“土地承包經營權抵押貸款”創新試驗探究

摘要：本文以寧夏回族自治區同心縣為例，通過對寧夏回族自治區同心縣開展農地承包經營權抵押貸款介紹，分析了我國西部農村金融需求以發展型農戶為特征。結合理論與實證的分析對農地承包經營權抵押貸款供需進行分析，探討農地承包經營權抵押貸款開展的可行性及其與傳統的小額信貸模式相結合的優勢所在，并在此基礎上針對當前存在的問題提出相關的建議。

關鍵詞：土地承包經營權抵押貸款；農村金融；創新

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０1０)12－００85－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.12.24

一、引言

據2006匯豐—清華經管學院中國農村金融發展研究報告顯示，當前農戶的信貸需求很大，但正規的農村金融機構尚不能滿足農戶的信貸需求[1]。銀行、信用合作社或合作基金會在發放貸款時一般需要存單或財產抵押，又或者需要擔保。一般農戶的財產幾乎不能滿足作為有效抵押物的要求，而尋找存單或擔保人也存在困難，農民的貸款需求不能很好地得到滿足。中共十七屆三中全會以各種形式賦予農戶“流轉權”，還權于農民，實惠于農民，“土地流轉”政策的實施在我國農村掀起了新一輪的土改熱潮，為“三農”問題帶來了新的思路，為我國新一輪的經濟增長注入了新的活力。從我國的現實看，我國存在著從赤貧、溫飽、小康直至相對富足的各種發展水平，這種現狀對社會的安定而言存在一種隱患。在實施新農村建設的背景下，維護社會和諧顯得十分重要，分析西部農民金融需求有著重要的意義。但由于我國區域發展不平衡，需要從現實出發，因地制宜地制定相關政策，促進西部經濟發展。

解決農村金融短缺問題是解決“三農”問題的關鍵，為了解決農村地區的金融供給問題，寧夏回族自治區同心縣從2006年開始以實驗的方式通過土地承包經營權作為抵押物為農戶提供資金的支持。目前進行土地使用權抵押貸款的試驗打破了農村土地不能作為抵押物的瓶頸制約，使農戶認識到土地不僅是一種生產生存的資源，還可以作為一種金融要素參與融資。既可提高農戶保護土地的意識，也可為在農村經濟發展過程中解決資金不足問題提供有效的途徑。應當認識到“土地承包經營權抵押貸款”這種模式的巨大意義，給予高度的重視，如果能夠探索出一種合適的方式通過土地盤活農村資金，將為西部農村金融的發展起到一定的推動作用。

二、寧夏回族自治區同心縣開展土地抵押貸款的概況

（一）“土地承包經營權抵押貸款”開展原因

同心縣地處寧夏回族自治區中部干旱帶，境內山大溝深、干旱少雨，生態環境惡劣，農民經濟基礎薄弱。發展生產資金短缺，貸款難，嚴重制約著農民持續增收，出現了農民持續增收需要信貸資金支持和農村金融機構向農民發放貸款無有效追償保障、風險大的情況。為此，當地金融機構靈活地運用我國農村土地承包法中農村土地承包經營權流轉規定和我國合同法中反擔保規定，自2006年起開展農村土地承包經營權抵押貸款的金融服務，有效地解決了農民持續增收需要信貸資金支持和農村金融機構向農民發放貸款無有效追償保障情況，降低了農村金融機構發放貸款風險。

（二）“土地承包經營權抵押貸款”模式運作的方式

1．以村成立農村承包土地承包經營權抵押貸款協會。抵押協會常務會員由村民或村民代表按村民10：1選舉產生，每個常務會員可以代表一個家族、一組村民。對常務會員要求是德高望重，經濟條件好，具有擔保和償債能力。

2．申貸農戶加入協會。首先，申請貸款農戶向協會遞交夫妻雙方愿以承包土地面積十分之四加入協會，并簽字按手印申請；其次，申貸農戶申請經全體常務會員一致同意，成為協會會員。

