美國金融監管改革法案的實施效果及對我國的啟示

摘要：美國金融監管改革法案于2010年7月21日正式簽署實施，新法案致力于保護消費者，解決金融業系統性風險等，被認為是“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案。本文從消費者保護、系統性風險防范、處置機制等多方面綜述了新法案的主要內容，并指出美國金融監管改革法案的出臺對美國國內金融機構和國際監管改革的重大影響，文章最后分析了新法案預示的國際金融監管改革趨勢給我國金融監管帶來的啟示。

關鍵詞：美國；金融監管；改革法案；啟示

中圖分類號：F830.49 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０1０)12－００44－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.12.11

2010年7月21日，美國總統奧巴馬正式簽署金融監管改革法案，內容涵蓋金融機構、金融市場、消費者和投資者保護等諸多方面。該法案被認為是自1933年美國經濟“大蕭條”以來改革力度最大的金融監管改革議案，這一法案的實施將給美國及全球金融市場帶來極為深遠的影響，也將為全球金融監管改革樹立新標尺。透過美國金融監管改革法案紛繁復雜的機構變動和監管權限調整，可從中得到對我國金融監管的一些啟示。

一、美國金融監管改革法案的主要內容

1.設立消費者金融保護局，遏制欺詐行為

在美聯儲內部設立消費者金融保護局，賦予該機構決策權和部分執行權，負責確保美國消費者在選購按揭、信用卡和其他金融產品時充分獲得清晰準確的信息，并免于受到隱性收費、不合理條款和欺詐性行為的損害。這一機構有權對提供消費者金融服務或產品的銀行或非銀行金融機構制訂消費者保護規則，并對所有抵押貸款相關業務、資產規模超過100億美元的銀行和信用社、發薪日貸款公司、學生貸款機構及債務收賬公司、消費者報告機構等非銀行金融機構進行檢查和執行監管。

2.成立金融穩定監管委員會，防范系統性風險

成立新的金融穩定監管委員會，負責識別應對金融系統中出現的新興風險。委員會由10家聯邦金融監管機構、1個獨立成員和5個非投票成員組成，由財政部長任主席。對有系統性風險的金融機構，該委員會將建議美聯儲在資本金、杠桿、流動性和風險管理等方面對該機構實施更加嚴格的要求。在極端情況下，在2/3多數投票通過后，委員會有權對金融機構進行分拆重組或資產剝離。

3.完善處置機制，結束“大而不倒”現象

一是健全事前預防機制。首先，通過金融穩定性監督理事會的監測和監管，降低金融機構“大而不倒”問題出現的可能性和對金融系統穩定性的威脅。其次，建立新的系統風險監管框架，將所有具有系統重要性的銀行和非銀行機構納入美聯儲的監管之下。第三，引入“沃爾克規則”，限制銀行和金融控股公司的自營交易；限制銀行擁有或投資私募股權基金和對沖基金，規定其投資總額不得超過銀行一級資本的3%；由美聯儲監管的非銀行金融機構與對沖基金、私人投資實體的所有權交易也將被限制。第四，引入“葬禮計劃”，要求大型復雜金融公司定期提交快速有序清算的關閉方案，否則將面臨資本要求提高、規模限制等約束。

二是完善事后處置機制。首先，建立有序清算機制。由聯邦存款保險公司（FDIC）負責對系統性重要金融機構進行清盤，具體要求財政部、FDIC和美聯儲一致同意啟動有序清算程序并經司法審查，清算資金先由FDIC通過財政部借款代付，再通過資產出售歸還，最終損失由股東和無擔保債權人承擔。其次，嚴格限定政府援助條件，保護納稅人利益。如禁止美聯儲向單家金融機構提供緊急援助貸款，任何緊急貸款項目均須經財政部長同意且獲得充分的擔保。第三，增加FDIC為銀行債務提供擔保的條件限制，以防止銀行逃避責任。第四，向大型金融機構征收“清算基金”，用于對瀕臨破產金融機構的破產清算。

