美國金融監(jiān)管改革法案的實施效果及對我國的啟示

摘要：美國金融監(jiān)管改革法案于2010年7月21日正式簽署實施，新法案致力于保護消費者，解決金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險等，被認為是“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案。本文從消費者保護、系統(tǒng)性風(fēng)險防范、處置機制等多方面綜述了新法案的主要內(nèi)容，并指出美國金融監(jiān)管改革法案的出臺對美國國內(nèi)金融機構(gòu)和國際監(jiān)管改革的重大影響，文章最后分析了新法案預(yù)示的國際金融監(jiān)管改革趨勢給我國金融監(jiān)管帶來的啟示。

關(guān)鍵詞：美國；金融監(jiān)管；改革法案；啟示

中圖分類號：F830.49 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０1０)12－００44－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.12.11

2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署金融監(jiān)管改革法案，內(nèi)容涵蓋金融機構(gòu)、金融市場、消費者和投資者保護等諸多方面。該法案被認為是自1933年美國經(jīng)濟“大蕭條”以來改革力度最大的金融監(jiān)管改革議案，這一法案的實施將給美國及全球金融市場帶來極為深遠的影響，也將為全球金融監(jiān)管改革樹立新標尺。透過美國金融監(jiān)管改革法案紛繁復(fù)雜的機構(gòu)變動和監(jiān)管權(quán)限調(diào)整，可從中得到對我國金融監(jiān)管的一些啟示。

一、美國金融監(jiān)管改革法案的主要內(nèi)容

1.設(shè)立消費者金融保護局，遏制欺詐行為

在美聯(lián)儲內(nèi)部設(shè)立消費者金融保護局，賦予該機構(gòu)決策權(quán)和部分執(zhí)行權(quán)，負責(zé)確保美國消費者在選購按揭、信用卡和其他金融產(chǎn)品時充分獲得清晰準確的信息，并免于受到隱性收費、不合理條款和欺詐性行為的損害。這一機構(gòu)有權(quán)對提供消費者金融服務(wù)或產(chǎn)品的銀行或非銀行金融機構(gòu)制訂消費者保護規(guī)則，并對所有抵押貸款相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的銀行和信用社、發(fā)薪日貸款公司、學(xué)生貸款機構(gòu)及債務(wù)收賬公司、消費者報告機構(gòu)等非銀行金融機構(gòu)進行檢查和執(zhí)行監(jiān)管。

2.成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，防范系統(tǒng)性風(fēng)險

成立新的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負責(zé)識別應(yīng)對金融系統(tǒng)中出現(xiàn)的新興風(fēng)險。委員會由10家聯(lián)邦金融監(jiān)管機構(gòu)、1個獨立成員和5個非投票成員組成，由財政部長任主席。對有系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機構(gòu)，該委員會將建議美聯(lián)儲在資本金、杠桿、流動性和風(fēng)險管理等方面對該機構(gòu)實施更加嚴格的要求。在極端情況下，在2/3多數(shù)投票通過后，委員會有權(quán)對金融機構(gòu)進行分拆重組或資產(chǎn)剝離。

3.完善處置機制，結(jié)束“大而不倒”現(xiàn)象

一是健全事前預(yù)防機制。首先，通過金融穩(wěn)定性監(jiān)督理事會的監(jiān)測和監(jiān)管，降低金融機構(gòu)“大而不倒”問題出現(xiàn)的可能性和對金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的威脅。其次，建立新的系統(tǒng)風(fēng)險監(jiān)管框架，將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行機構(gòu)納入美聯(lián)儲的監(jiān)管之下。第三，引入“沃爾克規(guī)則”，限制銀行和金融控股公司的自營交易；限制銀行擁有或投資私募股權(quán)基金和對沖基金，規(guī)定其投資總額不得超過銀行一級資本的3%；由美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行金融機構(gòu)與對沖基金、私人投資實體的所有權(quán)交易也將被限制。第四，引入“葬禮計劃”，要求大型復(fù)雜金融公司定期提交快速有序清算的關(guān)閉方案，否則將面臨資本要求提高、規(guī)模限制等約束。