3．貸款條件和程序。首先，申貸農戶選擇三戶會員和一名常務會員作為貸款擔保人；其次，申貸農戶與協會和擔保人簽訂土地承包經營權抵押協議，并承諾如果不能償還到期貸款，將抵押的土地承包經營權轉讓給代為清償到期貸款的擔保人或者協會，并取消會員資格，這一條款實質上是以土地承包經營權轉讓進行了反擔保；再次，申貸農戶的抵押和擔保資料簽訂完畢后，向農村信用社提出貸款申請，由農村信用社與協會簽訂總擔保協議；最后，由農村信用社審查并于農戶簽訂貸款借據，發放貸款。

4．貸款的期限為一年。截至2009年12月末，同心縣農村信用社聯社向農戶累計發放貸款5622.633萬元，土地承包經營權抵押面積7.7244萬畝，涉及72個村6313戶。自2006年以來，同心縣農村信用社聯社采取上述運作模式，沒有產生不良貸款客戶，對于解決農民急需生產資金困難和降低貸款回收風險，從而推動農業穩定發展和產業結構的調整起到了較大的作用。

三、寧夏回族自治區同心縣農村金融需求和創新探究

我國農村的金融需求呈現出層次多、種類多的特點，東、西部農的金融需求規模和滿足程度存在較大差異。本文采用張?。?010）的做法，從金融需求產生的原因，金融需求不同主體的雙重角度，對西部農村金融需求進行分三類——貧困型、發展型、市場型[2]。

目前西部經濟發展較快，出于絕對貧困線以下的農民數量日趨下降。貧困型農戶一般依靠有限的農業經營收入維持基本生活支出，甚至入不敷出。這類農戶由于風險較大，基本被排斥在正規金融范圍之外，只能以特殊的方式滿足，例如民間借貸、政策性貸款和財政扶貧資金等。

發展型農戶已基本解決溫飽問題，收入水平可以維持基本生活并有一定的儲蓄，希望擴大自己的收入來源，所需資金主要用于生產性用途。金融機構愿意對這部分農戶發放小額貸款，是農村信用社的主要貸款對象。

市場型農戶收入水平較高，有較強的負債能力，其生產經營活動是以市場為導向的專業化技能型生產。對于貸款需求一般大于發展型農戶，主要用于專業化、規?；a和工商業發展，其資金主要靠自有資金提供，個別發展較好的可以承受一定利息成本的會申請商業性貸款。但總的來說，由于缺乏有效的抵押擔保品，很難從銀行申請到貸款。據調查西部農村當前的金融需求以發展型農戶為主體。西部欠發達地區農村金融需求仍然是以典型的小農經濟為基礎的，這就要求我國農村金融改革應以需求型為導向。

據調查，截至2009年12月末，同心縣農村信用聯社向農戶累計發放貸款5622.633萬元，土地承包經營權抵押面積7.7244萬畝，涉及72個村6313戶。過去同心縣采取的是小額信貸模式，但農民的還款意識不強，違約率非常高，自2006年以來采取上述運作模式，沒有產生不良貸款客戶，并且表示在2010年繼續加大放貸規模至6600~7000萬，這表明結合土地承包經營權的小額信貸模式在當地有著廣闊的發展前景。且這種模式的抵押貸款將逐漸取代之前純粹的小額信貸模式，通過“土地流轉協會”進行的貸款手續簡單，能降低監督成本和違約率，取得的效益較好。

在寧夏回族自治區同心縣河西鎮上河灣村的問卷調查當中，通過方便抽樣的方式選取了部分加入村民土地協會，并且獲得抵押貸款的農戶進行問卷調查。當問及“您如何評價土地承包使用經營權進行抵押貸款對您的生產經營所起到的作用”，28%的農戶認為幫助非常大，48%的農戶選擇幫助較大，24%的農戶認為一般，沒有農戶認為幫助較少或者是沒有幫助的。

據了解，該種抵押貸款的額度一般在1～2萬元，年限為一年。近年來通過這種抵押貸款，該村發展了肉牛圈養的特色農業，但處于分散化的經營階段，每家每戶都養牛，規模小則養4頭每欄，規模大的50頭每欄，根據肉牛的生長周期，每年可以有3～4批肉牛出圈。可見，該信貸模式解決了普通農民經濟基礎薄弱，發展生產資金短缺，貸款難的問題，化解了農民持續增收需要信貸資金支持和農村金融機構向農民發放貸款無有效追償保障、風險大的矛盾。