4.厘清各家機構監管范圍，提高監管效率

金融監管改革法案將撤銷聯邦儲蓄機構管理局（OTS），相應職責由其他三大銀行監管機構——聯邦存款保險公司（FDIC)、貨幣監理署（OCC）和美聯儲承擔。同時，厘清了各監管機構的監管范圍。FDIC將負責監管所有的州立銀行、儲蓄機構，以及資產規模在500億美元以下的州立銀行、儲蓄機構的控股公司；OCC將負責監管所有國民銀行和聯邦儲蓄機構，以及資產規模在500億美元以下的國民銀行和聯邦儲蓄機構的控股公司；美聯儲將負責監管資產規模超過500億美元的銀行和儲蓄控股公司。

金融監管改革法案授權美聯儲對大型綜合性金融機構實施監管強化了美聯儲的監管權力。為保證其監管的有效性，新法案同時制定了針對美聯儲的監督措施，包括授權美國審計總署（GAO）對美聯儲在危機期間實施的所有緊急援助貸款進行審計；設立監管副主席職位，作為聯儲委員會成員并由總統任命，就美聯儲監管事務提出政策建議，并每半年向國會報告；調整聯儲銀行主席選舉程序調整，由成員銀行選舉出代表成員銀行的董事無投票權等。

5.加強金融衍生產品監管，限制過度投機行為

金融監管改革法案要求銀行在傳統借貸業務與高杠桿、高風險的衍生金融產品投資活動之間劃出明確界線。在衍生產品交易方面，要求大部分衍生品須在交易所內通過第三方清算進行交易；要求將農產品掉期、能源掉期、多數金屬掉期等風險最大的衍生品交易業務拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期、金銀掉期等常規業務。在資產證券化方面，為防止銀行機構通過證券化產品轉移風險，要求對貸款進行打包的銀行整體上將5%的信用風險留在自己的資產負債表上。

6.強化證券業監管，保護投資者利益

一是推進證券交易委員會（SEC）改革。為提高SEC的監管效能，金融監管改革法案要求GAO每年對SEC的內部監管控制和管理進行評估，并組建投資顧問委員會向SEC提出監管重點和措施方面的建議。SEC將鼓勵公眾舉報證券市場違規行為，并將對舉報人的獎勵上限提高至違規資金的30%。SEC還將啟動對投資經紀人的調查，審查投資咨詢人員是否嚴格遵守信托標準，維護其客戶的利益。二是提高對證券化活動的信息披露要求。金融監管改革法案要求證券發行人披露更多證券化相關資產的信息，并提供對相關資產質量的分析報告。三是加強對市政債券的監管。要求市政理財顧問、掉期顧問和投資經紀人等未被監管的中介人員到SEC進行注冊，并遵守市政證券規制委員會（MSRB）制定的相關規定，而MSRB的成員主要是代表消費者利益的投資者和公眾代表。

7.其他金融監管領域的改革措施

一是加強對沖基金的監管。金融監管改革法案要求對沖基金以投資顧問的名義在SEC進行注冊，同時還必須向SEC提供其交易情況及資產組合等方面的信息。SEC將與系統性風險監管機構共享這些信息，并每年向國會報告自身使用這些信息來保護投資者和市場誠信度的情況。

二是按揭市場改革。對所有的住房貸款建立統一的聯邦標準，須確保貸款產品符合借款人償付能力；禁止不公平信貸行為，禁止向次級貸款提供收益利差獎勵等財務刺激，避免貸款人誘導借款人申請成本更高的貸款，禁止預付性罰則條款；調整高成本按揭產品的利率和費率觸發條款，并要求貸款機構加強產品信息披露和風險提示，特別是浮動利率按揭產品的最高還款額及還款額變化；向合格并具有再就業前景的失業家庭提供總計10億美元的過渡貸款，為其按揭債務提供臨時支持；授權建立住房和城市發展部管理項目，向中低收入家庭和租戶保留房產所有權、防止止贖等提供法律支持。

三是加強對信用評級機構的監管。由SEC組建擁有對評級機構觸發權的信用評級監管辦公室，對國家認可的統計評級機構（NRSRO）每年至少進行一次檢查；要求NRSRO披露其評級方法、應用第三方信息的情況和信用評級的相關記錄；賦予SEC撤銷提供錯誤評級的評級機構的從業資格的權力；要求金融監管機構移除監管制度中對NRSRO評級不必要的說明，消除對評級結果的依賴；要求NRSRO董事會中一半以上的成員具備獨立性，即與信用評級結果不存在利益關系。