二是完善事后處置機制。首先，建立有序清算機制。由聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）負責(zé)對系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)進行清盤，具體要求財政部、FDIC和美聯(lián)儲一致同意啟動有序清算程序并經(jīng)司法審查，清算資金先由FDIC通過財政部借款代付，再通過資產(chǎn)出售歸還，最終損失由股東和無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)。其次，嚴格限定政府援助條件，保護納稅人利益。如禁止美聯(lián)儲向單家金融機構(gòu)提供緊急援助貸款，任何緊急貸款項目均須經(jīng)財政部長同意且獲得充分的擔(dān)保。第三，增加FDIC為銀行債務(wù)提供擔(dān)保的條件限制，以防止銀行逃避責(zé)任。第四，向大型金融機構(gòu)征收“清算基金”，用于對瀕臨破產(chǎn)金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算。

4.厘清各家機構(gòu)監(jiān)管范圍，提高監(jiān)管效率

金融監(jiān)管改革法案將撤銷聯(lián)邦儲蓄機構(gòu)管理局（OTS），相應(yīng)職責(zé)由其他三大銀行監(jiān)管機構(gòu)——聯(lián)邦存款保險公司（FDIC)、貨幣監(jiān)理署（OCC）和美聯(lián)儲承擔(dān)。同時，厘清了各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍。FDIC將負責(zé)監(jiān)管所有的州立銀行、儲蓄機構(gòu)，以及資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以下的州立銀行、儲蓄機構(gòu)的控股公司；OCC將負責(zé)監(jiān)管所有國民銀行和聯(lián)邦儲蓄機構(gòu)，以及資產(chǎn)規(guī)模在500億美元以下的國民銀行和聯(lián)邦儲蓄機構(gòu)的控股公司；美聯(lián)儲將負責(zé)監(jiān)管資產(chǎn)規(guī)模超過500億美元的銀行和儲蓄控股公司。

金融監(jiān)管改革法案授權(quán)美聯(lián)儲對大型綜合性金融機構(gòu)實施監(jiān)管強化了美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力。為保證其監(jiān)管的有效性，新法案同時制定了針對美聯(lián)儲的監(jiān)督措施，包括授權(quán)美國審計總署（GAO）對美聯(lián)儲在危機期間實施的所有緊急援助貸款進行審計；設(shè)立監(jiān)管副主席職位，作為聯(lián)儲委員會成員并由總統(tǒng)任命，就美聯(lián)儲監(jiān)管事務(wù)提出政策建議，并每半年向國會報告；調(diào)整聯(lián)儲銀行主席選舉程序調(diào)整，由成員銀行選舉出代表成員銀行的董事無投票權(quán)等。

5.加強金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管，限制過度投機行為

金融監(jiān)管改革法案要求銀行在傳統(tǒng)借貸業(yè)務(wù)與高杠桿、高風(fēng)險的衍生金融產(chǎn)品投資活動之間劃出明確界線。在衍生產(chǎn)品交易方面，要求大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過第三方清算進行交易；要求將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期、多數(shù)金屬掉期等風(fēng)險最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期、金銀掉期等常規(guī)業(yè)務(wù)。在資產(chǎn)證券化方面，為防止銀行機構(gòu)通過證券化產(chǎn)品轉(zhuǎn)移風(fēng)險，要求對貸款進行打包的銀行整體上將5%的信用風(fēng)險留在自己的資產(chǎn)負債表上。

6.強化證券業(yè)監(jiān)管，保護投資者利益

一是推進證券交易委員會（SEC）改革。為提高SEC的監(jiān)管效能，金融監(jiān)管改革法案要求GAO每年對SEC的內(nèi)部監(jiān)管控制和管理進行評估，并組建投資顧問委員會向SEC提出監(jiān)管重點和措施方面的建議。SEC將鼓勵公眾舉報證券市場違規(guī)行為，并將對舉報人的獎勵上限提高至違規(guī)資金的30%。SEC還將啟動對投資經(jīng)紀人的調(diào)查，審查投資咨詢?nèi)藛T是否嚴格遵守信托標準，維護其客戶的利益。二是提高對證券化活動的信息披露要求。金融監(jiān)管改革法案要求證券發(fā)行人披露更多證券化相關(guān)資產(chǎn)的信息，并提供對相關(guān)資產(chǎn)質(zhì)量的分析報告。三是加強對市政債券的監(jiān)管。要求市政理財顧問、掉期顧問和投資經(jīng)紀人等未被監(jiān)管的中介人員到SEC進行注冊，并遵守市政證券規(guī)制委員會（MSRB）制定的相關(guān)規(guī)定，而MSRB的成員主要是代表消費者利益的投資者和公眾代表。

