森林旅游資源管理體制研究

［摘要］完善森林旅游資源管理體制是實現資源保護和旅游開發的平衡發展，實現森林旅游可持續的重要環節，當前我國森林旅游資源管理體制有很多缺陷，產生了環境污染、資源破壞、利益分配不合理等問題。本文闡述了森林旅游資源的概念，指出我國現存森林旅游資源體制的問題進行，分析其存在的深層次的原因，最后提出完善森林旅游資源體制的建議，為我國森林旅游資源開發、建設、保護提供了參考性意見。

［關鍵詞］森林旅游森林旅游資源管理體制

一、前言

隨著全球旅游業迅速發展，人們迫切希望回歸自然，興起了森林旅游，森林旅游具有可持續發展和帶來經濟效益，成為了林業中重要的產業，并以極快的速度發展著。而健全森林旅游資源管理體制是實現資源保護和旅游開發的平衡發展，實現森林旅游可持續的重要環節，當前我國森林旅游資源管理體制有很多缺陷，使得環境污染、資源破壞、利益分配不合理等。因此完善森林旅游資源管理體制具有重要意義。針對森林旅游資源發展速度過快的情況，需要通過具體措施完善森林旅游資源管理體制。

二、基本概念

森林旅游資源系指以森林景觀為重點，其他景觀為輔助，人文景觀為點綴的一定的森林環境中，包括了具有游覽價值與旅游功能等一切能夠吸引游客的所有因素，包含自然因素、社會因素、人文因素等有形及無形的一切。

森林旅游資源主要包括森林自然景觀資源(林景、山景、水景、氣象氣候景觀、古樹名木、奇花異草、珍稀動植物)、森林生態環境資源(環境空氣、地表水環境、天然外照射貫穿輻射水平、植物精氣、空氣負離子、空氣微生物、旅游舒適期和土壤)、人文景觀資源(文物古跡、民族風情、地方文化、藝術傳統)3大類。其載體主要有森林公園、風景名勝區、森林旅游區、自然保護區、植物園、生態公園及類似的旅游場地等。

三、我國森林旅游資源管理體制存在問題

我國森林公園、風景林場、森林游樂區隨著近年來管理體制的改革，取的一定成效，但森林旅游作為我國是一項新興產業，目前的管理體制依然存在很多缺陷，體制不夠健全；管理的經驗和生態環境保護的意識不足；對森林旅游資源管理工作不到位，導致許多森林旅游區在盲目開始和隨意管理的情況下進行旅游開發，嚴重影響了森林旅游資源環境、經濟、社會綜合效益的發揮，以及旅游、資源、環境等和諧性可持續發展。主要為下面幾個問題。

1. 審批體制不完善，森林旅游資源調查不全面

我國森林公園和自然保護區的建設采取申報制度。由于全國缺乏統一的森林公園和自然保護區總體發展區劃和規劃，地方發展森林公園的積極性很高，但對森林資源調查缺少全面性調查。相關機構在審批時較少考慮現有森林公園的地理分布位置和情況，偏重于考慮游人喜愛程度和景觀價值，森林公園的等級評價存在著較多主觀因素，評審隊伍不專業導致不科學性，審批不夠嚴格，導致森林公園發展速度偏快。而分自然保護區由于無法承擔養護費用而發展相對緩慢。有些地方不具備旅游條件，仍然大量投資搞建設，不但破壞森林環境資源，還出現嚴重虧損。

2.權力分散、職能交叉

森林旅游資源管理機構缺乏合理性，管理職能混亂，存在著事業、企業不分。我國大部分的森林公園、風景名勝區管理機構屬于事業單位，但管理模式卻是企業化經營。這種管理模式雖然解決了政府的資金短缺，但過度最求經濟利益導致森林資源嚴重破壞，短期內不易恢復。