四是保險業的監管改革措施。金融監管改革法案將在美國財政部內部建立國家保險辦公室，對保險行業進行監督，并負責協調國際保險問題，同時進行保險業監管現代化方面的研究并向國會提出相關建議。

五是強化高管薪酬監管。金融監管改革法案要求美聯儲對銀行高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會導致高管人員經營行為過于冒險。一旦發現薪酬制度導致企業過度追求高風險業務，美聯儲有權加以干預和阻止。對上市公司基于錯誤財務信息發放的高管薪酬，美國證監會擁有追索權。法案還要求高管薪酬問題上為股東提供更多的話語權，包括允許股東使用代理人參與董事選舉、擁有不具約束力的投票權等。

二、美國金融監管改革法案的影響

1.降低大型金融機構盈利

在新的法案下，由于大型金融機構經營受到更多束縛，盈利能力將受到一定影響。根據《經濟學人》引用的數據，金融監管改革法案中的相關改革措施可能導致美國規模最大的銀行2013年利潤縮水5%至20%。據華爾街分析師預計，新法案中有關限制銀行自營交易、剝離部分衍生品交易等條款將使大型證券公司盈利下降10%以上[1]。

2.影響美國乃至全球金融行業格局

目前美國金融產業是由大型銀行集團主導的，沃克爾規則否定了大型銀行集團的存續條件，將徹底改變美國的金融產業結構。此外，金融監管改革法案將促使美國銀行的經營模式回歸傳統。因為新的監管規則使銀行業“發起—分銷”的商業模式難以為繼，資產證券化的速度也將放緩，信貸流將回歸傳統模式[2]。與此同時，隨著各國對衍生產品及對沖基金等監管的加強，全球銀行都將大量減少高風險、高杠桿率的表外業務，而轉為關注傳統業務的經營和發展。

3.對評級機構影響較大

金融監管改革法案規定，發債機構不得在未征得評級機構同意的情況下在債券產品文件中引用評級機構觀點，評級機構將為評級質量承擔法律責任。評級機構的問責條款在美國總統奧巴馬簽署后即刻生效。為此，標準普爾、穆迪和惠譽三大信用評級公司在法案簽署后馬上發出緊急通知，要求客戶今后在新發行債券時不能在文件中引用他們給出的信用評級。

4.影響全球金融監管改革

鑒于美國在全球金融市場中的特殊地位，金融監管改革法案的出臺將為未來全球金融改革樹立新標尺。一方面，其將影響新巴塞爾協議的修訂，法案的部分條款甚至可能直接被國際組織當成全球性規則推廣;另一方面，其將對G20的金融監管改革方向產生影響，也必將深刻影響新興經濟體的未來金融監管改革方向。

三、美國金融監管改革法案對我國金融監管的啟示

美國金融監管改革法案的出臺為全球金融監管改革樹立了新標尺，將深刻影響未來國際銀行業規則的修訂和全球金融監管改革的發展方向。隨著我國加入巴塞爾銀行監管委員會及金融穩定委員會，我國的金融監管規則應進一步與國際監管規則接軌。因此，應積極借鑒美國金融監管改革法案，進一步加強和改進我國金融監管體系。

1.監管應適應我國國情，循序漸進

改革開放以來，我國一直向西方國家學習，以美國為首的西方發達國家金融監管做法常成為我國在相關領域的判斷標準，此次金融危機的爆發說明了歐美國家的金融監管也存在著很大的缺陷。我國在金融監管發展中不應照搬美歐的監管做法，而應緊密聯系我國國情，考慮國家對金融行業的控制、金融機構的擴張沖動等因素。此次美國的金融監管改革實際上是在“管制、放松管制、再管制”的輪回中對金融過度自由化的糾正，而我國的金融開放和金融創新正處于起步階段，金融監管改革也應循序漸進，避免矯枉過正。此外，美國金融監管未跟上其金融市場發展是釀成金融危機的重要原因之一，我國金融監管應緊跟我國金融行業的發展，做到與時俱進。