7.其他金融監(jiān)管領(lǐng)域的改革措施

一是加強對沖基金的監(jiān)管。金融監(jiān)管改革法案要求對沖基金以投資顧問的名義在SEC進行注冊，同時還必須向SEC提供其交易情況及資產(chǎn)組合等方面的信息。SEC將與系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)共享這些信息，并每年向國會報告自身使用這些信息來保護投資者和市場誠信度的情況。

二是按揭市場改革。對所有的住房貸款建立統(tǒng)一的聯(lián)邦標準，須確保貸款產(chǎn)品符合借款人償付能力；禁止不公平信貸行為，禁止向次級貸款提供收益利差獎勵等財務(wù)刺激，避免貸款人誘導(dǎo)借款人申請成本更高的貸款，禁止預(yù)付性罰則條款；調(diào)整高成本按揭產(chǎn)品的利率和費率觸發(fā)條款，并要求貸款機構(gòu)加強產(chǎn)品信息披露和風(fēng)險提示，特別是浮動利率按揭產(chǎn)品的最高還款額及還款額變化；向合格并具有再就業(yè)前景的失業(yè)家庭提供總計10億美元的過渡貸款，為其按揭債務(wù)提供臨時支持；授權(quán)建立住房和城市發(fā)展部管理項目，向中低收入家庭和租戶保留房產(chǎn)所有權(quán)、防止止贖等提供法律支持。

三是加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管。由SEC組建擁有對評級機構(gòu)觸發(fā)權(quán)的信用評級監(jiān)管辦公室，對國家認可的統(tǒng)計評級機構(gòu)（NRSRO）每年至少進行一次檢查；要求NRSRO披露其評級方法、應(yīng)用第三方信息的情況和信用評級的相關(guān)記錄；賦予SEC撤銷提供錯誤評級的評級機構(gòu)的從業(yè)資格的權(quán)力；要求金融監(jiān)管機構(gòu)移除監(jiān)管制度中對NRSRO評級不必要的說明，消除對評級結(jié)果的依賴；要求NRSRO董事會中一半以上的成員具備獨立性，即與信用評級結(jié)果不存在利益關(guān)系。

四是保險業(yè)的監(jiān)管改革措施。金融監(jiān)管改革法案將在美國財政部內(nèi)部建立國家保險辦公室，對保險行業(yè)進行監(jiān)督，并負責(zé)協(xié)調(diào)國際保險問題，同時進行保險業(yè)監(jiān)管現(xiàn)代化方面的研究并向國會提出相關(guān)建議。

五是強化高管薪酬監(jiān)管。金融監(jiān)管改革法案要求美聯(lián)儲對銀行高管薪酬進行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會導(dǎo)致高管人員經(jīng)營行為過于冒險。一旦發(fā)現(xiàn)薪酬制度導(dǎo)致企業(yè)過度追求高風(fēng)險業(yè)務(wù)，美聯(lián)儲有權(quán)加以干預(yù)和阻止。對上市公司基于錯誤財務(wù)信息發(fā)放的高管薪酬，美國證監(jiān)會擁有追索權(quán)。法案還要求高管薪酬問題上為股東提供更多的話語權(quán)，包括允許股東使用代理人參與董事選舉、擁有不具約束力的投票權(quán)等。

二、美國金融監(jiān)管改革法案的影響

1.降低大型金融機構(gòu)盈利

在新的法案下，由于大型金融機構(gòu)經(jīng)營受到更多束縛，盈利能力將受到一定影響。根據(jù)《經(jīng)濟學(xué)人》引用的數(shù)據(jù)，金融監(jiān)管改革法案中的相關(guān)改革措施可能導(dǎo)致美國規(guī)模最大的銀行2013年利潤縮水5%至20%。據(jù)華爾街分析師預(yù)計，新法案中有關(guān)限制銀行自營交易、剝離部分衍生品交易等條款將使大型證券公司盈利下降10%以上[1]。

