發展低碳經濟的公共政策思考

［摘要］ 在全球變暖的大背景下，我國積極順應時代潮流，承擔國際責任，正努力實現由傳統的高消費、高排放、高污染的經濟增長方式向高能源效率和清潔能源的低碳經濟的轉變。但是當前的低碳經濟發展面臨許多問題，必須以科學發展觀為指導，采取有效的公共政策，確保低碳經濟持續發展，實現人類的文明進步。

一、發展低碳經濟必要性

低碳經濟是以低能耗、低排放、低污染為基本特征的低碳發展、低碳產業、低碳技術、低碳消費等經濟形態的總稱，是高碳能源時代向低碳能源時代演進的一種經濟發展模式。它是生態環境代價和社會經濟成本最低，能夠實現地球生態系統自我調節能力的可持續發展經濟模式。發展低碳經濟已成為經濟發達國家和地區人們的共識，是應對全球氣候變暖所帶來嚴峻挑戰的必然選擇。發展低碳經濟作為可持續發展的一種新的經濟發展模式具有重要意義：

1. 扭轉環境惡化趨勢的內在要求

低碳經濟發展的提出，是由全球性氣候變暖所促進的，它要求能源消費方式、經濟發展方式、人類生活方式、產業結構等進行改革，所以它是為適應人類生存環境變化的一種戰略選擇，為此，許多國家已制定了發展低碳經濟的政策；

2. 順應國際形勢，參與國際競爭的內在要求

地球村是一個整體，因此，低碳經濟發展具有全球性，不是某一個國家或地區問題，發展低碳經濟是全人類的一個共同愿望與行動；在2009年的哥本哈根氣候峰會上中國代表團與與會各國達成共識，并作出莊嚴承諾將繼續致力于減少碳排放量，并堅決地重申了中國政府11月底公布的減排目標，即到2020年單位GDP碳排放強度降低40%～45%。發展低碳經濟是履行這一承諾的實際行動。

3. 優化能源結構，實現可持續發展的必然要求

發展低碳經濟是涉及社會、經濟、技術、生產與生活綜合性很強的問題，實質上是一個包括生產、交換、分配、消費在內的一個社會再生產的經濟活動低碳化問題。它影響到目前與長遠關系，涉及到社會的代內與代際間公平問題，是體現以人為本，全面、協調、社會和諧、人與自然和諧發展的科學發展精神，是落實科學發展觀的客觀要求。

二、中國發展低碳經濟的主要制約

根據現實和長期國情與低碳發展模式的內在要求，中國發展低碳經濟將面臨來自“能源結構、發展階段、技術水平”等方面的三大挑戰。盡管中國發展低碳經濟面臨較大的挑戰，但通過認真發掘并切實實施，中國也具有在不影響實現既定社會經濟發展目標前提下發展低碳經濟的巨大潛力。

1. 以煤為主的能源結構是中國向低碳經濟發展模式轉變的制約因素

雖然我國能源結構在不斷優化，但一次能源生產的2/3 仍是煤炭，燃煤發電約占電力結構的80%。煤多、油少、氣不足的資源條件，決定了我國在未來相當長一段時間內煤炭仍將是主要一次能源。煤炭屬于“高碳”能源，我國也沒有了廉價利用國際“低碳”能源的條件；資源和能源密集型產品大量出口，又增加了我國單位GDP 的碳強度。受多煤炭少油氣這種資源票賦的制約和保障能源安全的需要，中國以煤為主的能源結構在未來相當長的一段時間不會發生根本性的改變。與石油、天然氣等能源相比，單位熱量燃煤引起的二氧化碳排放比石油、天然氣分別高出約36%和61%，使得中國單位能源的二氧化碳排放強度將長期處于較高水平。由于能源結構調整的難度大，中國在向低碳發展模式轉變的過程中，將比其他國家受到更多的資金和技術壓力，付出更高的代價，面臨更大的困難。

2. 中國目前所處的發展階段與發展低碳經濟之間存在著比較尖銳的矛盾

黨的十六大提出，到2020年中國要基本實現工業化。目前，中國正處于重工業加速發展的中期階段。英國、美國和日本等發達國家的歷史經驗表明，在工業化進入重工業加速發展的時期，工業化和經濟發展的速度將加快，溫室氣體排放將不斷增加。與發達國家相比，中國的工業化、城市化進程又具有自己的特點，發展低碳經濟面臨更艱巨的挑戰。首先，中國工業化進程在規模和發展速度兩方面在世界經濟發展歷史中都是前所未有的，在這一過程中，中國二氧化碳排放總量也會呈現較大規模的增加；其次，中國面臨著改善廣大人民生活水平的艱巨任務，由于人口眾多，目前正在進行大規模的能源、交通、建筑等基礎設施建設，而經濟的迅速擴張多是對常規技術的簡單復制，不可能大規模采用低能耗的先進技術，在現階段和未來較長的一個時期，中國能源需求和溫室氣體排放必然呈現增長趨勢；最后，中國在工業化、城市化的進程中就必須要面臨應對氣候變化的挑戰，而發達國家在完成工業化之后才面臨這一問題，這對中國走新型工業化道路提出了新的挑戰和要求。

3. 總體技術水平落后是中國發展低碳經濟的嚴重障礙

總體技術水平落后是中國發展低碳經濟的嚴重阻礙。作為發展中國家，中國經濟由“高碳”向“低碳”轉變的最大制約，是整體科技水平落后，低碳技術的開發與儲備不足。中國目前能源生產和利用、工業生產等領域技術水平落后，技術開發能力和關鍵設備制造能力差，產業體系薄弱，與發達國家有較大差距。落后工藝技術的大量存在和先進技術的嚴重缺失，使得中國工業生產和基礎設施建設呈現高排放的特征在未來幾十年將長期存在，陷入所謂的“鎖定效應”，這將極大地增加未來中國向低碳發展模式轉變的成本，并給中國帶來更大的減排壓力和國際談判的壓力。應對氣候變化的技術開發和創新對各國來說都是新問題，發展低碳經濟對中國技術創新能力提出了更強烈的要求。