2.實現金融監管全覆蓋

美國金融監管改革方案的主要目標之一是消除監管的“真空地帶”，實現監管全覆蓋。金融市場是一個整體，銀行、證券、基金、中介機構、私募等之間的關聯度非常大，如果忽略其中任何一項將可能導致較大的危害。因此，我國金融監管的全覆蓋也是很有必要的。借鑒美國改革方案，結合我國實際情況，監管機構要實現“全覆蓋”監管，應重點加強以下方面：一是加強對各類金融機構，尤其是新納入監管范圍的金融機構的監管;二是加強對金融產品尤其是金融衍生品的監管，對金融衍生品實行嚴格的市場準入標準，排除資質低下的交易主體;三是加強對私募基金的監管，目前我國尚無針對私募基金的專門監管機構和專項監管法規，可借鑒歐美監管經驗，將超過一定規模的私募基金納入監管范圍;四是加強對信用評級機構等中介機構的監管。

3.加強對金融業系統性風險的防范

隨著現代金融體系的日趨復雜，系統性風險已成為金融安全和穩定的重要威脅之一。有鑒于此，美國金融監管改革方案將加強系統性風險監管放在極為重要的位置。就我國金融監管而言，應從以下方面加強對系統性風險的防范:一是加強宏觀審慎監管，集中流動性監管權限，統一監管系統性風險，并擴大流動性監管范圍;二是加強監管溝通，目前我國金融監管部門在監管協調方面雖然建立了“聯席會議”制度，但僅處于原則性框架層面，應盡快將協調機制法治化、機構化；三是加強國際間的監管合作，堵住監管漏洞，降低系統性風險。（下轉第74頁）

（上接第46頁）

4.加強消費者權益保護

由于信息不對稱，消費者在交易中處于較為弱勢的地位。目前我國對金融消費者保護方面的法規相對較少，這導致我國金融消費者在維權方面顯得比較被動，金融消費者利益受損事件的頻繁發生，例如證券市場的老鼠倉、銀行理財產品的銷售誤導等，削弱了消費者對金融業的信息，阻礙了金融消費市場的發展。相比之下，發達國家對金融消費者的法律保護要強得多，如美國推行辯方舉證，消費者認為是侵犯自身權益的事情，須由銀行舉證證明自己無過失。因此，必須加大對金融消費者保護的立法力度，對金融機構和金融產品實行嚴格監管，增加市場交易行為的透明度，使消費者利益得到最大程度的保護。

5.加強對大型金融機構的風險管理

目前，我國金融業中大型機構占比很高，銀行業中大型商業銀行①總資產過半，前十大基金公司資產凈值也占據半壁江山，應加強對大型金融機構的風險管理，積極借鑒美國金融監管改革方案中對大型金融機構的監管措施。一是加強對大型金融機構的資產負債管理，防止其杠桿率過高；二是對大型金融機構的海外投資和資產進行動態監控，防止其海外投資風險敞口過大；三是建立相應的信息收集和披露、風險評估和預警機制，定期對大型金融機構進行風險評估；四是完善事后處置機制，適時推出存款保險制度，并建立對大型金融機構的有序清算機制[3]。

6.堅持分業經營模式下的適度金融創新

美國此次的金融監管改革實際上是對其經濟發展中存在的金融過度自由化問題的糾正，其部分措施包括沃克爾規則的相關規定，將在一定程度上抑制金融創新。鑒于我國金融創新尚處于起步階段，不能盲目效仿美國的做法，應在借鑒其經驗的基礎上認真反思我國在金融創新方面的不足，本著以服務實體經濟真實需求和提高金融業競爭能力為基本標準，科學審慎地推進金融創新。鼓勵金融創新一定要和經濟發展水平相適應，而不能脫離經濟發展的基礎，更不能盲目學習西方的金融創新?！?/p>

參考文獻：

[1]杜靜，劉麗娜.美國金融監管新規欲免危機重演 仍需時間檢驗[N].新華新聞，2010-07-16.

[2]劉蘭香.美國“不完整”金融改革[N].21世紀經濟報道，2010-07-23.

[3]饒波，鄭聯盛.美國金融監管體系改革的啟示與借鑒[J].上海金融，2009(12).