2.影響美國乃至全球金融行業(yè)格局

目前美國金融產(chǎn)業(yè)是由大型銀行集團主導(dǎo)的，沃克爾規(guī)則否定了大型銀行集團的存續(xù)條件，將徹底改變美國的金融產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。此外，金融監(jiān)管改革法案將促使美國銀行的經(jīng)營模式回歸傳統(tǒng)。因為新的監(jiān)管規(guī)則使銀行業(yè)“發(fā)起—分銷”的商業(yè)模式難以為繼，資產(chǎn)證券化的速度也將放緩，信貸流將回歸傳統(tǒng)模式[2]。與此同時，隨著各國對衍生產(chǎn)品及對沖基金等監(jiān)管的加強，全球銀行都將大量減少高風(fēng)險、高杠桿率的表外業(yè)務(wù)，而轉(zhuǎn)為關(guān)注傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營和發(fā)展。

3.對評級機構(gòu)影響較大

金融監(jiān)管改革法案規(guī)定，發(fā)債機構(gòu)不得在未征得評級機構(gòu)同意的情況下在債券產(chǎn)品文件中引用評級機構(gòu)觀點，評級機構(gòu)將為評級質(zhì)量承擔(dān)法律責(zé)任。評級機構(gòu)的問責(zé)條款在美國總統(tǒng)奧巴馬簽署后即刻生效。為此，標準普爾、穆迪和惠譽三大信用評級公司在法案簽署后馬上發(fā)出緊急通知，要求客戶今后在新發(fā)行債券時不能在文件中引用他們給出的信用評級。

4.影響全球金融監(jiān)管改革

鑒于美國在全球金融市場中的特殊地位，金融監(jiān)管改革法案的出臺將為未來全球金融改革樹立新標尺。一方面，其將影響新巴塞爾協(xié)議的修訂，法案的部分條款甚至可能直接被國際組織當成全球性規(guī)則推廣;另一方面，其將對G20的金融監(jiān)管改革方向產(chǎn)生影響，也必將深刻影響新興經(jīng)濟體的未來金融監(jiān)管改革方向。

三、美國金融監(jiān)管改革法案對我國金融監(jiān)管的啟示

美國金融監(jiān)管改革法案的出臺為全球金融監(jiān)管改革樹立了新標尺，將深刻影響未來國際銀行業(yè)規(guī)則的修訂和全球金融監(jiān)管改革的發(fā)展方向。隨著我國加入巴塞爾銀行監(jiān)管委員會及金融穩(wěn)定委員會，我國的金融監(jiān)管規(guī)則應(yīng)進一步與國際監(jiān)管規(guī)則接軌。因此，應(yīng)積極借鑒美國金融監(jiān)管改革法案，進一步加強和改進我國金融監(jiān)管體系。

1.監(jiān)管應(yīng)適應(yīng)我國國情，循序漸進

改革開放以來，我國一直向西方國家學(xué)習(xí)，以美國為首的西方發(fā)達國家金融監(jiān)管做法常成為我國在相關(guān)領(lǐng)域的判斷標準，此次金融危機的爆發(fā)說明了歐美國家的金融監(jiān)管也存在著很大的缺陷。我國在金融監(jiān)管發(fā)展中不應(yīng)照搬美歐的監(jiān)管做法，而應(yīng)緊密聯(lián)系我國國情，考慮國家對金融行業(yè)的控制、金融機構(gòu)的擴張沖動等因素。此次美國的金融監(jiān)管改革實際上是在“管制、放松管制、再管制”的輪回中對金融過度自由化的糾正，而我國的金融開放和金融創(chuàng)新正處于起步階段，金融監(jiān)管改革也應(yīng)循序漸進，避免矯枉過正。此外，美國金融監(jiān)管未跟上其金融市場發(fā)展是釀成金融危機的重要原因之一，我國金融監(jiān)管應(yīng)緊跟我國金融行業(yè)的發(fā)展，做到與時俱進。

2.實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋

美國金融監(jiān)管改革方案的主要目標之一是消除監(jiān)管的“真空地帶”，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。金融市場是一個整體，銀行、證券、基金、中介機構(gòu)、私募等之間的關(guān)聯(lián)度非常大，如果忽略其中任何一項將可能導(dǎo)致較大的危害。因此，我國金融監(jiān)管的全覆蓋也是很有必要的。借鑒美國改革方案，結(jié)合我國實際情況，監(jiān)管機構(gòu)要實現(xiàn)“全覆蓋”監(jiān)管，應(yīng)重點加強以下方面：一是加強對各類金融機構(gòu)，尤其是新納入監(jiān)管范圍的金融機構(gòu)的監(jiān)管;二是加強對金融產(chǎn)品尤其是金融衍生品的監(jiān)管，對金融衍生品實行嚴格的市場準入標準，排除資質(zhì)低下的交易主體;三是加強對私募基金的監(jiān)管，目前我國尚無針對私募基金的專門監(jiān)管機構(gòu)和專項監(jiān)管法規(guī)，可借鑒歐美監(jiān)管經(jīng)驗，將超過一定規(guī)模的私募基金納入監(jiān)管范圍;四是加強對信用評級機構(gòu)等中介機構(gòu)的監(jiān)管。