三、中國發展低碳經濟的政策選擇

低碳經濟是世界經濟發展對趨勢， 是適應后工業化社會、實現資源節約和環境友好的一種經濟發展模式。然而， 中國正處在工業化發展階段， 發展經濟、減少貧困和滿足就業等仍是實現現代化的最大任務， 向低碳經濟轉型還面臨著許多現實條件的制約。為實現這些目標， 必須加強國家對經濟的宏觀調控， 適時適度地創新公共政策， 根據政治、經濟和社會發展環境的新要求， 主動改變既存的政策要素的組合形態，創立一種具有積極價值的、適宜的政策安排。

1. 總體規劃，為低碳發展創造條件

制定規劃，不斷提高社會生產和生活活動的碳生產率。一是將低碳經濟納入國民經濟和社會發展規劃，進行總體安排部署。二是將低碳技術研發納入國家科技規劃和相關科技計劃。三是制定專項規劃，提出低碳經濟的概念、目標、重點和保障措施等，提出低碳經濟的統計和考核指標，并作為國民經濟規劃中的引導指標。四是制定重點行業和部門的低碳發展規劃，向低碳轉型。

2. 優化產業結構，倡導產業低碳化

產業結構對碳排放會產生較大影響，同等規模或總量的經濟，如果技術水平相同而產業結構不同，則會導致碳排放量相差較大。在工業化和城市化加速發展的今天，避免重化工業過度發展帶來能耗高、物耗高、碳排放高等問題，我國需要發展高能效低碳排放的產業。提高“高碳”產業準入門檻，避免留下長久不利影響。發展高新技術產業和現代服務業，用高新技術改造傳統產業，降低GDP 的碳強度。

3. 發展壯大循環經濟、開發利用新能源和可再生能源

發展循環經濟，將減量化放在優先位置，減量化從減少生產環節入手，推進資源能源的循環利用和高效利用，變廢為寶，化害為利。加大投資和政策扶持力度，開發利用太陽能、風能、地熱能、生物質能等新能源和可再生能源；依靠技術進步不斷降低利用成本，切實解決新能源發電上網難題；加快研發先進技術和設備，推進第四代核能技術研發和產業化；持續推進節能減排，當前的重點應放在工業節能上，這是由我國發展階段和工業能耗所占比例決定的。控制高耗能高排放行業過快增長，加快淘汰落后生產能力；控制建筑和交通能耗的快速增長；加強制度建設，強化目標責任制的落實和評價考核。

4. 重視國家科技和人才，促進低碳技術的研究開發和技術

科技進步使解決日益嚴重的生態環境和能源危機的根本出路。科技政策在整個科學活動中， 表明支持什么， 反對什么， 發展什么， 限制什么， 保證科學技術朝著一定的目標，沿著正確的路線有序發展， 起著協調控制的作用。科技政策按照技術可行、經濟合理的原則，促進高能效、低碳排放的技術研發和推廣應用，逐步建立節能和能效、潔凈煤和清潔能源、新能源和可再生能源以及自然碳匯等多元化的低碳技術體系；加快對燃煤高效發電等技術研發，形成儲備，為低碳轉型和增長方式轉變提供強有力的支撐。

5. 加強國際合作，增強自主創新能力

由于低碳經濟在中國的發展還處在起步的階段，如果僅僅依靠自身的技術實力，中國很難真正發揮低碳經濟的潛力，所以必須積極引進發達國家先進的低碳技術。我國應當主張，發達國家必須強制減排，發展中國家自愿減排的成本必須由歷史上過度排放的工業化國家承擔，以樹立負責任的發展中大國形象。推動發達國家向發展中國家轉讓溫室氣體的減排資金和技術。非常有必要進一步發揮國際間協議的作用，來推進發達國家向發展中國家的技術轉讓。我國當前的策略是要加大與國際社會尤其是低碳經濟發展較好的國家之間的合作與交流，通過氣候變化國際合作的新機制，引進、消化、吸收先進適用的低碳技術；參與制定行業能效與碳強度的國際標準、標桿，積極從發達國家引入成熟的技術，提升引進消化和再創新能力，加強自主創新，推動低碳經濟的發展。

6. 廣泛宣傳教育，創新綠色消費和生態文化

利用電視、報紙、影像等各種媒介，宣傳普及氣候變化和低碳經濟的知識，讓廣大干部群眾認識到應對氣候變化的重要性和緊迫性。發展就要消耗能源，能源消費勢必排放二氧化碳；降低二氧化碳排放強度、提高碳生產率，形成低碳的綠色生產方式和消費行為，引導合理消費和反對過度消費及奢侈消費， 并通過生產環節向低碳模式的轉變拉動低碳消費。

生態文明是黨在經濟和社會轉型的緊要關頭所形成的又一重要思想創新，低碳經濟的發展， 離不開全民普遍共識的、綠色的生態文化的構建。生態文化作為正在崛起的新興文化， 是倡導人與自然和諧相處的觀念體系， 是人們最優化的解決人與自然關系問題所反映出來的思想觀念的總和， 體現在人類為解決所面臨的種種生態問題環境問題， 與自然和諧相處， 求得人類更好地生存與發展的種種措施和手段上。創新文化政策就是要形成以“節約資源， 保護環境”為核心的生態文化， 在生活中堅決抵制鋪張浪費的奢侈文化， 生態的觀念深入人心。

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