我國實行耕地保護政策，在土地流轉中對于土地的使用范圍有嚴格的規定。但類似于同心縣的農村金融創新，在利用土地使用權抵押貸款的過程中，土地不改變農用地的性質。土地經營權產權關系清晰，符合“依法、自愿、有償”的土地流轉原則，承包經營租賃協議和手續符合國家法規政策，經營土地不農業用途。由于當前在西部農村發展型農戶的金融需求占主體的地位，同時農地使用權抵押貸款的供給與需求都存在市場，這一創新舉措將有利于我國西部農村金融市場的發展。

四、“土地承包經營權抵押貸款”模式的積極因素及存在的問題

（一）“土地承包經營權抵押貸款”創新模式的積極因素

1．解決了農民借貸難的問題。在貧困地區農村，農民所擁有的住房、宅基地都不能抵押，以飼養的家畜以及生產資料進行質押操作性難度較大，農村信用社只對一些優質客戶發放信用貸款，農民取得貸款的難度都非常大。開展“土地承包經營權抵押”貸款，農戶用土地承包經營權向協會進行反擔保，就會得到協會的擔保，就保證了回收貸款的穩定性，解決了農村信用社的后顧之憂，農村信用社就會為農戶發放貸款。只要信用良好，并且具有土地承包經營權證的農戶都會得到農戶土地協會的擔保，都會得到農村信用社發放的貸款。

2．消除了農村信用社懼貸心理。由于同心縣以前的信用環境不太理想，而縣農村信用社內部也加強了對逾期貸款的管理，客戶經理產生了一種惜貸、恐貸心理?！巴恋爻邪洜I權抵押貸款”的操作模式由土地承包經營權協會作為農戶還貸的最終保障，農戶為了不喪失手中的土地承包經營權，都會積極的歸還貸款，保證了貸款的按期歸還，消除了客戶經理的恐貸心理。同時只有加入土地協會的農戶才可以申請土地承包經營權貸款，這樣將對客戶的選擇交給了協會，協會的組成都是由本地區的農戶組成，對農戶的具體情況協會了解的比較清楚，保證優質客戶被吸納到協會當中。

3．分散資金風險。用土地承包經營權反抵押擔保貸款，只要信用良好的大多數農民能夠被擔保協會吸納為會員，都可以獲得自己所急需的資金，這種貸款的金額相對較小，覆蓋面大，使得農村信用社的信貸資金風險相對分散。

4．創新了擔保方式。閆廣寧（2008）認為這種操作模式為經濟不發達地區農村的農民貸款起到了一個“先河”的作用。農戶是用土地承包經營權向協會進行反擔保，隨著創新模式發展，農民還可以拿牛、羊及一些生產資料進行反擔保，可以解決農民無貸款擔保品的困境[3]。

（二）“土地承包經營權抵押貸款”模式存在的主要問題

1．法律風險是開展土地承包經營權抵押業務中最大的風險。當前我國法律規定除了通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的四荒地等農村土地可以抵押外，其它方式承包的農村土地是不容許抵押的。對于同心縣農村信用社開展的“土地承包經營權抵押貸款”業務是沒有法律保障的，農戶與協會及擔保人簽訂的反擔保協議若發生糾份，該協議不具有法律效力，這將會給協會、擔保人及農村信用社造成一定的損失。

2．土地承包經營權入股問題。《農村土地承包法》第42條規定：“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。據此規定，土地承包經權入股得到了法律的許可，具有合法性，但土地承包經營權入股必須從事農業合作生產。本文中土地承包經營權入股成立的是土地承包經營權協會。協會在操作過程當中起到的是一個擔保的作用，若協會的地位得不到認可，則協會的擔保就不具有法律效力。

3.僅依靠道德村規制約。因為各個試點的“土地流轉協會”目前還不屬于法人機構，一旦農民發生大面積違約，“土地流轉協會”對農戶只有道德村規的制約，缺乏法律上的約束力。

