構(gòu)建民辦教育公益性與營(yíng)利性價(jià)值取向的法律保障機(jī)制

摘要隨著我國(guó)教育體制改革的不斷深入，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊日漸激烈，民辦教育的公益性地位受到挑戰(zhàn)。民辦教育的公益性是其本質(zhì)屬性，是不隨辦學(xué)體制的改變而改變的，是其基本價(jià)值取向，其與營(yíng)利性并不是非此即彼的矛盾，同時(shí)民辦教育的營(yíng)利性地位應(yīng)該得到法律的確認(rèn)與保護(hù)。對(duì)非營(yíng)利性民辦教育法律也應(yīng)賦予公辦學(xué)校同等地位，并對(duì)兩種類型的民辦教育建立相關(guān)法規(guī)政策，加強(qiáng)立法監(jiān)督和管理。同時(shí)對(duì)于現(xiàn)有法律對(duì)“合理回報(bào)”問(wèn)題的模糊性界定應(yīng)該加以修正和完善。

關(guān)鍵詞民辦教育 公益性 營(yíng)利性 法律機(jī)制

中圖分類號(hào):G40文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 對(duì)我國(guó)現(xiàn)存法律關(guān)于民辦教育價(jià)值取向的解讀

1.1 我國(guó)現(xiàn)代民辦教育立法歷程

20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)步伐的加快，教育領(lǐng)域里的市場(chǎng)化問(wèn)題也亟需法律規(guī)范，并先后建立了不少的相應(yīng)法規(guī)。1997年7月31日頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)做了正式規(guī)范;2002年12月頒布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》取代了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》;2003年3月《中外合作辦學(xué)條例》頒布，向國(guó)外辦學(xué)機(jī)構(gòu)開(kāi)放的教育市場(chǎng)進(jìn)行了規(guī)范;2004年4月《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》生效; 2004年4月教育部頒布《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》，對(duì)于普通學(xué)校運(yùn)用獨(dú)立學(xué)院等市場(chǎng)機(jī)制辦學(xué)作出了規(guī)定。

1.2 解讀教育法規(guī)中民辦教育的公益性和營(yíng)利性地位

(1)公益性條款。《教育法》第二十五條規(guī)定:“任何組織與個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)”。《促進(jìn)法》:第三條指出“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。”此外，我們可以從第五十七條“民辦學(xué)校終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善安置在校學(xué)生。實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校終止時(shí)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助學(xué)校安排學(xué)生繼續(xù)就學(xué)。”看出民辦教育的公益性質(zhì)。在《實(shí)施條例》中第三十七條規(guī)定:“出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)從年度凈收益中，按不低于年度凈資產(chǎn)增加額或者凈收益的25%的比例提取發(fā)展基金，用于學(xué)校的建設(shè)、維護(hù)和教學(xué)設(shè)備的添置、更新等。”這也體現(xiàn)了民辦教育收益的用途是公益性的。

(2)合理回報(bào)條款。《促進(jìn)法》中第五十一條規(guī)定:“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。”《實(shí)施條例》中第四十四條指出“出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定要求取得合理回報(bào)的，可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)”。并對(duì)回報(bào)比例的條件作了界定:如第四十五條規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量因素確定本校出資人從辦學(xué)結(jié)余中取得回報(bào)的比例。

(3)部分地方政府出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)保證其營(yíng)利性。各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定回報(bào)的具體標(biāo)準(zhǔn)。如浙江省溫州地區(qū)、山東等地方允許民辦學(xué)校的投資者取得略高于銀行的利息的回報(bào);山東省規(guī)定“允許對(duì)辦學(xué)者的投入給予適當(dāng)?shù)幕貓?bào)，辦學(xué)條件好的民辦高校可以放開(kāi)收費(fèi)，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”;浙江省臺(tái)州市1998年3月出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)利用股份合作制發(fā)展精神文明事業(yè)的若干意見(jiàn)》，在土地使用、銀行貸款、稅收減免等方面給投資者許多優(yōu)惠，對(duì)股份合作制民辦學(xué)校，允許股本可按民間借貸利率分息，股本可以轉(zhuǎn)讓，使投資者有利可圖。