目前我國森林管理體制管理權力分散，缺乏一個統攬全局的權威性管理機構。尤其容易出現在資源多元化程度高、規模較大的景區；如一些風景名勝區屬于旅游部門管理，一些風景名勝區會屬于建設部門管理，而自然保護區、森林公園則歸林業部門管理。

3. 規劃體制不完善，規劃權責不明確

大多數地方規劃體制不完善，管理機構分權不明，規劃權責缺乏有效界定；森林發展規劃和景區規劃極不協調，缺乏整體性森林旅游資源規劃；在規劃過程中由于涉及人員缺少管理方面的知識，使得森林旅游資源規劃存在不合理。在森林旅游規劃的實施過程中，缺少監管過程，使得工程在實施過程嚴重破壞森林資源。

4. 旅游景區經營權出讓不規范

由于森林旅游資源價值缺乏科學、合理評價，使得一些資產無形中流失，地方為提高財政收入，拓寬融資渠道，轉換經營模式，將旅游景區的經營權轉讓個人、單位，在轉讓過程缺乏公開競爭和透明度，缺乏嚴格程序和規范措施。在開發中過度市場化大力發展了森林公園等旅游業，忽視了其環境效益和生態價值，造成了旅游市場混亂和大量森林旅游資源的損失。

四、森林旅游資源體制問題原因分析

1.目標定位不明確

由于國家缺乏統一的森林資源建設規劃，森林由多部門、各級政府管理，對具體森林旅游資源的功能和性質界定不明確；政府部門和管理機構定位不合理，政府部門把其做為強省、強市的戰略重點，尤其是在經濟落后地區；管理機構弄不清是以保護為主還是開發森林旅游資源，通常最后把經濟利益最為最后目標；市場定位不可缺，大力建造人為景觀，使其脫離了森林旅游的定位。

2. 產權界定模糊，經營權和所有權分配不夠明確

在我國自然資源產權制度的情況下，我國森林旅游資源主要歸國家所有，由于產權界定模糊，導致中央與地方管理權限劃分不合理，同時使得所有者權益、管理者權益和使用者權益分配不明確，引起利益分配的矛盾和沖突。

3.地區發展不平衡和政府投資不足，加劇了保護與開發的矛盾

森林旅游資源是一項巨額投資，投資回報期長，導致市場資金不敢投入，政府資金不敢投入太多，使得開發資金嚴重不足，許多森林公園邊開發、邊建設，一些工程不得不停建，無法順暢實行接待游客，最后減弱了森林旅游業發展基礎。由于地方雖然不滿足發展森林公園等森林旅游的條件，依然大興土木，加劇了資源保護與開發的矛盾。

4.過度追求經濟效益

旅游資源所有者、投資者與開放商過度追求經濟效益，忽略了環境效益，而政府為解決資金困難，給投資者過多優惠條件，強調投資利益，使得投資者忽略旅游資源者和當地社區的利益，不注意資源的保護投資，對違章建筑和資源破壞視而不見。

5.法律法規不完善

法律法規是規范和制約游客、旅游企業、單位開發工作所涉及的相關行為和相關部門的行為，同時也是保護森林旅游資源與環境的重要方法和手段。但我國在立法層次和內容來看，還沒有建立完善森林旅游法律體系；在執法方面執法不夠嚴而且還存在偏袒現象；管理制度存在著缺陷，法律法規不完善，政府監管力度不強。

五、完善森林旅游資源管理體制具體措施

我國缺乏一套科學合理的森林旅游政策體系，不合理的政策制度導致執行部門不明確，執行部門責任不清楚，相關政策執行受阻和難以落實，使得森林旅游資源管理粗放，經濟效益低，配置不合理，并導致環境污染，資源浪費等一系列的負面效應產生，因此，極度需要完善政策體系使得管理體制完善。主要有以下幾個方面

1.明確目標，調整戰略

森林旅游資源的建設要從量向質的轉變，實行旅游開發與資源保護并重；必須將發展戰略重點轉移到加強現有森林旅游資源的建設與管理上面，實現優先保護原則，減慢新建森林公園的發展速度，降低經濟激勵強度，實現開發與保護并重，在管理上面提高建設水平，縮小與發達國家之間的差距。