3.加強對金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險的防范

隨著現(xiàn)代金融體系的日趨復(fù)雜，系統(tǒng)性風(fēng)險已成為金融安全和穩(wěn)定的重要威脅之一。有鑒于此，美國金融監(jiān)管改革方案將加強系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管放在極為重要的位置。就我國金融監(jiān)管而言，應(yīng)從以下方面加強對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范:一是加強宏觀審慎監(jiān)管，集中流動性監(jiān)管權(quán)限，統(tǒng)一監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險，并擴大流動性監(jiān)管范圍;二是加強監(jiān)管溝通，目前我國金融監(jiān)管部門在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面雖然建立了“聯(lián)席會議”制度，但僅處于原則性框架層面，應(yīng)盡快將協(xié)調(diào)機制法治化、機構(gòu)化；三是加強國際間的監(jiān)管合作，堵住監(jiān)管漏洞，降低系統(tǒng)性風(fēng)險。（下轉(zhuǎn)第74頁）

（上接第46頁）

4.加強消費者權(quán)益保護

由于信息不對稱，消費者在交易中處于較為弱勢的地位。目前我國對金融消費者保護方面的法規(guī)相對較少，這導(dǎo)致我國金融消費者在維權(quán)方面顯得比較被動，金融消費者利益受損事件的頻繁發(fā)生，例如證券市場的老鼠倉、銀行理財產(chǎn)品的銷售誤導(dǎo)等，削弱了消費者對金融業(yè)的信息，阻礙了金融消費市場的發(fā)展。相比之下，發(fā)達國家對金融消費者的法律保護要強得多，如美國推行辯方舉證，消費者認為是侵犯自身權(quán)益的事情，須由銀行舉證證明自己無過失。因此，必須加大對金融消費者保護的立法力度，對金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品實行嚴格監(jiān)管，增加市場交易行為的透明度，使消費者利益得到最大程度的保護。

5.加強對大型金融機構(gòu)的風(fēng)險管理

目前，我國金融業(yè)中大型機構(gòu)占比很高，銀行業(yè)中大型商業(yè)銀行①總資產(chǎn)過半，前十大基金公司資產(chǎn)凈值也占據(jù)半壁江山，應(yīng)加強對大型金融機構(gòu)的風(fēng)險管理，積極借鑒美國金融監(jiān)管改革方案中對大型金融機構(gòu)的監(jiān)管措施。一是加強對大型金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債管理，防止其杠桿率過高；二是對大型金融機構(gòu)的海外投資和資產(chǎn)進行動態(tài)監(jiān)控，防止其海外投資風(fēng)險敞口過大；三是建立相應(yīng)的信息收集和披露、風(fēng)險評估和預(yù)警機制，定期對大型金融機構(gòu)進行風(fēng)險評估；四是完善事后處置機制，適時推出存款保險制度，并建立對大型金融機構(gòu)的有序清算機制[3]。

6.堅持分業(yè)經(jīng)營模式下的適度金融創(chuàng)新

美國此次的金融監(jiān)管改革實際上是對其經(jīng)濟發(fā)展中存在的金融過度自由化問題的糾正，其部分措施包括沃克爾規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，將在一定程度上抑制金融創(chuàng)新。鑒于我國金融創(chuàng)新尚處于起步階段，不能盲目效仿美國的做法，應(yīng)在借鑒其經(jīng)驗的基礎(chǔ)上認真反思我國在金融創(chuàng)新方面的不足，本著以服務(wù)實體經(jīng)濟真實需求和提高金融業(yè)競爭能力為基本標準，科學(xué)審慎地推進金融創(chuàng)新。鼓勵金融創(chuàng)新一定要和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，而不能脫離經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，更不能盲目學(xué)習(xí)西方的金融創(chuàng)新。■

參考文獻：

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[3]饒波，鄭聯(lián)盛.美國金融監(jiān)管體系改革的啟示與借鑒[J].上海金融，2009(12).