(4)對(duì)我國(guó)現(xiàn)存法律關(guān)于民辦教育的公益性和營(yíng)利性問(wèn)題的評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)以上我國(guó)關(guān)于民辦教育的公益性和營(yíng)利性問(wèn)題的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)，法律更從國(guó)家和行政層面上維護(hù)教育的公益性質(zhì)，并從審批到終止設(shè)立了非常嚴(yán)格的規(guī)定，而且指出收入的具體用途只能用在教育事業(yè)上。從法律條文來(lái)看，國(guó)家法律更站在保護(hù)受教育者和國(guó)家管理角色的立場(chǎng)。當(dāng)然，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷開(kāi)放，原先教育體制不適應(yīng)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展需要，而民辦教育的回報(bào)問(wèn)題也成為人們討論的焦點(diǎn)。從相關(guān)法律法規(guī)中我們可以看出，國(guó)家承認(rèn)民辦教育有合理回報(bào)的訴求，但是對(duì)合理回報(bào)的界定相對(duì)模糊，如教育教學(xué)活動(dòng)、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等因素難以量化，從而對(duì)合理回報(bào)的量定帶有模糊性。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)民辦教育的相關(guān)法律應(yīng)該進(jìn)一步修正和完善。

2 構(gòu)建民辦教育公益性與營(yíng)利性相統(tǒng)一的法律保障機(jī)制

(1)明文規(guī)定民辦教育的辦學(xué)性質(zhì)，并通過(guò)各項(xiàng)實(shí)施和細(xì)則保證民辦教育事業(yè)公益性的發(fā)展。民辦教育不管其是否營(yíng)利性，首先都是屬于教育的公益性事業(yè)，法律對(duì)營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)也應(yīng)賦予社會(huì)公益性的教育性質(zhì)。并在各項(xiàng)實(shí)施條例和細(xì)則中予以更具體化。從民辦教育的辦學(xué)審批，到學(xué)校經(jīng)營(yíng)過(guò)程，以及辦學(xué)終止，都應(yīng)該樹(shù)立公益性的主導(dǎo)地位，切實(shí)保護(hù)民辦教育教師和學(xué)生的權(quán)益。同時(shí)對(duì)學(xué)校的公益性行為或活動(dòng)應(yīng)該作更具體規(guī)定和實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策。

(2)法律應(yīng)賦予非營(yíng)利民辦教育和公辦教育以同等的地位，創(chuàng)造合理的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展環(huán)境。對(duì)于非營(yíng)利民辦教育，其辦學(xué)目的和公辦教育一樣，只是辦學(xué)主體不一樣，但受管理機(jī)構(gòu)是一樣的。但近年來(lái)，我國(guó)對(duì)二者的法律地位是有區(qū)別對(duì)待的，如政策法規(guī)對(duì)民辦教育涉及領(lǐng)域的限制，進(jìn)行學(xué)歷教育的限制，對(duì)民辦教育資金扶持政策，對(duì)民辦教育稅收等都不如公辦教育。我們應(yīng)該從法律應(yīng)賦予非營(yíng)利民辦教育和公辦教育以同等的地位，創(chuàng)造合理的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展環(huán)境，激發(fā)民辦教育活力和競(jìng)爭(zhēng)壓力，合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境能夠創(chuàng)造優(yōu)勝劣汰機(jī)制，使好的民辦教育能夠充分發(fā)揮其作用，差的民辦教育將被淘汰出局。同時(shí)也給予公辦教育以危機(jī)感，從而加強(qiáng)自身辦學(xué)建設(shè)。

(3)出臺(tái)相應(yīng)民辦教育評(píng)估的政策性文件，加強(qiáng)對(duì)民辦教育的質(zhì)量評(píng)估。學(xué)者們和政策制定者們關(guān)于民辦教育是否該營(yíng)利的一個(gè)憂慮是，現(xiàn)階段我國(guó)很多民辦教育辦學(xué)質(zhì)量不高，放手后教育質(zhì)量更加沒(méi)有保障，這違背教育的公益性宗旨。我們認(rèn)為，對(duì)于民辦教育教學(xué)質(zhì)量的擔(dān)憂，應(yīng)該從學(xué)校的質(zhì)量評(píng)估著手。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)評(píng)估法律政策，加強(qiáng)對(duì)民辦教育的質(zhì)量評(píng)估。可參照國(guó)外對(duì)私立大學(xué)的評(píng)估辦法，建立中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)民辦教育的監(jiān)督和管理。尤其加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的管理機(jī)構(gòu)、日常經(jīng)費(fèi)管理和使用問(wèn)題、硬件設(shè)施、教師隊(duì)伍素質(zhì)、教學(xué)水平、學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)和綜合能力、升學(xué)率或就業(yè)率等方面的評(píng)估管理。