在界定方面由于我國國家森林公園數量過大，資源內容相差較大，國家保護的重點模糊，因此要明確各個森林旅游資源的界定，必須具備相應的條件，決不能降低標準隨意建立。控制國家級森林公園的發展規模。在確認過程中應在森林旅游資源調查的基礎上，對全國森林旅游進行總體發展規劃和科學布局，對森林旅游點進行嚴格劃分、規劃執行；森林旅游確定點資源應當具備獨特性、代表性同時該項目還要可行性，能夠確保資源的維護和可持續利用。

在開發過程中遵循實行有利于森林旅游開發區資源保護的原則，其資源能得到持續利用與保護，應嚴格控制新建旅游區的數量與結構，對現有森林公園、風景名勝區等數量與結構進行調整；合理地對森林公園、風景名勝區和自然保護區進行劃分。

2.協調中央目標與地方目標

中央和地方關于在森林旅游資源在管理目標存在不一致性，同時中央與地方在開發森林旅游資源的目標上出現不協調，可以采用以下幾點來協調中央與地方目標一致性。

(1) 適當進行森林旅游資源市場化經營政策，實行規范經營權轉讓程序，落實政策，加強加官機制，促使地方政策的制定和實施；引導地方政府結合眼前利益和長遠利益，對一些政策適當做出優惠。

(2) 加快實行扶貧政策，發展多元化經濟體制，緩解旅游資源開發利用的壓力；通過將國家級森林公園、國家名勝風景區、自然保護區等建設納入國民經濟發展計劃，確保這些重點保護項目的資金到位。

(3)完善地方政府與管理機構管理績效考核政策。建立科學績效評價體系，對管理績效進行全面衡量，促進國家政策的有效執行；需要監控環境容量，將旅游容量控制在可承受范圍內，確保在資源保護的前提下進行旅游開發，實現旅游資源質量最大化可持續利用。

(4)建立森林資源信息化平臺，實施綠色GDP核算政策。需要進行旅游綠色GDP核算，有效地協調各有關方面的政策，國家應對森林資源建立一個平臺，共享信息資源庫，加快地方與部門對相關政策了解，實行開放化、透明化，促使公眾參與監督。通過各種資源綜合利用，再實行合理的森林旅游資源開發利用。

3. 完善森林旅游資源資產化管理

隨著我國森林旅游資源管理體制的改革，實行政企分開，所有權與經營權分離，更改大量森林旅游資源產權，因此應該加強森林資源資產化管理。

(1)明確界定產權。明確對森林旅游資源的所有權、代理權、觀賞權、收益權、經營權等界定，根據資源的重要程度實行中央和地方兩級所有，進一步明確管理權和經營權，防止行政部門或管理機構以管理權代替所有權，防止濫用職權，實現森林旅游資源的合理流轉和適度的監管，最終實現經濟的可持續發展。

(2)重構代理制，明確權利義務關系。由于目前國務院委托各部門及地方政府對旅游資源實行分級管理，緩解代理過程成尋的復冗，可明確委托---代理責任，確保各級管理明確，任務清楚，責任到位。合理分配各管理部門權限，改變原有屬地化管理體制，將管理權適當向中央集中，進行垂直管理。并在中央和地方分別成立旅游資源綜合協調機構，監督森林旅游資源經營和管理過程。

(3)全面評估森林旅游資源價值，建立合理的評估體系。合理界定森林旅游資源的要素價值，設計合理的森林旅游資源價值評估體系，通過科學的認證森林旅游的使用價值，在森林旅游資源的開發、轉讓、出讓中可以進行合理的估價，確保實行等價交換并維持國有資產的價值，通過權力和經濟上來實現維護。