4．操作流程有待進一步研究。根據“土地承包經營權抵押貸款”的操作流程，當貸款人無法歸還貸款時，擔保人替其歸還貸款后，擔保人就會對貸款人提供反擔保的土地承包經營權實現抵押權。如何保證擔保人實現抵押權而又不會使貸款人喪失土地承包經營權的操作值得進一步研究的。

五、“土地承包經營權抵押貸款”模式發展的建議

寧夏回族自治區同心縣農村信用社“土地承包經營權抵押貸款”業務實施以來，農戶歸還貸款的積極性都很高，幾乎都能夠按時歸還貸款，同時對農民的生產經營提供了較大的幫助。為了更好地探索這一種為農戶服務的融資模式，本文提出以下幾點建議。

（一）放寬對土地承包經營權抵押的限制

新時期的農村土地制度應當是規范化與靈活性、穩定性與應變性的統一。既能適應生產力的現實水平，有利于促進農村生產力的發展，加快我國農業現代化進程；又要有利于容納未來不斷發展的生產力，不至于在農村土地制度隨著生產力水平的提高而適時調整時造成障礙。在同心縣農村信用社實行的土地承包經營權抵押業務中，與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實現抵押權時，并不會導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因此，建議國家相關部門制定相應的法律法規放寬對土地承包經營權抵押的限制，容許農戶以一部分的土地承包經營權抵押進行融資，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農村經營的人浪費土地資源，即可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。

（二）訂立回購合同

為了保證擔保人實現反擔保的抵押權而又不會使貸款人喪失土地承包經營權，筆者認為貸款人應與擔保人之間應訂立一個土地承包經營權回購合同，規定貸款人無法歸還貸款，貸款人將土地承包經營權轉讓給擔保人，當其有錢時把貸款本息全部歸還給歸還貸款的農戶，有權收回其土地承包經營權。這樣既可保證農戶不會喪失土地，又有利于土地的綜合利用。在訂立回購合同時要對期限應予以明確，應最少規定為2年。當滿2年以后，欠貸戶才可以行使回購權。在行使回購權時應根據糧食的種植周期，在當年的糧食收完以后行使最為適宜。

（三）限制擔保人的行為

為了防止擔保人將實現抵押權的土地承包經營權再次轉證，貸款人與擔保人在訂立回購合同過程當中，應規定限制擔保人再次轉讓土地承包權行為的條款，保護貸款人不喪失土地承包經營權。同時在簽訂合同中，要以貸款人不需交付土地承包經營權證為要件，保證貸款人對土地承包經營權證的所有權，而擔保人只有使用權。

（四）加強農村領導班子的培訓、教育

“土地流轉”與“抵押貸款”相結合作為一項主要面向農村農戶的融資政策，目的在于更好地為農民的生產養殖服務，應切實考慮農戶的特點。調查中發現，現階段很多知識較豐富的人員都已外出務工，留在家鄉的一般人員年紀較大，文化層次較低。應加強農村黨員的培訓教育，培養出一批農村骨干，帶領村民合理利用資金進行生產養殖，不僅僅局限于目前的分散各戶的種養殖業，應當看到未來是農業產業化的發展方向，整合資金和人員以及產品等資源進行規模發展。

（五）通過增強農民還貸意識，減低農村信用社監督成本

農村金融的開展關鍵是控制風險，降低農村信用社的監督成本。以村為單位建立農業合作組織，可以發揮村干部的作用，抓住農民愛面子等特點，促使農民增強及時還貸的意識，能有效減低農村信用社的監督成本。以土地承包經營權入股成立協會雖然沒有法律法規的禁止，但也沒有法律法規的許可，而成立農業合作組織是得到法律許可的，因此成立合作組織的做法要比成立協會更為妥當。農業合作社是個獨立的法人實體，可以為農戶的貸款進行擔保。■

參考文獻:

[1]劉玲玲，楊思群.中國農村金融發展研究——2006匯豐—清華經管學院中國農村金融發展研究報告[M].清華大學出版社，2007:32-35.

[2]張俊.西部農村金融需求分析[J].中國城市經濟，2010（8）：71.

[3]閆廣寧.對同心縣農村信用聯社開展土地承包經營權抵押貸款情況的調查與思考[J].西部金融，2008（8）:49-50.