系統風險能保持高度警惕的功能導向型監管體系;2009年5月，歐盟委員會也提出了組建“歐洲系統性風險管理委員會”的改革方案，負責監測整個歐盟金融市場上可能出現的系統性風險。新一輪的金融監管改革在發達國家中率先掀起，避免出現監管真空地帶、有效監管交叉地帶、建立及時發現和有效應對系統性風險的預警體系是目前金融監管改革的主要方向。2003年政府機構改革以后，我國形成了“一行三會”式的監管框架。由于時間較短，這套體制不可能很快磨合到位，而且類似于英美式的協調磋商機制也沒有真正建立起來。從我國現實出發，政府可以考慮參照美國聯邦金融機構檢查委員會模式，建立固定的金融協調委員會。最后，可以將銀監會、證監會、保監會合并，成立像英國金融服務監管局那樣的統一監管組織。

3.適當控制金融產品的過度衍生化、過度資產證券化

金融衍生品在規避市場波動、價格發現、增加市場流動性等方面具有重要作用。但如果金融衍生品被集中發行或過度衍生，進而引發出金融市場風險時，它又會演變成為風險“放大器”。此次金融危機就是最大的佐證，當金融業務相互交融，金融創新層出不窮，金融衍生品經過多層級派生，其基礎價值和產品信息已很難被認知，衍生出的金融風險也遠遠超出監管的預料。因此，我國在發展金融衍生品市場的過程中，對衍生品的派生層次和杠桿率的監管尤為重要。金融衍生品交易的杠桿率與市場基礎建設、參與機構的風險控制能力以及整個金融安全網的發展狀況應當是互相匹配的，金融衍生品管理體系的目標應定位為“促進發展、控制風險”。

但需要注意的是，我國金融創新尚處在起步階段，在國際金融競爭日益激烈的環境下，不能由于擔心市場風險而阻礙金融創新，而是應變教訓為經驗，對金融創新的應用及推廣作辯證分析，堅持發展具有可控性、適度性和規范性的創新，通過加強監管，事前規避風險，使監管和創新始終保持動態平衡，在相互作用、共同發展的同時，促進金融改革不斷深化。

4.建立完善的公司治理監管和金融機構管理層監管機制

現代企業制度對企業自身的要求是自主經營、自負盈虧，且要充分體現出產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的特征，而實現現代企業制度法人治理結構的主要形式是規范的公司制。只有有效的控股公司法人治理結構和完善的內部控制制度得以建立，各種利益主體之間的關系才能得到較好處理。

促成此次危機的原因之一便是金融機構管理層經營行為短期化，它與不合理的激勵機制分不開:一方面，薪酬激勵機制與經過風險評估后的公司業績脫鉤;另一方面，薪酬結構和年度分紅形式導致了過度的短期化行為的發生，有損股東的長期利益。對此，歐美國家已認識到對高層管理人員的薪酬體系變革亟待進行，以盡快彌補目前薪酬制度中存在的缺陷，獎勵真實的業績表現，懲罰高風險套利行為。

當前金融危機下的高管限薪問題引起了我國社會的廣泛關注，但薪酬激勵機制的變革卻被忽略，管理層經營行為的短期化現象在我國金融機構中普遍存在。管理層與員工間的薪酬差距需要保持在合理的水平上，但又不能失去薪酬激勵的作用。管理層的高薪不應來自短期表現，而應著眼于長期的業績表現。因此，本次金融危機對我國金融機構薪酬制度改革的啟示是機制的變革，而非簡單地限薪。

三、后危機時代我國金融監管體制的現實選擇

隨著全球金融一體化進程加快，混業經營趨勢深化。理論界對我國政府金融監管體制現實選擇問題的爭論也被推上了風口浪尖。一些學者認為面對混業經營的國際化趨勢，我國應當積極創造有利條件，實現由分業經營、分業監管向統一監管模式的過渡。如:曹紅輝(2006)認為隨著我國金融服務市場的全面開放，國內銀行業、保險業和證券業所面臨的競爭形勢相當嚴峻。及時調整以往“分業經營”的發展戰略，采取金融功能型監管理念，建立統一的監管模式已成必然[1]。曹鳳岐(2009)提出，為了提高監管效率，可以考慮在必要時成立國家金融監管委員會或國家金融監管協調委員會作為監管的權威機構，通過對金融控股公司的監管實現對銀行、證券、保險業務的全面監管[2]。即將所有金融機構都置于其監督之下，實行功能監管，消除監管真空，強化協調。另一些學者則認為我國現行的“分業經營、分業監管”體制是符合我國國情的制度安排，分業經營在一段時期內仍然是中國現實狀況，所以采用分業監管比較合適。如:銀監會主席劉明康認為關于中國的金融監管體系問題，現在的確存在成本高、效率低的問題，但是中國的金融不同于其他國家，監管機構不僅管理風險，而且要兼顧改革、發展、開放和解決歷史包袱等問題，現在分業監管符合初級階段的狀況。①目前的任務是加強各監管部門的信息溝通和互相協調。中國銀監會副主席王兆星認為，中國目前的金融發展水平與西方國家處于不同階段，金融綜合經營和混業經營還處于初步階段，分業監管能夠適應目前中國金融業的發展狀況。②