(4)保護產權的合法性。通過法規規范產權作用，如破壞產權關系必須通過法律手段進行強制懲罰，約束和激勵了產權主體，同時也激勵了所有者對自己的資產和投資進行監督管理，鼓勵了產權占有者使用單位運營好所占有使用資產。

4. 健全森林旅游規劃相關政策

完善森林旅游區總體規劃的編制，健全審批程序，通過專家論證、嚴格審批、社會公開透明化對總體規劃進行審批;通過對森林旅游資源全面調查、評估、評價基礎上，合理的對各個風景資源開發等級進行劃分，明確森林旅游資源其保護范圍、特色性及市場定位，通過合理布局、可持續發展的原則做出科學性規劃，并對其進行嚴格審批。進行合理開發，不合理則不開發原則。通過資源調查、評估、保護同旅游規劃有機聯系起來，明確規劃控制目標。通過對森林旅游資源進行全面調查和評價，合理的劃分風景資源開發等級和明確市場定位，明確森林旅游資源的保護范圍和保護政策，貫徹景區總體規劃與區域性旅游規劃相協調等進行科學規劃。

5. 發揮森林旅游資源開發投資政策

在森林旅游資源的開發方面，需要改善投資政策，積極引進建設資金，規范投資方向，引導投資者轉向高投入、高開發、高保護的良性發展軌道，推進森林旅游可持續發展，必須建立政策創新體系。以下為完善森林旅游投資的政策幾點建議：

(l)發揮政府投資的作用，建立有效投資模式

充分發揮政府主導權，通過發展森林旅游事業解決勞動就業和可拉動地方經濟，通過森林資源教育可普及自然科學知識、增強百姓的生態保護意識。加大政府投資，可以彌補旅游開發投入不足的問題，加快旅游開發進程。國家和地方政府應加大對旅游基礎設施投資，為森林旅游創造良好的基礎條件，同時政府應引導社會投資到森林旅游資源的基礎設施和資源管理上拓寬對象來源引導資金投向旅游開發項目，并建立相應的招商引資服務機構。

(2)界定中央與地方政府的投資責任

逐步實行中央和地方森林旅游資源兩級所有制，對中央和地方分別進行不同管理級別的森林旅游資源投資，中央主要負責投資國家一級森林旅游資源建設和管理，其他則有地方政府負責，并充分調動各級政府、各部門對森林旅游的投資。

(3)加強林業部門自身的投資力度

我國森林旅游業的迅速發展，使得森林旅游成為了成為林業產業中最具活力的產業，極大地促進了林區經濟發展，因此，林業部應加大對森林旅游的投入力度。近幾年國家對林業逐年增加投資，林業部門應拿出特定比例林業資金來建設和維護森林公園和自然保護區，減輕其建設負擔。

(4)調整投資方向，引導社會力量投資于森林旅游基礎設施和資源保護

需要將我國目前森林風景區投資者開發旅游景點經營策略投資轉向到基礎設施和資源保護上面。優化投資結構，鼓勵多元化經營形式投資森林風景資源的保護和基礎設施建設。

(5)加強對森林旅游投資資金的運行管理

規范森林旅游區創收行為和過程，規范森林旅游資源經營權的轉讓行為；加強旅游資金使用的監督管理力度，節約使用資金，防止濫用旅游資金。

六、結論

本文通過對我國森林旅游資源體制審批體制不完善；森林旅游資源調查不全面、權力分散；職能交叉；規劃體制不完善，規劃權責不明確；旅游景區經營權出讓不規范等現狀問題進行深層的分析，通過明確森林旅游資源管理目標，調整戰略、注重促進中央目標與地方目標相協調、完善森林旅游資源資產化管理、健全森林旅游規劃相關政策、探討森林旅游資源開發投資政策等五個方面來完善森林旅游資源管理體制，通過完善森林旅游資源管理體制能夠更好地促進森林旅游業旅游的發展，在效益實現環境效益、社會效益、經濟效益可持續發展前提下實現最大值。

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