(4)在政策制定上應(yīng)注重對(duì)民辦教育學(xué)術(shù)水平的規(guī)范和要求，在財(cái)政補(bǔ)助等激勵(lì)機(jī)制上應(yīng)該增加學(xué)校的學(xué)術(shù)研究水平為重要指標(biāo)。目前，我國(guó)對(duì)民辦教育的辦學(xué)定位大多停留在發(fā)展職業(yè)教育、培養(yǎng)應(yīng)用性人才為標(biāo)準(zhǔn)，這類民辦教育屬于比較低層次。民辦教育還應(yīng)該發(fā)展到更高層次，本科階段甚至碩士、博士階段的民辦教育也應(yīng)該逐步建立起來(lái)，如我國(guó)這幾年發(fā)展起來(lái)的獨(dú)立學(xué)院就是民辦教育性質(zhì)的本科階段教育機(jī)構(gòu)。未來(lái)民辦教育的發(fā)展也應(yīng)該參與高層次的教育教學(xué)，如美國(guó)哈佛、斯坦福大學(xué)都是學(xué)術(shù)水平和科研能力世界一流的私立大學(xué)。因此，對(duì)其學(xué)術(shù)水平和科研能力應(yīng)該有一定的引導(dǎo)和要求。這也可以在法律上體現(xiàn)出來(lái)，應(yīng)在政策制定上應(yīng)注重對(duì)民辦教育學(xué)術(shù)水平的規(guī)范和要求，在財(cái)政補(bǔ)助等激勵(lì)機(jī)制上應(yīng)該增加學(xué)校的學(xué)術(shù)研究水平為重要指標(biāo)。

(5)承認(rèn)民辦教育機(jī)構(gòu)營(yíng)利性的存在，屬于營(yíng)利性的民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該另立相關(guān)法律對(duì)之進(jìn)行規(guī)范。我國(guó)民辦教育機(jī)構(gòu)從法律上來(lái)講一直都是限制在非營(yíng)利范圍內(nèi)的，但是，我國(guó)其實(shí)出現(xiàn)了不少類似新東方培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)等營(yíng)利性的民辦教育機(jī)構(gòu)。對(duì)于這類營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，應(yīng)該從法律上予以承認(rèn)，但是由于教育是屬于公益性質(zhì)的，不能參照國(guó)外有些國(guó)家以商法來(lái)規(guī)范，而應(yīng)建立一部針對(duì)性的法律來(lái)加以規(guī)范，與《教育法》應(yīng)平級(jí)，而不是其下位法，同時(shí)在稅收方面也應(yīng)另有規(guī)定，學(xué)校的自主權(quán)應(yīng)更大，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該獨(dú)立。

(6)對(duì)非營(yíng)利民辦教育機(jī)構(gòu)的合理回報(bào)應(yīng)作更量化的規(guī)定。《實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定“與同級(jí)同類其他民辦學(xué)校相比較，收取費(fèi)用高、用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例低，并且辦學(xué)水平和教育質(zhì)量低的民辦學(xué)校，其出資人從辦學(xué)結(jié)余中取得回報(bào)的比例不得高于同級(jí)同類其他民辦學(xué)校”。這些對(duì)于投資者合理回報(bào)問(wèn)題的規(guī)定都達(dá)不到量化的要求，而且同級(jí)同類之間的比較以哪個(gè)為參照物更妥當(dāng)也是個(gè)問(wèn)題。因此容易出現(xiàn)法律漏洞，應(yīng)該盡快完善實(shí)施條例或相關(guān)細(xì)則性規(guī)定，給予投資者一個(gè)明確的回報(bào)。有部分學(xué)者認(rèn)為民辦教育回報(bào)應(yīng)該不低于或等于國(guó)債利息且高于銀行利息，否則投資者將不會(huì)有投資興趣和動(dòng)機(jī)。不管哪種計(jì)算方法，都應(yīng)該加強(qiáng)研究求證，并從法律上給投資者回報(bào)訴求予以量化確定。

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