金融監管體制是各國歷史和國情的產物。確立金融監管體制模式的基本原則是:以提高監管的效率為前提，在避免過分的職責交叉和相互掣肘同時又要注意權力的相互制約，避免權力過度集中。因此，從我國現實出發，政府可以考慮參照美國以前的“傘形”監管模式，建立固定的金融協調委員會。從長期來看，最后可以將銀監會、證監會、保監會合并，成立統一的監管組織，具體監管架構如圖2所示。

1.堅持多頭監管體制

“傘形”監管是美國自1999年《金融服務現代化法案》頒布后，在改進原有分業監管體制的基礎上形成的監管體制，這種監管體制的最大特點是“雙重多頭”監管。“雙重”是指聯邦和各州均有金融監管的權力;“多頭”是指有多個部門負有監管職責[3]。美國在此次金融危機前一直采取這種監管模式，且其曾是美國金融業發展繁榮的堅實根基。然而，隨著金融的全球化發展和金融機構混業經營的不斷推進，“雙重多頭”的監管體制出現了越來越多的“縫隙”，并使一些風險極高的金融衍生品成為漏網之魚。金融危機后美國的改革藍圖則順應了金融發展的潮流，逐步實現從分支機構、分業監管向綜合、統一監管的轉變，究其原因是美國全面實現混業經營的事實與分業監管相悖。但我國目前分業經營仍較為嚴格，堅持多頭監管體制仍是我國現實選擇。

2.通過金融監管委員會滲入有效的監管協調機制

我國可以通過構建金融監管委員會，采取聯席會議等例會與臨時會議的形式對金融業的聯合監管以及專業領域監管的協調與通報工作進行討論。其成員構成應是來自三家專業性的監管部門，即銀監會、證監會與保監會。由于我國商業銀行體系在金融體系中占據核心地位，銀行“一業獨大”特征顯著，因此該會議的協調人應是銀行監管部門[4]。

3.通過金融控股公司體現功能型監管

我國可以構建純粹型金融控股公司，采取母子公司組織結構，其銀行業務、證券業務、保險業務分別由控股公司的各子公司經營，母公司則主要承擔管理、控制和協調的職責。金融控股公司又按其經營業務的不同接受金融監管委員會下設的三大監管主體的監管，監管權力在業務性質的基礎上劃分，而不再按從事業務活動公司的機構性質劃分，充分體現機構型監管向功能型監管的轉變。此外，中國人民銀行與各監管職能分開后，將主要致力于完善有關金融機構運行規則和改進金融業宏觀調控政策，更好地發揮中央銀行在宏觀調控與防范化解金融風險中的作用，使金融服務得到進一步改善。

參考文獻:

[1]曹紅輝.中國需要建立功能型金融監管體制[N].金融時報，2006-07-31.

[2]曹鳳岐.美國次貸危機及對中國金融監管的啟示[J].河北學刊，2009(3):34-36.

[3]趙渤.中國金融監管[M].北京:社會科學文獻出版社，2008:256-291.

[4]李變花.擴大開放下中國金融安全與監管研究[M].北京:中國經濟出版社，2009:135-147.

①資料來源:筆者根據全球財經中文頻道(http://www.8198.com/blog/?action-viewthread-tid-16720)相關資料整理得出。

②資料來源:彭博社.保爾森計劃可能將美國債務推高至二戰后水平[N/OL].http://nf.nfdaily.cn/epaper/nfds/content/20080925

/ArticelC16001FM.htm.

③資料來源:屠瑜.美國高官透露金融監管改革方案大綱 改革路崎嶇[N/OL].http://news.eastday.com/w/20090617/u1a4442562.html.

①資料來源:韓雪萌.劉明康在銀監會2006年工作會議上強調以科學發展觀統領監管工作全局[N/OL].http://www.china-c

ba.net/bencandy.php?fid=60id=2961.

②資料來源:金融時報.王兆星:進一步改進金融監管制度[N/OL].http://sjr.sh.gov.cn/main?main_colid=139top_id=169main

_artid=44368prv_id=128.